Legislativní aktivity
-ceb95751.jpg)
Třetí část článku pojednává o potenciálních legislativních aktivitách. Na její úvod je příhodná právní zkazka představující reakci na tu takříkajíc akutní novelu nového občanského zákoníku, kterou přes léto vytvořilo Ministerstvo spravedlnosti. Podle většiny právnické obce byla novela příliš obšírná, neprodiskutovaná, a je otázka, jestli byla vůbec akutní, protože řešila spíše otázky koncepčnějšího rázu a teoretickoprávní problémy. Je proto na diskusi, nakolik novelizaci tohoto druhu vůbec potřebujeme.
Chybějící zákony
Zákon o veřejném opatrovnictví
Objektivně chybí např. zákon o veřejném opatrovnictví, který nový občanský zákoník předpokládá v § 468 i v přechodném ustanovení § 3033. V ustanovení § 468 se říká, že podmínky veřejného opatrovnictví stanoví jiný právní předpis, v § 3033 o.z. se pak stanoví, že do doby, než bude přijat jiný právní předpis, veřejné opatrovnictví přechází na obec, na jejímž území má opatrovanec bydliště. Již Ústavní soud judikoval, že veřejné opatrovnictví je povinností státu, což znamená, že jde o činnost v přenesené působnosti a primárně by jej měl zajišťovat stát, nikoliv obce v samostatné působnosti. Zákon o veřejném opatrovnictví by tak měl mimo jiné vyjasnit, jakým způsobem budou aktivity na tomto poli financovány. Věcný záměr zákona již byl napsán a byl rozeslán do připomínkového řízení. Kvůli velkému počtu nevyjasněných rozporů, které vznikly v průběhu legislativního procesu, posléze ministryně spravedlnosti oznámila, že zákon stahuje a plánuje jej přepracovat. Podle posledních zpráv ministerstvo spravedlnosti již nepředpokládá přijmout samostatný zákon o veřejném opatrovnictví, ale mají se novelizovat předpisy v gesci ministerstva vnitra, zejména pak zákon o obcích. Do připomínek by měla být novela zaslána v říjnu 2015 a účinnost se plánuje na říjen 2016. Jedná se nicméně prozatím o pracovní a neprojednanou verzi plánu legislativních prací na rok 2015.
Zákon o statusu veřejné prospěšnosti
Dalším zákonem, který se nepodařilo prosadit v průběhu zpracovávání doprovodných zákonů, je zákon o statusu veřejné prospěšnosti. Ten je předpokládán v § 147 nového občanského zákoníku, kde se říká, že veřejně prospěšná právnická osoba má právo na zápis statusu, pokud splní podmínky stanovené jiným právním předpisem. Tento právní předpis byl již připravený, byl dokonce schválený Poslaneckou sněmovnou, nicméně v Senátu narazil, a bohužel to bylo již v době, kdy Poslanecká sněmovna byla rozpuštěná. Názor Senátu tak již neměl kdo zkorigovat a zákon tzv. „padl pod stůl“. Se zákonem se aktuálně dále pracuje, momentálně je na vládě v pracovních komisích projednávána další pracovní verze. Odbornou obcí však není zákon vnímán příliš pozitivně, protože tam chybí návaznost na daňové benefity, kterými by osoby se statusem disponovaly. V době jeho prvního schvalování současně procházel schvalovacím řízením daňový balíček z dílny Ministerstva financí, kde se na veřejnou prospěšnost pamatovalo, a na status veřejné prospěšnosti byly navázány daňové benefity. V současné době zákon o veřejné prospěšnosti prochází legislativním procesem sám, takže není jasné, jestli Ministerstvo financí vůbec, a pokud ano, tak kdy, nějaké benefity na status veřejné prospěšnosti naváže. Neziskový sektor se obává, že to je téměř jako výkřik do tmy, který se nemusí podařit realizovat, a že zákon sám o sobě bude prázdná skořápka, která mu vlastně nic nezaručí, a proto je momentálně přijímán docela rezervovaně.
Návrh zákona o evidenci odborových a zaměstnavatelských organizací
Úplnou novinkou, o které měla rozhodovat v pondělí 3. 11. 2014 vláda, má být nový zákon o evidenci odborových organizací a zaměstnavatelských svazů. Návrh z dílny Ministerstva práce a sociálních věcí byl vládě odůvodněn tím, že se evidují problémy při zápisech odborových organizací a zaměstnavatelských svazů u rejstříkových soudů. Tyto právnické osoby mají podle ministerstva na základě nové právní úpravy širší povinnosti, musí se provádět zvláštní soudní řízení, požadují se soudní poplatky, a proto tento stav, který nová legislativa nastolila, je v rozporu s mezinárodními závazky, které zajišťují odborovým organizacím a organizacím zaměstnavatelů nezávislé fungování. Na základě výše uvedeného je požadováno vynětí těchto právnických osob z veřejného rejstříku podle zákona 304/2013 Sb., a provádění jejich evidence specializovaně. Uvažuje se o gesci Ministerstva práce a sociálních věcí, kde by měl vzniknout zcela nový rejstřík. Vzhledem k tomu, že se na tomto řešení shodla tripartita (Rada hospodářské a sociální dohody ČR), lze usuzovat, že se tento záměr Ministerstvo práce a sociálních věcí pokusí prosadit v dalším legislativním procesu. Takové řešení se však nejeví jako úplně šťastné, protože rejstříkový zákon garantuje evidenci všech soukromoprávních subjektů u nezávislého soudu. Pokud jsou nějaké problémy se zápisem či soudními poplatky atd., měly by se řešit na bázi rejstříkového zákona, nikoliv kvůli několika dílčím problémům vymýšlet zcela nový rejstřík, navíc v gesci exekutivního orgánu, který postrádá atributy nezávislosti na moci výkonné.
Chybující zákony
Ani doprovodnou legislativu se nepodařilo připravit zcela bez chyb. Jde např. o problematiku zveřejňování záměrů u nových typů smluv při výkonu samosprávy podle zákona o obcích. Obec musí dle zákona zveřejnit záměr něco koupit, darovat apod. V rámci ustanovení § 39, který v zákoně o obcích tuto problematiku řeší, však chyběly nové smluvní typy, jako pacht a výprosa. Byť se vykládalo, že se úprava vztahuje i na pacht, protože se vydělil z nájmu, mělo by být předmětné ustanovení při nejbližší novelizaci opraveno. Aktuálně Ministerstvo vnitra poslalo do připomínkového řízení novelu zákona o obcích, která se snažila uvedený problém řešit. Touto novelou je navrhováno do textu zákona nově zařadit smluvní typy pacht a výprosa, nicméně z textu zákona zase vypadla výpůjčka. Jedna z připomínek k návrhu zákona tak zněla, aby byla výpůjčka do § 39 zákona o obcích vrácena, neboť není důvod, aby se na tento smluvní typ povinnost obce zveřejňovat o takovém záměru informace nevztahovala.
Dalším zákonem, který je v určité části v rozporu s novým občanským zákoníkem, je zákon, kterým se upravují některé otázky související s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostor v domě s byty, který se předpokládá v § 2247 odst. 3 o.z.. Nový zákon totiž pracuje jak s pokutou tak s poplatkem z prodlení, což odporuje textu o.z. Protože nový občanský zákoník v § 2235 říká, že se nepřihlíží k ujednáním zkracujícím nájemcova práva podle ustanovení smlouvy o nájmu bytu nebo domu, panuje názor, že zákon je v tomto ohledu v rozporu s § 2239 nového občanského zákoníku.
Mezi chybující zákony se také do určité míry dá zařadit zákon o soudních poplatcích, protože zpoplatnil zápis spolků, tzn. dřívějších občanských sdružení, do spolkového rejstříku, ačkoliv se při zápisu údajů o spolcích bude jednat převážně o povinnosti vyvolané změnou právní úpravy. Dřívější evidence na Ministerstvu vnitra navíc nepodléhala žádné poplatkové povinnosti. Původně se počítalo s tím, že osvobození od soudních poplatků bude vázáno na status veřejné prospěšnosti. Vhledem k tomu, že zákon o statusu veřejné prospěšnosti nebyl přijat, čímž padla pod stůl i možnost zvýhodnění veřejně prospěšných spolků v otázce poplatkové povinnosti, jsou zpoplatněny zápisy všech údajů o spolcích, což může být pro spolky jakožto převážně neziskové subjekty finančně zatěžující. Na tuto situaci už zareagovali v poslanecké sněmovně, konkrétně ve sněmovním tisku č. 143 (poslanecký návrh zákona). Tento návrh zákona předpokládá, že by ve věcech veřejného rejstříku měly být od poplatků osvobozeny spolek, odborová organizace, mezinárodní odborová organizace, organizace zaměstnavatelů a mezinárodní organizace zaměstnavatelů a jejich pobočné organizace, nadace, nadační fond, ústav a obecně prospěšná společnost. Tento zákon byl aktuálně vrácen senátem zpět do poslanecké sněmovny. Kromě jedné legislativně-technické úpravy má ještě jednu zajímavou změnu. Zákon byl v Poslanecké sněmovně upraven tak, že osvobození od soudních poplatků by mělo reagovat pouze na změny, které jsou vynucené pro tyto právnické osoby novou právní úpravou (tzn. změna jména, doplnění listin do veřejného rejstříku atp.). Poslanci usoudili, že by účinnost toho zákona měla být omezena pouze na 18 měsíců, tzn. zhruba tak do doby tří let od účinnosti občanského zákoníku, do kdy by právnické osoby měly podle jeho přechodných ustanovení splnit všechny nové povinnosti, které jsou kladeny na právnické osoby. Senát novelu zákona sněmovně vrací s tím, že chce zrušit omezení na těch 18 měsíců a říká, že všechny organizace, které jsou zde vyjmenované, by měly být osvobozeny natrvalo. Je otázka, jak to dopadne, záležitost by měla být hlasována v průběhu měsíce opětovně poslaneckou sněmovnou. Pro obce z toho nicméně vyplývá jedno - pokud někde v obci existuje spolek (transformovaný z občanského sdružení), který přemýšlí, že teď změní stanovy a upraví svoji strukturu podle požadavků nového občanského zákoníku, tak se doporučuje ještě chvíli vyčkat, jak osvobození od soudních poplatků dopadne.
Chybějící provedení
Nový občanský zákoník umožňuje přímé zápisy notářů do veřejného rejstříku, jak předpokládá § 108 rejstříkového zákona. Ministerstvo spravedlnosti však sdělilo, že systém není funkční. Svůj podíl na tom měli také notáři, kterým nevyhovovala struktura zákona, kdy přímo notář měl být poplatníkem soudního poplatku. Aktuálně je v poslanecké sněmovně ve sněmovním tisku č. 306 další novela zákona o soudních poplatcích, která řeší globálně výběr a odvod poplatků za zápis skutečnosti do veřejného rejstříku provedený notářem. V novele se mění koncepce, poplatníkem má být fyzická osoba, která chce zápis. Notář má být plátcem, což znamená, že notář poplatek od fyzické osoby musí přijmout, musí jej uložit na speciální účet, a pak ho do doby 15 dnů po provedení zápisu přeposlat správci daně, tj. tomu soudu, který má provádět kontrolu. Takové řešení má určité teoretické nástrahy, protože zákon o soudních poplatcích a subsidiárně použitelný daňový řád předpokládá, že plátce může rozhodovat i o dalších záležitostech – například o osvobození od soudních poplatků, posečkání úhrady daně atp. Takže je otázka, jakým způsobem se bude postupovat, pokud bude plátcem notář. Zákon je momentálně v Poslanecké sněmovně před prvním čtením, dá se tedy předpokládat, že zhruba v rámci půl až tři čtvrtě roku by mohlo být jasné jeho konečné znění.
Za chybějící provedení by rovněž mohla být považována úprava rejstříku pitev, který předpokládá § 116 občanského zákoníku. Do speciálního rejstříku by měl člověk zaevidovat souhlas s pitvou svého těla po smrti. Ministerstvo zdravotnictví bylo v době přípravy doprovodné legislativy vyzváno rejstřík pitev zřídit, ale nechtělo s odůvodněním, že pro jeho účely postačuje speciální úprava v zákonu o zdravotních službách. Úprava v tomto zákoně je ovšem s ustanoveními o.z. v kolizi. I z tohoto důvodu je dnes § 116 navrhován v připravované ministerské novele o.z. ke zrušení. Kolizi ustanovení občanského zákoníku a zákona o zdravotních službách v této otázce by však bylo vhodnější řešit novelou zákona o zdravotních službách, která zpřesní předpoklady, za jakých podmínek pitvy provádět bez souhlasu člověka.
Novelizace NOZ
Teď k samotné novelizaci občanského zákoníku. Prohlášení obsažená v koaliční smlouvě či programovém prohlášení vlády předpokládají primárně průběžnou analýzu aplikace nového občanského zákoníku. Tato by měla odpovědět na otázky, jakým způsobem se daří naplňovat ustanovení zákona. Jsou nějaké aplikační problémy? A pokud, tak kde? Plán legislativních prací na konec roku 2014, který na počátku svého působení schválila vláda, nepředpokládá novelu nového občanského zákoníku, předpokládá pouze návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s účinností rekodifikace soukromého práva. Tento úkol je splněn předložením výše uvedeného sněmovního tisku č. 306, kde se mění koncepce poplatků za přímý zápis notáře do veřejného rejstříku, součástí novely jsou dále například i drobné změny v zákoně o zvláštních řízeních soudních.
Nicméně ministerstvo spravedlnosti avizovalo, že připravuje novelu občanského zákoníku. Prozatím však není jasné, jak bude vypadat. Jestli se bude jednat o velkou koncepční novelu, či menší technickou novelu, která vyřeší akutní aplikační problémy. Existují určité pracovní verze obou variant. Již v létě ministerstvo zveřejnilo obrovskou masu koncepčních změn, v nedávné době byla představena i umírněnější verze novelizace, obsahující dle ministerstva řešení nejpalčivějších problémů. Plán legislativních prací vlády na rok 2015 prozatím předpokládá předložení novely občanského zákoníku v únoru 2015, s tím, že účinnost by měla mít od 1. 1. 2016. Odůvodněním jsou skutečnosti, že občanský zákoník obsahuje nějaká nejednoznačná nebo nevhodná řešení, ustanovení kontradiktorní, výkladově nejasná, s neodůvodněnými koncepční odklony od standardních evropských úprav.
Chyby v NOZ
Je přirozené, že v tak rozsáhlém díle, jako je občanský zákoník, se najdou chyby. Lze zmínit například chyby legislativně technického charakteru. Chybná je např. interpunkce v § 76 odst. 1, kde se říká, že byl-li člověk prohlášen za mrtvého, nevylučuje to důkaz, že zemřel dříve nebo později. Tam by měla být čárka před slovem „nebo“, protože jinak se jedná o slučovací poměr mezi oběma časovými údaji, přičemž člověk může těžko zemřít dříve a současně později. Stejně jako by si zasloužilo změnit vnitřní odkaz v § 3034 o.z., kde se hovoří o omezování svéprávnosti a přesměrování na ustanovení § 59 o.z. je zjevně nesprávné (měl by tam být odkaz na § 62 o.z.). Pak evidujeme záměny skupinového nadpisu s nadpisem paragrafu, či chybějící texty v poznámce pod čarou. Ve výčtu transpozičních ustanovení § 3015 chybí jedna evropská směrnice o spotřebitelském právu, která je však v novém občanském zákoníku promítnuta. Došlo také třeba k záměně smluvních stran u dárce a obdarovaného v § 2072 o.z. Ve všech výše citovaných případech se však jedná o snadno vyložitelná ustanovení, jejichž aktuální aplikace nečiní větší potíže.
Věcné a koncepční připomínky k NOZ
Kromě legislativně technických úprav se nicméně evidují také věcné připomínky k textu zákona. Jednou z nich je např. již dříve zmiňovaná forma plné moci. Forma plné moci se zpřísnila, nově se vyžaduje podle § 441 odst. 2 shoda s formou právního jednání, tzn. když se právní jednání činí notářským zápisem, měla by ve stejné formě být udělena i plná moc. Je samozřejmě otázkou k diskusi, jestli skutečně řešení změny koncepce má svůj význam či nikoliv.
Dalším věcným návrhem na změnu je, aby správcem svěřenského fondu mohla být i právnická osoba., protože není důvod ji vylučovat.
Mezi věcné připomínky lze zařadit také např. prodloužení lhůty pro přezkum svéprávnosti, kterou požadují soudy a Ministerstvo práce a sociálních věcí. Pro osoby, které byly v minulosti zbavené způsobilosti k právním úkonům, je aktuálně stanovena lhůta tří let od účinnosti zákona, do kdy musí soudy přezkoumat, zda podmínky pro omezení svéprávnosti člověka trvají a pokud ano, v jaké míře má být osoba ve svéprávnosti nadále omezena. Tato lhůta je výsledkem kompromisu mezi ministerstvem a lidskoprávními organizacemi, opět se tedy v případě její změny jedná o otázku k diskusi, zda by bylo prodloužení lhůty přínosné a vhodné.
Existují ještě další zásadní připomínky k textu zákoníku. Jednou z nich je otázka koncepce svěřenských fondů, zda mají být v zákoníku ponechány, opakovaně bylo navrhováno jejich zrušení. Dalším námětem z této oblasti je, zda znovu otevírat otázku vodních děl, což by chtělo ministerstvo zemědělství. Ministerstvo průmyslu a obchodu požaduje vylepšení implementace směrnic v oblasti ochrany spotřebitele, spolumajitelé domů a bytů zase požadují redefinici postavení nájemce bytu, které je podle nich příliš silné. Existuje celá řada koncepčních připomínek, ale změny v této oblasti by měly důsledně vycházet z provedené analýzy aplikace zákoníku, a je tedy otázka, jestli bude novela připravená bez této analýzy a věcné diskuse přínosná.
Novely z dílny Ministerstva spravedlnosti
Již v létě ministerstvo spravedlnosti publikovalo návrh tzv. velké, nebo také koncepční novely. Ministerstvo v ní redefinovalo základní zásady, měnila se ustanovení v oblasti fyzických osob, právnických osob, atd. Změn bylo opravdu hodně. A co je zásadní – uveřejněné změny představovaly pouze čtvrtinu plánované novely. Ministerstvo spravedlnosti oznámilo, že další tři části dodá ještě v průběhu podzimu. Zúčastněné osoby také předpokládaly, že když je hotová čtvrtina novely, tak se bude jednat o ucelené změny v určité části zákoníku (např. prvních tisíc paragrafů), ale později se ukázalo, že i v rámci dalších tří částí, které mají být dodávány postupně, mohou být měněny paragrafy již dříve řešené. Proti takovému způsobu novelizace, která ani nebyla vydiskutována, se obrátila velká část odborné právnické obce, své zamítavé stanovisko zaslala například Česká advokátní komora, ohradili se také notáři a i Nejvyšší soud se k publikovanému záměru vyjádřil zdrženlivě.
Aktuálně byla představena tzv. malá nebo také technická či akutní novela, která má řešit pouze vybrané problémy zákoníku. Otázka nicméně je, jestli zrovna novelizační body v této malé novele řeší skutečně nejpalčivější problémy, jak avizovalo ministerstvo, a jestli jsou tyto body nejvhodnějšími adepty na akutní změnu. Většina z tam uváděných problémů je totiž řešitelná výkladem, často jde navíc také o nenápadné změny koncepce, které by bylo vhodné více vydiskutovat. Příkladem toho může být § 35 o.z., podle kterého může zákonný zástupce nezletilého, který se zavázal k výkonu závislé práce, až do 16 let věku nezletilce rozvázat tento jeho pracovní poměr, pokud by narušoval jeho vývoj nebo zdraví (například kdyby se nezletilec rozhodl, že bude pracovat v nočním baru a zanedbával kvůli tomu školní docházku). Novela možnost zákonného zástupce rozvázat pracovní poměr nezletilého zrušuje, což má ten důsledek, že když by se nezletilec upsal k tomu, že bude v 15 letech vykonávat dělnické práce, jeho zákonný zástupce s tím už nic nezmůže. Je otázkou, jestli je zrušení tohoto oprávnění, které snižuje ochranu nezletilého, skutečně nezbytné a musí být řešeno v této akutní novele. V § 59 se zase navrhuje prodloužení lhůty na přezkum omezování svéprávnosti na 5 let. Již zde byla řeč o tom, že délka lhůty je výsledkem nějakého kompromisu, na kterém se shodla právnická obec s lidskoprávními organizacemi. Samozřejmě, i lhůta pětiletá je teoreticky možná, nicméně asi neobstojí odůvodnění, že se má lhůta prodloužit proto, že soudy nestíhají rozhodovat. Některé soudy si práci rozplánovaly a snaží se agendu v těch třech letech stihnout. Jiné naopak spoléhají, že lhůta bude prodloužena, a tudíž ještě s přezkumem možná ani nezačaly. Otázka je tedy opět stejná – jedná se o akutní téma, které je vhodné řešit novelou? V zájmu nesvéprávných osob totiž prodloužení lhůty nesvědčí. V malé novele je také obsažena problematika Klokánků a umožnění opakovaného svěření dítěte do takového zařízení. O vhodnosti tohoto řešení jsem již polemizovala, navíc se tímto problémem zabýval i KANCL, na tomto místě lze navíc učinit ještě poznámku o nedotaženém legislativním řešení, se kterým text novely počítá.
Lze shrnout, že problematických okruhů, které má novela vyřešit, je 9 a většina z nich je sporných (jediný skutečně palčivý problém pro praxi představuje forma plné moci, ale i o legislativním řešení tohoto problému by bylo vhodnější nejprve vést odbornou diskusi). Je tedy k zamyšlení, jestli nutně musí být akutně novelizovány právě tyto oblasti, právě nyní a právě tímto způsobem.
Dospěli jsme ke konci mého příspěvku. Lze shrnout, že apokalypsa způsobená účinností občanského zákoníku nenastala, aplikace se naopak, zdá se, prozatím daří. Ustanovení občanského zákoníku aplikujeme všichni každý den bez větších třecích ploch, sporné otázky začínají rozhodovat soudy, takže se určitě brzy dočkáme i relevantní judikatury. Uvidíme, co přinesou další měsíce – zajímavé budou zejména avizované novelizační snahy Ministerstva spravedlnosti, tzv. malá novela by měla být v nejbližších týdnech rozeslána do připomínkového řízení. Z hlediska právní jistoty a aplikace si lze nicméně přát spíše uměřenost v těchto snahách a zahájení skutečné odborné diskuse.
Konference Právo ve veřejné správě 2014
Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()