Ze stručné historické analýzy vyplývá, že důvodem zavedení seniority nebyl ve skutečnosti zájem na vyšší produktivitě nižších úředníků, ani žádný jiný legitimní cíl ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78/ES. Režim, který alespoň ideologicky prosazoval produktivitu – socialismus, senioritu po určité experimentální fázi zrušil. V roce 1992 došlo ke znovuzavedení principu seniority z chvályhodných důvodů – snahy po zvýšení produktivity, kvalifikace, a především v zájmu stabilizace úředníků. Nakonec však převážila snaha šetřit na státních mzdových prostředcích, což i dlouhodobě potvrzuje právní úprava a aplikační praxe. V úrovni statistických zjištění musíme konstatovat omezenost lidského poznání, přesto se zdá, že seniorita posiluje diskriminaci mladších mužů i žen, pokud pobírají plat.
Úvod
Věk v naší civilizaci byl vždy určitým identifikátorem. Lidé dělali a dělají určité věci, protože v daném věku se to tak prostě dělá, nebo je to pro ně potřebné či vhodné z jiného důvodu. Naopak jiné věci se již od určitého věku nesluší dělat, či dokonce je ani není možno dělat. Se zákazem diskriminace z důvodu věku (a ponechme zde stranou vůbec jeho legitimnost), který je zakotven jak v unijním právu, tak v českém národním právu, se ovšem nabízí výzkumná otázka, zda je i nadále obhajitelný úsudek: čím starší člověk, tím delší praxe, a proto vyšší odměna za odvedenou práci. Tuto otázku klademe s vědomím, že odměňování na základě seniority je tradiční v Evropě, USA i např. Japonsku.[1] Tážeme se tak proto, že právě společnosti, které výrazně stárnou a jejichž pracovní právo vykazovalo silný vliv preference starších pracovníků, z důvodu dlouhodobé udržitelnosti musely alespoň částečně svou úpravu změnit z důvodu demotivace mladších nesenioritních zaměstnanců.
Český systém určení platu pro státní zaměstnance v pracovním poměru dle zákoníku práce či ve služebním poměru pod služebním zákonem a pro příslušníky bezpečnostních sborů (nikoliv překvapivě ne však již pro vojáky z povolání) je založen na kombinaci dvou základních kritérií. Druhé z nich určuje výši platového stupně pouze a jedině na základě délky odborné praxe. Nejde tedy o určení platu přímo na základě věku, nicméně zde vycházíme z obecně známého faktu, že čím vyšší věk, tím delší (odborná) praxe. Věk tedy Česká republika nepřímo používá jako jakýsi určovatel či identifikátor žádoucí činnosti/odměny za práci členů společnosti. Cílem tohoto článku je po vstupním terminologickém ujasnění pojmu plat (oddíl 1) a popisu relevantních zásad platné právní úpravy v obecném pracovním právu (oddíl 2) poukázat na to, že seniorita jako způsob výpočtu odměny za práci má v naší stárnoucí a vymírající pracovní populaci i svá velká negativa, a to jak individuální, tak celospolečenská.[2] Protože však obvykle nevěříme statistikám, které jsme sami ne(pře)dělali, hlavní pozornost zůstává zaměřena na argumentaci právní. Ve smyslu ústavní maximy spravedlivé mzdy dle čl. 28 Listiny základních práv a svobod a ospravedlnění této úpravy dle čl. 6 směrnice č. 2000/78/ES, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (dále „směrnice 2000/78/ES“), proto budeme v této úpravě hledat legitimní důvod pro takovýto přístup (oddíl 3).
Z důvodu přehlednosti a striktní zaměřenosti na výzkumnou otázku je pro účely tohoto článku používán pojem seniorita ve zjednodušující podobě. Senioritu chápeme jako platové zvýhodnění poskytované státnímu zaměstnanci, respektive zaměstnanci působícímu ve veřejné správě z důvodu delší praxe. Pokud se jedná o drobné historické exkurzy, pak je nutno upozornit, že budeme jako senioritní označovat též ty úpravy platu, k nimž docházelo nikoliv výlučně na základě delší praxe za podmínky, že délka praxe byla alespoň jedním z použitých kritérií pro zvýšení platu dle dobové právní úpravy. Plat dnes pobírají statisíce zaměstnanců, v tomto článku je však klíčová pozornost z důvodu historické konzistentnosti (služební pragmatika[3] byla prosazena hnutím státního úřednictva) věnována zaměstnancům ve služebním poměru podle zákona o státní službě.[4]
Plat
Pro označení odměny náležející úředníkům za práci se v odborném jazyce již za Rakousko-Uherska vžilo označení plat,[5] byť obecná úprava takto jednoznačně formulována nebyla. Plat byl používán i pro obecné označení odměny náležející za výkon práce zaměstnanci.[6] Zákonodárce tento pojem opětovně převzal při koncepční mzdové reformě v roce 1992, nově přepracoval[7] a přiřadil mu významnou (nejen právní) regulační funkci. Plat, stejně jako mzda, je dle § 109 odst. 3 zákoníku práce (s určitými výjimkami)[8] peněžitým plněním za práci, je však poskytován pouze zaměstnancům stanoveného okruhu zaměstnavatelů. Na rozdíl od mzdy nepřipouští zákoník práce poskytování platu v naturální formě. Případy, kdy zaměstnancům přísluší za práci plat, vymezuje zákoník práce v § 109 odst. 3 jednak pozitivně, taxativním výčtem zaměstnavatelů, kteří jsou povinni odměňovat platem, jednak negativně, stanovením zaměstnanců těchto zaměstnavatelů, kterým za práci nepřísluší plat, ale mzda.
Obecně se plat poskytuje zaměstnancům zaměstnavatelů využívajících na odměňování finanční prostředky plynoucí z veřejných zdrojů, u kterých je zájem na přesné a kontrolovatelné úpravě způsobu a rozsahu čerpání těchto prostředků. Jedná se o stát, územní samosprávné celky, státní fondy, za stanovených podmínek o některé příspěvkové organizace, školské právnické osoby zřízené Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí, dobrovolným svazkem obcí a o veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení. Naopak mzda tradičně náleží občanům cizích států s místem výkonu práce v zahraničí, byť by byla splněna podmínka odměňování z veřejných zdrojů. Důvodem této výjimky byla spíše faktická než právní nutnost ponechat zastupitelským úřadům možnost sjednávat odměňování „místní pracovní síly“ dle podmínek obvyklých v daném státě.[9]
Prostor pro vnitřní vyjednávání o platech mezi smluvními stranami je limitován obsáhlou právní úpravou, která v zásadě odpovídá výsledkům tripartitních jednání. Zaměstnavatel nesmí o platu vyjednávat (srov. však výjimky dále), plat se určuje podle zákoníku práce, nařízení vlády vydaného k jeho provedení a v jejich mezích podle kolektivní smlouvy, popřípadě vnitřního předpisu. Zákoník práce tedy zakazuje určit plat jiným způsobem, v jiném složení a v jiné výši, než stanoví on sám a právní předpisy vydané k jeho provedení.[10]
Zavedení seniority v roce 1992
V tomto oddíle se omezíme pouze na vstupní popis zásad ovládajících odměňování platem dle obecného pracovního práva. Zaměstnanci přísluší platový tarif stanovený pro platovou třídu a platový stupeň, do kterých je zařazen. Základním kamenem celé úpravy (i z hlediska snahy zajistit rovnost v odměňování) je povinnost stanovit platovou třídu podle druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě a v jeho mezích na něm požadovaných nejnáročnějších prací.[11] Zaměstnavatel je přitom vázán normativně upravenou klasifikací zaměstnání v katalogu prací.[12] Ten tvoří v podstatě seznam prací od nejjednodušších rutinních až po nejnáročnější práce koncepčního a systémového charakteru. Jednotlivé práce jsou podle kritérií stanovených v § 110 zákoníku práce rozděleny do šestnácti platových tříd. Pokud některou činnost katalog prací neobsahuje, je zaměstnavatel povinen zařadit zaměstnance do platové třídy, ve které jsou v katalogu prací zahrnuty příklady prací porovnatelné s požadovanou činností z hlediska složitosti, odpovědnosti a namáhavosti. Zaměstnanec je ovšem povinen konat též práce zařazené v nižších platových třídách, pokud spadají do sjednaného druhu vykonávané práce. Výjimka platí pro vedoucího zaměstnance, kterého je zaměstnavatel povinen zařadit do platové třídy podle nejnáročnějších prací, jejichž výkon řídí nebo které sám vykonává.[13]
Zařazení do platové třídy je u všech zaměstnanců ve veřejných službách a správě podmíněno splněním kvalifikačního předpokladu vzdělání. Nesplňuje-li zaměstnanec kvalifikační předpoklad vzdělání a nerozhodne-li se zaměstnavatel využít některou ze stanovených výjimek, znamená to nejen, že nemůže být zařazen do příslušné platové třídy, ale především že nemůže práce zařazené do této platové třídy vykonávat a zaměstnavatel jím nemůže pracovní místo obsadit. Zaměstnanec musí mít rovněž potřebnou zdravotní způsobilost.
Druhým klíčovým bodem celé úpravy je, jak již bylo předesláno, zařazování zaměstnance do platového stupně dle výlučného kritéria – délky doby praxe v oboru (neboli seniority ve smyslu našeho článku). Zákonodárce při tvorbě nové právní úpravy v roce 1992 cíleně navazoval na služební pragmatiku z roku 1914,[14] neboť dle názoru expertů nebylo možno navazovat na platové úpravy z doby po roce 1938.[15] Expertní tým nebyl nucen se zabývat reformou provedenou tzv. platovými zákony z roku 1926, která de facto znamenala návrat před pragmatikální úpravu, politickým limitem v podobě rozpočtové udržitelnosti však byl dán v podstatě stejný impulz k zásadnímu šetření v navrhované právní úpravě.[16] Příčinu malých navýšení platu z důvodu seniority je tak nutno hledat právě v obavách o přílišnou finanční náročnost platů ve veřejné sféře, jakož i v následných opakovaných „zmrazováních“ platů v důsledku rozpočtových škrtů.
Expertní tým navrhoval zavedení více kritérií pro navýšení platu, kdy délka praxe měla být jen jedním z kritérií vedle zvýšení kvalifikace a produktivity. Tato ostatní kritéria však padla z důvodu požadavku na komplexní aplikovatelnost právní úpravy na celou veřejnou správu, jakož i z důvodu nutnosti její jednoduché realizace v praxi (obava z pasti subjektivizmu hodnotitele). Rezidua těchto ostatních kritérií, která byla přece jen ponechána v právní úpravě, se v praxi neaplikovala, a tak byla postupně vypouštěna, až zbylo kritérium jediné – délka započitatelné praxe.
Posouzení, zda se jedná o praxi v oboru požadované práce, nebo o jinou praxi, a rozhodnutí o míře zápočtu jiné praxe bylo vždy v pravomoci zaměstnavatele. Požadavek praxe či odměňování podle délky praxe je potenciálně diskriminační vůči ženám, neboť jejich osobní život a zájem na výchově dětí je nutí často odložit kariéru na později. Zákonodárce v případě platu na tuto životní skutečnost dílčím způsobem reaguje prostřednictvím institutu náhradní doby. V souladu s § 4 odst. 5 nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, v platném znění, započte zaměstnavatel zaměstnanci dobu skutečného čerpání mateřské dovolené, další mateřské dovolené nebo rodičovské dovolené nebo trvalé péče o dítě nebo děti nejvýše v rozsahu odpovídajícím délce mateřské dovolené a další mateřské dovolené nebo rodičovské dovolené platné v době této péče a dobu osobní péče o osobu závislou na péči jiné osoby. Celkem lze však takto započíst nejvýše 6 let.
K zajištění spravedlivého odměňování je zaměstnavatel povinen po sečtení všech dob relevantních pro určení započitatelné praxe odečíst zaměstnanci, zařazenému do platové třídy, pro kterou nesplňuje kvalifikační předpoklad vzdělání, takový počet let, který v podstatě odpovídá délce studia, kterým by potřebné vzdělání získal. Tím má být odstraněno znevýhodnění zaměstnance, který dosáhl stanoveného vzdělání, jeho pracovní poměr vznikl až po ukončení studia, a proto tento zaměstnanec získal kratší dobu praxe než zaměstnanec, který byl do platové třídy zařazen na základě některé z možných výjimek. Shodným postupem se kompenzuje disproporce v zápočtu praxe zaměstnancům zařazeným v platových třídách, pro které je stanoveno vzdělání alternativně (vzdělání v různé délce).
Systém určení platu do roku 1992 brání rozlišování mezi zaměstnanci s ohledem na rozdíly na trhu práce vzniklé zákonem poptávky a nabídky. Obecná úprava nerozlišuje až na výjimky nejen mezi místem výkonu práce,[17] ani nezohledňuje krátkodobý či střednědobý nedostatek některých profesí. Proto byly již od počátku do právní úpravy zakomponovány výjimky umožňující nastavit odměňování pro určité kategorie zaměstnanců více se zřetelem k individuální situaci zaměstnanců u zaměstnavatele. Za všechny lze zmínit např. zvláštní určení platového tarifu některých zaměstnanců dle § 6 nařízení vlády č. 330/2003 Sb. Dalším případem jsou příplatky, které lze přiznat v určitém rozpětí (např. osobní příplatek, příplatek za vedení[18] či zvláštní příplatek).[19]
Článek byl publikován v časopise Právník č. 10/2017. Pokračování je dostupné zde.
[1] Tak např. rozsudky SD EU Danfoss, C-109/88, bod 24, dále Gerster, C-1/95 a Nikoloudi, C-196/02. Dále např. NUNHAUSER-HENNING, A. – RÖNNMAR, M. Age Discrimination and Labour Law. Oxford: Wolters Kluwer, 2017, s. 34, 120, 132 an., 346, 354, 432, 453 a 463.
[2] Zcela stranou necháváme otázku, že peníze nejsou jedinou motivací pro výdělečnou činnost a že řada zaměstnanců koná svou práci, protože chtějí být prostě mezi lidmi, respektive chtějí být užiteční.
[3] Zákon č. 15/1914 ř. z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika).
[4] Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, v platném znění.
[5] Srov. HERMANN-OTAVSKÝ, K. – SRB, J. Zákon o soukromých zaměstnancích. Praha: Kompas, 1935, s. 210 an. HROMADA, J. – CHYSKÝ, J. – WITZ, K. Československé pracovní právo. Praha: Orbis, 1957, s. 100.
[6] Srov. § 1152 obecného občanského zákoníku, dále též § 1023 osnovy návrhu československého občanského zákoníku. Paragraf 1152 v původní redakci před III. dílčí novelou ovšem pracoval s pojmem „mzda“. Srov. též § 206 obecného horního zákona a výklad v ZLONICKÝ, J. – PŘÍKOP, J. Obecný horní zákon. Prováděcí předpis k němu a ostatní horní zákona Č. S. R. Mor. Ostrava, 1930, vlastní náklad, s. 108 an. K situaci na počátku 90. let minulého století pak srov. § 24 zákona č. 143/1992 Sb. v původní redakci. Z literatury např. ÚLEHLOVÁ, H. In: SOUČKOVÁ, M. a kol. Zákoník práce. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 836.
[7] Srov. obecnou část důvodové zprávy tisk č. 1309, PSP 1992.
[8] Tak např. plat náleží též za dobu čerpání náhradního volna za práci přesčas (srov. § 10 odst. 1 zákona o platu v redakci zákona č. 40/1994 Sb. a § 127 odst. 1 zákoníku práce) nebo se plat nekrátí též zaměstnanci, který nepracoval, protože svátek připadl na jeho obvyklý pracovní den (srov. § 14 ve znění zákona č. 40/1994 Sb. a § 135 odst. 1 zákoníku práce).
[9] ÚLEHLOVÁ H. In: SOUČKOVÁ, M. a kol. Zákoník práce. Komentář, s. 794.
[10] Srov. komentář E. Rothové k § 122 in: BĚLINA, M. – DRÁPAL, L. a kol. Zákoník práce. Velký komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 619.
[11] K tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2007, č. j. 3 Ads 113/2007-78.
[12] Srov. nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě.
[13] Srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2005, č. j. 2 As 62/2004-61 či rozsudek Okresního soudu v Děčíně ze dne 28. 2. 2001, sp. zn. 17 C87/99.
[14] Tento poznatek získán z rozhovorů s odborníky Ing. Tomším, dr. Rothovou a z pamětí dr. Ulehlové, kteří tvořili návrh nové úpravy či se na platové reformě podíleli z pozice připomínkového místa.
[15] Srov. stenoprotokol z jednání ze dne 12. 3. 1992 dostupný z: (http://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/ 021schuz/s021063.htm) [cit. 7. 8. 2017].
[16] Srov. vládní prohlášení z 19. 12. 1989, které je dostupné z: (https://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historieminulych-vlad/prehled-vlad-cr/1990-1992-csfr/marian-calfa-1/ppv-1989-1990-calfa1.pdf) [cit. 2. 8. 2017]. Vyvážený státní rozpočet byl zdůrazňován jako základní limit též při vlastním projednávání nové právní úpravy, srov. stenoprotokol z 12. 3. 1992 dostupný z: (http://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/021schuz/ s021063.htm) [cit. 7. 8. 1992].
[17] Dle Myslíkové má na výši odměny pozitivnější vliv, pokud žena žije v Praze. Více MYSLÍKOVÁ, M. Trh práce žen, Gender pay gap a jeho determinanty. IES Working Paper (IES FSV). 2007, č. 13, s. 13.
[18] K tomu např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 12. 2007, sp. zn. 21 Cdo 3488/2006. Jak konstatoval Nejvyšší soud v této souvislosti v rozhodnutí ze dne 4. 12. 2012, sp. zn. 21 Cdo 3984/2011, nelze při jisté míře odůvodnění považovat rozdílnost výše příplatku samo o sobě za diskriminační.
[19] Rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 4 As 43/2004-84.
Diskuze k článku ()