Výkladové problémy zákona o veřejných službách v přepravě cestujících

Zákon byl za dobu své bezmála desetileté platnosti celkem dvakrát novelizován. První novelizace souvisela s přijetím zákona o zadávání veřejných zakázek[2] (dále jen „ZZVZ“), druhá novelizace pak s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich[3]. Právě první novelizace Zákona uskutečněná prostřednictvím zákona č. 135/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon č. 135/2016 Sb.“), však do Zákona zanesla legislativně-technické nedostatky spočívající v chybných normativních odkazech na některá ustanovení ZZVZ, se kterým je Zákon výrazně provázán.

Chybné odkazy na ustanovení ZZVZ lze nalézt hned v osmi ustanoveních Zákona, kterými jsou § 10 odst. 2 a odst. 3 písm. g), § 13 odst. 3, § 16 odst. 1 a odst. 2 a § 19 odst. 4 Zákona (dále jen „Dotčená ustanovení Zákona“). Všechna Dotčená ustanovení Zákona obsahují vadné normativní odkazy na jednotlivá ustanovení ZZVZ. Například § 10 odst. 2 Zákona uvádí: „Pro uveřejňování se dále použije § 213 zákona o zadávání veřejných zakázek obdobně s tím, že odstavec 3 písm. b) věta za středníkem se nepoužije.“ Při pohledu do ZZVZ však adresát zjistí nejenom skutečnost, že se § 213 ZZVZ netýká uveřejňování dokumentů, nýbrž problematiky elektronických nástrojů, ale také skutečnost, že § 213 ZZVZ ani neobsahuje odst. 3 písm. b) větu za středníkem. Normativní odkaz uvedený v § 10 odst. 2 Zákona však má evidentně odkazovat na § 212 ZZVZ, jehož předmětem je právě problematika uveřejňování dokumentů a který rovněž obsahuje odst. 3 písm. b) větu za středníkem.

Obdobně například § 16 odst. 1 Zákona uvádí, že: „Pro změnu závazku ze smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících se použije § 223 zákona o zadávání veřejných zakázek obdobně s tím, že pro účely podle odstavce 4 písm. a) se použije limit pro veřejné zakázky na služby pro dotčeného zadavatele.“ Ustanovení § 223 ZZVZ ovšem neupravuje problematiku změn závazků ze smlouvy, ale ukončení závazku ze smlouvy, navíc neobsahuje ani odst. 4 písm. a), natož pak jakýkoliv zmiňovaný finanční limit. Vše uvedené však obsahuje § 222 ZZVZ věnovaný právě změnám závazků ze smluv.

Obdobně by bylo možné provést srovnání všech Dotčených ustanovení Zákona s tím, že všechny normativní odkazy v nich uvedené mají jedno společné, a sice že odkazují na ustanovení ZZVZ, kterému však po obsahové stránce odpovídá ustanovení ZZVZ, jehož označení paragrafu je vždy o jedno číslo menší než číslo uvedené v Dotčených ustanoveních Zákona.

Vysvětlení těchto vad lze nalézt v simultánním legislativním procesu přípravy ZZVZ a zákona č. 135/2016 Sb., který nebyl ze strany zákonodárce dostatečně pečlivý. Zatímco ke konci legislativního procesu přijetí ZZVZ v Poslanecké sněmovně totiž došlo k přečíslování některých ustanovení ZZVZ v důsledku vypuštění jednoho paragrafu, návrh zákona č. 135/2016 Sb., již na tuto změnu nezareagoval, a proto byly do Zákona zaneseny vadné normativní odkazy. Nutno však zmínit důležitou poznámku, a sice že v důsledku výše uvedeného postupu jsou vadnými normativními odkazy pouze ty, které odkazují na ustanovení ZZVZ, jehož číselné označení je vyšší než 200.

Následkem nesprávného postupu zákonodárce tak nyní Zákon čelí nedostatkům legislativně-technické povahy, které je třeba překlenout interpretací Zákona. Izolovaný gramatický výklad kompletního znění Dotčených ustanovení Zákona by pouze potvrzoval existenci legislativního nonsensu bez jakéhokoliv relevantního východiska.

Domnívám se proto, že do doby přijetí nápravy ze strany zákonodárce, je nutné Dotčená ustanovení Zákona vykládat dle úmyslu Zákonodárce, tj. jako by bylo odkazováno na správná ustanovení ZZVZ. Správným ustanovením ZZVZ je přitom v případě Dotčených ustanovení Zákona vždy paragraf ZZVZ, jehož číselné označení je vždy o jedno číslo nižší, než uvádí příslušný normativní odkaz. Takový způsob výkladu totiž jednak nejde proti znění Dotčených ustanovení Zákona, jelikož pouze opravuje chybné jednání zákonodárce při odkazování na příslušná ustanovení ZZVZ v rámci legislativního procesu, a jednak zachovává účel jednotlivých Dotčených ustanovení Zákona.