Zásada reformatio in peius ve správním řízení

Vybrané otázky zákazu reformatio in peius ve správním právu trestním - Část I.

Následující příspěvek se věnuje vybraným otázkám významné odvětvové zásady správního práva trestního, zákazu reformationis in peius.

pedagog na VŠ Ambis Praha-Brno, člen rozkladové komise ČNB
TG
Právnická fakulta UP v Olomouci
Zásada reformatio in peius ve správním řízení

Zkoumána je především otázka, zda si osoba, proti níž se řízení vede, může podáním opravného prostředku (odporu, odvolání) pohoršit, a pokud ano, tak v jakém případě. Po teoretickém vymezení zákazu změny k horšímu je analyzován rozsah a dosah této zásady zejména v přestupkovém právu – a to jak v řízení skončeném vydáním příkazu, tak i v nezkráceném řízení o přestupku zakončeném rozhodnutím o přestupku.

V červenci 2020 to byly již tři roky, kdy vstoupil v účinnost zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále též jen „přestupkový zákon“), kterým došlo k dlouho očekávané (re)kodifikaci obecné části přestupkového práva, resp. správního trestání jako takového (s výjimkou správních deliktů pořádkových, disciplinárních a platebních).[1]

V důsledku účinnosti nového přestupkového zákona v mnoha ohledech nastalo další přiblížení přestupkového práva ke „klasickému“ právu trestnímu.[2] Jednou ze základních odvětvových zásad trestního práva, která historicky doznala své reflexe i v právu přestupkovém (resp. i ve správním procesu jako takovém), je bezpochyby zásada zákazu reformatio(nis) in peius, neboli zákazu změny k horšímu na základě podaného opravného prostředku.

V různých historických etapách byla tato zásada ve správním právu pojímána a zakotvena v různé šíři. Od jejího poměrně širokého uplatňování v prvorepublikovém správním procesu, přes úplné vyloučení této zásady v období komunis­tické totalitní diktatury až po její (znovu)obnovení po změně společenských poměrů v roce 1989 přijetím přestupkového zák. č. 200/1990 Sb. Legislativní zakotvení této zásady pak doznalo jistých změn právě novým přestupkovým zákonem účinným od 1. 7. 2017, kterým doposud nebyla v právní teorii věnována náležitá pozornost.

V tomto příspěvku se nejprve zabýváme samotnou podstatou zásady zákazu reformationis in peius, zejména pak jeho vymezením a šíří, stejně jako otázkou jeho (ne)zakotvení v ústavním pořádku České republiky. Následně je věnována pozornost projevům této zásady v řízení o přestupcích – a to jak v řízení skončeném vydáním příkazu, tak i v případě nezkráceného řízení o přestupku zakončeného (v případě uznání viny) rozhodnutím o přestupku. Zkoumána je zejména otázka, zda si osoba, proti níž se řízení vede (dále jen „obviněný“), může podáním opravného prostředku (odporu, odvolání) pohoršit, a pokud ano, tak v jakém případě. Jinými slovy: Je zásada zákazu reformatio(nis) in peius ve správním právu trestním absolutní?

Teoretická východiska zákazu reformatio in peius ve správním právu

Zásada zákazu reformace in peius (též reformatio či reformatio­nis in peius) má svůj základ v římském právu. Byl to již Ulpianus, který varoval před tím, že podání odvolání může vést nejen k odstranění nespravedlnosti, ale rovněž ke změně k horšímu.[3]

V obecné rovině lze konstatovat, že podstatou zákazu reformace in peius je znemožnění zhoršení postavení účastníka řízení (zpravidla obviněného) v případě podání opravného prostředku, a to oproti původnímu rozhodnutí vydanému správním orgánem v prvním stupni. Slovy Martina Kopeckého zákaz reformatio in peius „omezuje obavu účastníka řízení podat opravný prostředek, aby výsledek řízení o opravném prostředku nevedl ke zhoršení jeho postavení podle rozhodnutí, proti němuž hodlá brojit“.[4]

V teoretické rovině je kromě osobní působnosti této zásady (tj. toho, zda se vztahuje jen na obviněného, nebo případně i na jiné účastníky řízení), možné vystihnout její rozsah a dosah.[5]

Rozsahem zákazu reformatio in peius vymezujeme, které výroky rozhodnutí správního orgánu nesmí být změněny k horšímu. Může se přitom jednat nejen výrok o vině a uloženém správním trestu, ale i o „přidružené“ výroky, jako je výrok o náhradě škody či výrok o náhradě nákladů řízení.

Dosah pak vyjadřuje, zda se zákaz změny k horšímu vztahuje pouze na rozhodnutí odvolacího správního orgánu (popř. správního orgánu pokračujícího v řízení po podání odporu), nebo na řízení jako celek, včetně nového projednání věci po zrušení a vrácení rozhodnutí správním orgánem druhého stupně či správním soudem.

Zásada zákazu reformatio in peius byla předmětem zájmu již u prvorepublikové nauky správního práva,[6] neboť byla zakotvena ve správním řádu z roku 1928. Ten stanovoval, že „ve věci, na jejímž konečném vyřízení není veřejný zájem zúčastněn, jest odvolací úřad, pokud není jinak stanoveno, vázán návrhem odvolání a může změniti rozhodnutí v neprospěch odvolatele jen k odvolání odpůrcově souběžně projednávanému“.[7] V oblasti správního trestání byl v právní praxi tento zákaz uplatňován ještě důsledněji.[8]

V zájmu upřednostnění zásady materiální pravdy, resp. v pojetí marxistické teorie státu a práva „zásady pravdy objektivní“ a „pravdy ještě objektivnější“,[9] došlo k úplnému odstranění zákazu reformace in peius trestním řádem správním z roku 1950. Ten stanovil, že „neodmítne-li odvolací stolice odvolání jako opožděné nebo nepřípustné, přezkoumá rozhodnutí první stolice ve všech směrech a je oprávněna je jakkoli změnit nebo doplnit“.[ 10] K obdobnému vyloučení či absenci zásady zákazu reformatio in peius došlo i v obecných kodexech pro správní řízení – správním řádu z roku 1955[11] i 1960.[12]

Za zásadní pro oblast normotvorby a následně i právní praxe lze považovat otázku, zda zákaz reformatio in peius představuje zásadu či pravidlo ústavní síly. Pokud by tomu tak bylo, prostor pro zákonodárce by při konkrétním provedení této zásady v rámci přestupkového zákona byl omezen. Ústavní soud k tomu v roce 2009 v senátním usnesení uvedl, že „pro oblast správního trestání nelze z ústavněprávních předpisů dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (zákaz reformationis in peius)“.[13] Dle názoru Ústavního soudu současně není možné zákaz změny k horšímu dovodit ani z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, ani z Listiny základních práv a svobod.[14]

Tento právní závěr Ústavního soudu byl později v několika nálezech doplněn, resp. upřesněn. V nich Ústavní soud připomněl, že zákaz reformace in peius není ústavní princip či pravidlo, natož snad základní právo, neboť „se může dostat, a často dostává, do střetu s účelem trestního řízení, stejně jako se zásadou materiální pravdy a právy poškozených či obětí trestné činnosti. Navíc je obtížné jako přirozené právo jednotlivce ve smyslu čl. 1 věty druhé Listiny (vlastnosti nezadatelnosti, nezcizitelnosti, nezrušitelnosti a nepromlčitelnosti pozitivovaných přirozených práv)[15] charakterizovat něco, co závisí na pasivitě státu … která může být dokonce porušením ústavní povinnosti státu a veřejné moci k ochraně života, zdraví, majetkových hodnot atd.“[16], [17]

Přestože se však nejedná o základní právo ani ústavní princip, tak v případě, že se jej rozhodne zákonodárce zakotvit do procesního předpisu (přestupkového zákona, správního řádu…), musí jej správní orgány v příslušném rozsahu a dosahu respektovat. Jeho případné nereflektování potom může věc posunout do ústavněprávní roviny,[18] neboť dojde k porušení zásady právnosti a zákonnosti (legality) přestupkového řízení a v konečném důsledku i práva na spravedlivý proces.[19]

Lze tedy uzavřít, že v zásadě záleží na úvaze zákonodárce, zda zákaz změny k horšímu do procesního předpisu zakotví, a v jaké podobě, tj. jaký mu přisoudí rozsah a dosah. Bude-li však tento zákaz již zakotven, pak jeho porušení může mít ústavní rozměr v důsledku porušení zásady zákonnosti a práva na spravedlivý proces.

Odpor proti příkazu v přestupkové věci a zákaz změny k horšímu 

V zákonem vymezených případech může správní orgán rozhodnout o vině a správním trestu příkazem (§ 90 přestupkového zákona, § 150 správního řádu), který může představovat i první úkon v řízení. Řádným opravným prostředkem proti tomuto příkazu je odpor, který se podává ve lhůtě osmi dnů ode dne doručení příkazu (§ 150 odst. 3 správního řádu), což má za následek zrušení příkazu a pokračování v řízení o přestupku.

Zákaz reformace in peius v důsledku podaného odporu je zakotven v § 90 odst. 3 přestupkového zákona, který stanovuje, že „pokud byl proti příkazu podán odpor, nelze obviněnému v řízení uložit jiný druh správního trestu s výjimkou napomenutí nebo vyšší výměru správního trestu, než mu byly uloženy příkazem; to neplatí, pokud správní orgán v řízení změní právní kvalifikaci skutku“. To je zásadní rozdíl oproti odporu proti trestnímu příkazu (§ 314g tr. řádu), kde zákaz změny k horšímu naopak neplatí.[20]

Osoba podávající odpor proti příkazu v přestupkové věci je tedy z tohoto úhlu pohledu v podstatně výhodnějším postavení než osoba bránící se odporem proti trestnímu příkazu. I zde se potvrzuje, že je na úvaze zákonodárce, zda v konkrétním případě zákaz reformationis in peius zakotví, a případně v jaké šíři.

Již z jazykového výkladu § 90 odst. 3 přestupkového zákona je evidentní, že zákaz změny k horšímu není absolutní. K uložení správního trestu ve vyšší výměře může totiž dojít v situaci, kdy správní orgán v řízení změní právní kvalifikaci skutku. Tato stručná a na první pohled jednoznačná právní norma však vyvolává řadu otázek.

V první řadě je otázkou, kdy by muselo ke změně právní kvalifikace skutku dojít. Domníváme se, že ke změně právní kvalifikace skutku by muselo dojít až po vydání (nikoliv nutně doručení) příkazu. Právě okamžikem vydání se totiž správní akt stává pro správní orgán závazným.[21] V případě příkazu vydaného jako prvního úkonu v řízení tomu koneckonců ani nemůže být jinak, neboť samotný přestupkový zákon hovoří o změně právní kvalifikace „v řízení“.

Pokud bylo vydání příkazu prvním úkonem v řízení, logicky nebyl ani čas předtím změnit právní kvalifikaci skutku. Šlo-li pak o příkaz, který nebyl vydán jako první úkon v řízení, teoreticky by ke změně právní kvalifikace skutku mohlo dojít kdykoliv od okamžiku doručení oznámení o zahájení řízení o přestupku (§ 78 odst. 2 přestupkového zákona). Takovýto výklad by však byl proti smyslu a účelu právní úpravy, jejímž cílem je bezpochyby umožnit prolomení zákazu reformace in peius v situaci, kdy je třeba (typicky v návaznosti na nová skutková zjištění) změnit právní kvalifikaci skutku oproti tomu, jenž byl vymezen ve vydaném příkazu.

Jako zásadní nedostatek právní úpravy lze spatřovat skutečnost, že prolomení zákazu změny k horšímu neváže přestupkový zákon pouze na změnu právní kvalifikace na přísněji trestný přestupek. Zákon bohužel dopadá na jakoukoliv změnu právní kvalifikace skutku. Lze si tedy představit situaci, kdy sice po vydání příkazu dojde ke změně právní kvalifikace skutku, avšak ze skutkové podstaty kvalifikované na skutkovou podstatu základní, či dokonce privilegovanou, kterou zákon umožňuje sankcionovat mírněji. Přesto se v tomto případě zákaz reformace in peius dle dikce zákona neuplatní, a teoreticky by bylo možné takové osobě přesto uložit správní trest ve vyšší výměře oproti příkazu.

Tuto možnost lze považovat za krajně nežádoucí. De lege ferenda by bylo vhodné § 90 odst. 3 přestupkového zákona upravit tak, že byl-li proti příkazu podán odpor, nelze obviněnému v řízení uložit jiný druh správního trestu s výjimkou napomenutí nebo vyšší výměru správního trestu, než mu byly uloženy příkazem, s výjimkou situace, kdy správní orgán po vydání příkazu změnil právní kvalifikaci skutku na přísnější.

Dodejme, že zákaz změny k horšímu se zde vztahuje pouze na osobu, proti níž se řízení vede. Pouze ta koneckonců může proti příkazu podat odpor. Příkazem navíc nelze rozhodnout o náhradě škody či vydání bezdůvodného obohacení [§ 90 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona]. Možnost změny druhu uloženého správního trestu na napomenutí pak nelze považovat za prolomení zákazu reformationis in peius, neboť napomenutí je obecně nejmírnějším druhem správního trestu.[22]

Článek byl publikován na stránkách Advokátního deníku.

Pokračování článku.


[1] K vyloučení pořádkových, disciplinárních a platebních deliktů z meritorní působnosti přestupkového zákona srov. P. Mates: K některým procesním ustanovením zákona o odpovědnosti za přestupky, Právní rozhledy č. 3/2017, str. 77, T. Grygar: Problematické otázky odpovědnosti právnických osob za přestupky v nové právní úpravě, Právní rozhledy č. 12/2017, str. 426.

[2] Kateřina Frumarová v této souvislosti hovoří o jisté „judicializaci“ řízení o přestupku: K. Frumarová in K. Frumarová a kol.: Správní trestání, Leges, Praha 2017, str. 381. K problematice blíže srov. R. Pomahač: Proměna přestupkového práva, Právní rozhledy č. 15-16/2017, str. 530-538.

[3] „Appelandi usus iniquitatemiudicantum, vel imperitiamcorrigat, licet non nunquam bene latassententias in peius reformet.“ Srov. rovněž nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 525/15.

[4] M. Kopecký: K otázce uplatňování zákazu reformace in peius ve správním řízení obecném a trestním, Acta Universitatis Carolinae Iuridica č. 1/2010, str. 203.

[5] Obdobně P. Mates, J. Pipek: Úvahy nad zákazem reformace in peius ve správním právu trestním, Právní rozhledy č. 11/1995, str. 437-440.

[6] Zejména viz J. Hoetzel: Československé správní právo, Část všeobecná, Melantrich, Praha 1934, str. 331.

[7] § 81 odst. 2 nařízení vlády č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působností politických úřadů (správním řízení).

[8] J. Dusil: Trestní právo a řízení správní, in: E. Hácha: Slovník veřejného práva československého, sv. IV., Polygrafia, Brno 1938, str. 939; op. cit. sub 4, str. 205. Z judikatury zejména nález Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 1932, č. j. 10735/32 (Boh. A 10064/1932).

[9] Marxistická procesualistika v návaznosti na uvědomění si nemožnosti zjistit v řízení vždy objektivní pravdu vytvořila tzv. učení o dvou pravdách – pravdy objektivní (individuální objektivní pravdy zjištěné v konkrétním řízení) a pravdy ještě objektivnější (absolutní objektivní pravdy). K problematice srov. K. Svoboda: Nové instituty českého civilního procesu, Wolters Kluwer, Praha 2012, str. 10-11. Dodejme, že pojetí objektivní pravdy v absolutním smyslu s sebou může nést negativní důsledky. Předně může docházet k nadřazování zásady objektivní pravdy nad zásadu řádného a zákonného procesu, což ve svém důsledku znamená, že ke zjištění objektivní pravdy se může užít prostředků, které neodpovídají (resp. odporují) platnému právu. Blíže a hlouběji viz P. Šámal: Základní zásady trestního řízení v demokratickém systému, 1. vydání, ASPI, Praha 1999, str. 32-44.

[10] § 70 odst. 1 zák. č. 89/1950 Sb., o trestním řízení správním (trestní správní řád).

[11] Viz zejména § 37 nařízení č. 20/1955 Sb., o řízení ve věcech správních (správní řád).

[12] Nařízení č. 91/1960 Sb., vládní nařízení o správním řízení. V oblasti správního trestání pak k němu jako lex specialis: zákon č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku.

[13] Usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08.

[14] Tamtéž.

[15] J. Boguszak pokládá výrazy „nezadatelné a nezcizitelné“ použité v čl. 1 Listiny za synonyma. Viz J. Boguszak: Diferenciace lidských práv, Právník č. 3/2000, str. 254.

[16] Nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 525/15.

[17] Srov. též J. Filip: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, 2. vydání, Masarykova univerzita, Brno 2001, str. 49.

[18] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2006, sp. zn. II. ÚS 304/04: „Nerespektování zákazu reformationis in peius v oblasti základů trestní odpovědnosti může věc posunout do ústavněprávní roviny, neboť se může zhoršit procesní postavení obviněného, a to jen v důsledku využití odvolacího práva, čímž dojde k porušení práva na spravedlivý proces.“

[19] Nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. III. ÚS 525/15, bod 16 a 18 odůvodnění.

[20] P. Šámal in P. Šámal a kol.: Trestní řád I, II, III., 7. vydání, C. H. Beck, Praha 2013, str. 3589: „V případě odsouzení rozsudkem v hlavním líčení konaném na podkladě podaného odporu proti trestnímu příkazu není samosoudce vázán předchozím výrokem o vině a trestu ze zrušeného trestního příkazu, neplatí zde tedy zákaz reformationis in peius (srov. zejména § 259 odst. 3, 4 a § 264 odst. 2) a může mu uložit přísnější trest nebo může obžalovaného uznat vinným i těžším trestným činem.“

[21] Blíže O. Pouperová: Rozhodnutí správního orgánu a jeho platnost, Správní právo č. 8/2018, str. 518.

[22] H. Prášková: Nové přestupkové právo, Leges, Praha 2017, str. 203.

Hodnocení článku
100%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Další články

Ke konstrukci mimořádné stabilizační odměny za práci ve ztíženém pracovním prostředí s rizikem nákazy covid-19 - část I.
Mimořádná stabilizační odměna v souvislosti s koronavirem

Ke konstrukci mimořádné stabilizační odměny za práci ve ztíženém pracovním prostředí s rizikem nákazy covid-19 - část I.

Započítávají se mimořádné odměny poskytnuté v dotačním schématu do průměrného výdělku, a tedy zvyšují průměrný výdělek na výpočet dovolené, příplatků za práci přesčas, v noci, v sobotu, v neděli a ve svátek, jakož i placených překážek v práci, či nikoliv?

Kolektiv autorů
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu