Nelegální práce je společenským jevem vyskytujícím se v oblasti zaměstnávání poměrně často. Z roční souhrnné zprávy Státního úřadu inspekce práce pro rok 2013 vyplývá, že na území České republiky bylo v rámci pravidelných kontrol zjištěno 3 170 nelegálně pracujících osob.[1] „Atraktivnost“ nelegální práce spočívá zejména v peněžních výhodách plynoucí z dané situace nejen zaměstnanci, který nelegální prací získává příjem oproštěný od daňových odvodů a od odvodů na pojištění, ale i zaměstnavateli, který z týchž důvodů minimalizuje své náklady na pracovní sílu.[2]
Nelegální práce je v současné době v českém právním řádu postihována na základě zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), který ve svém ustanovení § 5 písm. e) vymezuje nelegální práci jako:
- "výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah, nebo
- pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou vydanou podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, nebo v rozporu s modrou kartou, nebo
- pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného povolení k pobytu na území České republiky, je-li podle zvláštního právního předpisu[3] vyžadováno.“
Formy protiprávního jednání mající souvislost s výkonem nelegální práce spolu s příslušnými sankcemi nalezneme v § 139 a násl. zákona o zaměstnanosti. V případě fyzické osoby je za přestupek dle § 139 odst. 1 zákona o zaměstnanosti označeno nejen umožnění výkonu nelegální práce, ale i její samotné vykonávání. Naproti tomu je právnická osoba, popř. podnikající fyzická osoba (dále jen „podnikatel“), postihována výhradně za umožnění výkonu nelegální práce podle § 140 odst. 1 téhož zákona. Sankce za dané přestupky a správní delikty jsou vymezeny v dalších odstavcích nejvyšší přípustnou výší pokuty, kterou jsou orgány kontroly[4] oprávněny uložit.
Od výše uvedeného vymezení pokut se zákonodárce odchýlil novelami č. 367/2011 Sb. a č. 1/2012 Sb., jež zavedly s účinností od 1. 1. 2012 nejnižší výši pokut ukládaných právnickým osobám a podnikatelům za umožnění výkonu nelegální práce, a to ve výši 250 000 Kč[5]. Tato výjimka již od svého zavedení vzbuzovala vášnivé diskuze, jež vyvrcholily v září loňského roku nálezem Ústavního soudu České republiky sp. zn. Pl. ÚS 52/13.
Kritika zákonodárcova úmyslu zpřísnit postih nelegálního zaměstnávání spočívala zejména v přílišném omezení prostoru pro uvážení orgánů kontroly neumožňující odlišit závažnost a nebezpečnost jednotlivých deliktů a uložit za ně přiměřené sankce. Sebemenší provinění kvalifikované jako umožnění výkonu nelegální práce znamenalo uložení pokuty 250 000 Kč, což představovalo především pro menší právnické osoby a podnikatele citelný majetkový postih mající mnohdy za následek zánik jejich podnikání. Uplatnění předmětného ustanovení v praxi vyvolávalo téměř až absurdní situace - pro příklad uveďme medializovaný případ rodinného podniku na Rychnovsku, kde po dobu polední pauzy nahradil matku v prodejně za pultem její syn.[6] I v tomto případě byla uložena výše zmíněná čtvrtmilionová pokuta.
Zlomovým momentem téměř dvouleté účinnosti daného ustanovení zpřísňující postih za umožnění nelegální práce se stal již zmíněný nález Ústavního soudu České republiky sp. zn. Pl. ÚS 52/13 publikovaný pod č. 219/2014 Sb., který dolní hranici předmětné sankce zrušil.
Řízení před Ústavním soudem inicioval svým návrhem na zrušení právního předpisu z důvodu rozporu s ústavním pořádkem České republiky Městský soud v Praze, na který se s žalobou proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce obrátila společnost KUBE-PLUS. Té byla uložena pokutu ve výši 300 000 Kč z důvodu umožnění výkonu nelegální práce. Skutkové okolnosti tohoto protiprávního jednání spočívaly ve vykonání pomocných stavebních prací dvěma cizinci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, konkrétně v rozporu s místem výkonu práce uvedeným v tomto povolení, a to v rozsahu jednoho kalendářního dne.
Ústavní soud se v tomto nálezu ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, když označil dané ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ za rozporné nejen s Listinou základních práv a svobod České republiky, ale i s Dodatkovým protokolem č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Své odůvodnění vystavěl Ústavní soud zejména na dvou zásadách – na principu individualizované a přiměřené sankce odrážející i majetkové poměry pachatele a na principu nepřípustnosti sankcí likvidačního charakteru.
Zásada přiměřené a individualizované sankce ukládá správním orgánům při stanovování trestu povinnost přihlédnout jak k objektivním okolnostem konkrétního případu, tak k osobním poměrům jejího příjemce, neboť jen takováto sankce odrážející uvedená kritéria je schopná naplnit svůj účel – potrestat pachatele a zároveň působit preventivně. V případě pokuty jakožto sankce dopadající do majetkové sféry příslušné osoby je dle názoru Ústavního soudu nezbytné přihlédnout i k majetkovým poměrům pachatele nejen z důvodu naplnění účelu trestu, ale i z důvodu předejití uložení nepřiměřeně vysoké pokuty mající pro danou osobu likvidační charakter. Jak sám Ústavní soud v odůvodnění uvádí: „stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně."[7] Výše pokuty by tedy měla odrážet movitost pachatele.[8]
Tím se dostáváme k druhé zásadě, jíž se Ústavní soud ve svém odůvodnění věnoval, a sice k principu nepřípustnosti sankcí likvidačního charakteru. Ve své judikatuře Ústavní soud vymezil likvidační pokutu jako zásah do vlastnického práva, „jenž majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně mění, tj. tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením" samé podstaty majetku."[9] Ve vztahu k právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám se jedná rovněž o takové případy, kdy je majetková základna pro podnikatelskou činnost zcela zničena, popř. kdy pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se další podnikatelská činnost stává v delším časovém horizontu „bezúčelnou“, tedy směřující pouze k úhradě uložené pokuty. Ústavní soud též upozornil, že negativní následky takovýchto pokut nepostihují jen samotného pachatele, ale například i členy jeho domácnosti.
Na základě výše uvedených hledisek dospěl Ústavní soud k názoru, že pokuta ve výši 250 000 Kč může být v určitých případech pokutou likvidační ve smyslu předchozího odstavce a tedy, že stanovení minimální sankce v této výši porušuje čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (právo vlastnit majetek a právo na jeho stejný zákonný obsah a ochranu; právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost), stejně jako čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (právo pokojně užívat majetek, odnětí majetku jen na základě zákona, ve veřejném zájmu a v souladu s obecnými zásadami mezinárodního práva), neboť „paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům."[10]
Prostor pro správní uvážení je dle názoru Ústavního soudu v daném případě omezen natolik, že neumožňuje přihlédnout k specifickým okolnostem konkrétního případu a odlišit tak různou intenzitu zásahu protiprávního jednání do právem chráněných zájmů. Z tohoto důvodu a za současného přihlédnutí k shora zmíněným argumentům označil Ústavní soud příslušnou spodní hranici pokuty za zjevně nepřiměřenou porušující ústavněprávní předpisy a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ zrušil.
Ústavní soud však daným nálezem předběhl zákonodárce, který se novelou zákona o zaměstnanosti č. 136/2014 Sb. rozhodl snížit předmětnou minimální výši pokuty, a to na částku 50 000 Kč. Novela v okamžiku vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů již byla platná, ovšem čekala na svoji účinnost stanovenou od 1. 1. 2015. K této situaci se vyjádřil i Ústavní soud v příslušném nálezu, konkrétně v bodě 36, kde konstatoval, že „od vykonatelnosti nálezu do nabytí účinnosti uvedené novely nebude dolní hranice pokuty stanovena vůbec“ a upozornil zákonodárce na nutnost upravit text této novely.
Zákonodárce však nedokázal reflektovat nález Ústavního soudu a jeho doporučení, a tak ani po 1. 1. 2015 není stanovena dolní hranice pokuty za umožnění výkonu nelegální práce právnickou osobou či podnikatelem. Zmíněná novela totiž obsahuje v bodě 50 slova „V § 140 odst. 4 písm. f) se částka „250 000 Kč“ nahrazuje částkou „50 000 Kč“, což za stavu, kdy dané ustanovení žádnou výši minimální sankce neobsahuje,[11] představuje zcela neúčinné ustanovení, neboť novela v tomto znění nemá co novelizovat. Objevují se sice názory, že minimální sankce nadále existuje, a to ve znění zmíněné novely, faktem ale zůstává, že v současnosti nenalezneme v zákonu o zaměstnanosti nejnižší výši pokuty ukládané za nelegální zaměstnávání. Ani přes zjevný úmysl zákonodárce zmírnit sankcionování tohoto správního deliktu nelze dovodit z takovéto formulace novely a současné právní úpravy existenci minimální pokuty či její výši. Setrváváme tak ve stavu nastoleném v září loňského roku nálezem Ústavního soudu, kdy je daná pokuta vymezena pouze svou horní hranicí činící 10 000 000 Kč. Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky prozatím neučinilo dle dostupných informací žádné kroky k vyjasnění této situace deklarované již v půlce ledna tohoto roku.[12]
Z výše uvedeného vyplývá, že oblast nelegálního zaměstnávání a zejména jeho postih je nanejvýš problematický a není vyloučeno, že i přes zásah Ministerstva práce a sociálních věcí nebude stanovení minimální pokuty za umožnění výkonu nelegální práce vyvolávat další otázky. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 provedl Ústavní soud konkrétní kontrolu ústavnosti a nikoli abstraktní. Neposuzoval tedy obecnou přípustnost minimální sankce za předmětný delikt ani její ústavněprávně konformní výši. Lze se proto domnívat, že i částka 50 000 Kč bude podrobena kontrole ze strany Ústavního soudu z obdobných hledisek jako její předchůdkyně. Na okraj je vhodné dodat, že Ústavní soud nespatřuje problém v samotné existenci minimální sankce v právním předpisu, nýbrž v její výši, která musí vždy odrážet zásadu proporcionality ve vztahu k závažnosti spáchaného deliktu.[13] Zda-li nastíněnému kritériu odpovídá i zákonodárcem avizovaná výše 50 000 Kč, je prozatím záhadou.
[1] http://www.suip.cz/_files/suip-24569bb38275fcbd313b8f0c21af7cb3/rocni_souhrnna_zprava.pdf, str. 38.
[2] Příspěvek doc. JUDr. J. Pavlátové, CSc., publikovaný ve Sborníku příspěvků z mezinárodní vědecké konference Pracovní právo 2012 – Závislá práce a její podoby, konané v roce 2012 v Třešti.
[3] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[4] Orgány kontroly jsou taxativně vyjmenovány v § 125 zákona o zaměstnanosti. Jsou jimi Státní úřad inspekce práce a jeho oblastní inspektoráty, celní úřady a generální ředitelství Úřadu práce spolu s jeho krajskými pobočkami.
[5] § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 20. 10. 2014.
[6] Článek uveřejněný na webové stránce www.idnes.cz dne 20. 8. 2014 http://hradec.idnes.cz/pokuta-za-nelegalni-zamestnavani-prepychy-f2a-/hradec-zpravy.aspx?c=A140819_134634_hradec-zpravy_kvi.
[7] Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 38/02.
[8] V souvislosti s tím Ústavní soud již několikrát judikoval, že nepovažuje aplikaci daného hlediska při ukládání sankcí za diskriminaci na základě majetku, nýbrž za projev tzv. relativní rovnosti. K bližšímu vymezení relativní rovnosti viz nález Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 38/02.
[9] Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02.
[10] Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02.
[11] Z důvodu zrušení minimální výše pokuty nálezem Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 9. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 52/13.
[12] Článek uveřejněný na webové stránce www.blesk.cz dne 19. 1. 2015 http://www.blesk.cz/clanek/live-zpravy/297265/ze-zakona-zmizela-dolni-hranice-pokuty-za-nelegalni-zamestnavani.html.
[13] Příkladem lze uvést nález Ústavního soud České republiky ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09: „Ústavní předpisy nevyžadují, aby zákonodárce při zákonném stanovení sankční sazby vždy upustil od spodního ohraničení výměry sankce. Posouzení spodní hranice sankční sazby je zásadně věcí zákonodárce. Ústavní předpisy neobsahují ohledně otázky dolní hranice sankční sazby žádnou direktivu – musí být ovšem dodržen příkaz proporcionality mezi typovou závažností deliktního jednání a výší sankční sazby.“
Diskuze k článku ()