Po rozsáhlé novelizaci soudního řádu správního účinné od 1. ledna 2012 lze návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podat jen ve lhůtě tří let od nabytí jeho účinnosti. Původní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části žádnou lhůtu neznala. To ve spojení s materiálním pojetím opatření obecné povahy, označujícím za něj každý úkon správního orgánu naplňující jeho materiální znaky, tedy konkrétní vymezení předmětu a obecné vymezení adresátů nebo obecné vymezení předmětu a konkrétní vymezení adresátů (tato druhá varianta se v českém právním řádu nevyskytuje), znamenalo, že bylo možné se domáhat zrušení i například desítky let starých územních plánů vydaných za předchozí úpravy, která opatření obecné povahy ani neznala.
Tato možnost 1. ledna 2012 ze dne na den pominula, jelikož lhůta k podání návrhu se po změně přechodných ustanovení novely poslaneckým pozměňovacím návrhem týkala i opatření obecné povahy, od jejichž účinnosti již tři roky k 1. lednu 2012 uplynuly. Původní vládní návrh počítal s tím, že u starších opatření obecné povahy by tříletá lhůta k jejich napadení běžela až od účinnosti novely, což by osobám jimi dotčeným dávalo dostatečný časový prostor k obraně svých práv.
Obdobnou změnu pak od 1. ledna 2018 přinese novelizace soudního řádu správního zákonem č. 225/2017 Sb., který lhůtu k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zkrátí na pouhý jeden rok. Patrně ještě významnější změnu pak přináší doplnění formulace, že po uplynutí dané lhůty nelze návrh podat ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí, která se do novely dostala opět cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu. Přechodná ustanovení jsou tentokrát o něco rozumnější. Nová lhůta se sice vztahuje i na opatření obecné povahy vydaná před 1. lednem 2018, ale běží až od tohoto dne. Výjimku představují případy, kdy by z předchozí tříleté lhůty zbývalo méně než jeden rok, nebo by tato lhůta již uběhla. Přechodné ustanovení tedy nemůže zbývající lhůtu fakticky prodloužit ani podání návrhu znovu umožnit.
Jak jsem již uvedl, patrně významnější změnu představuje doplnění formulace, že po uplynutí lhůty nelze návrh podat ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Tato formulace reaguje na recentní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která právě v těchto případech podání návrhu umožnila bez ohledu na uplynutí (tříleté) lhůty.
Podle § 101a odst. 1 soudního řádu správního je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl tímto opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo toto opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu toto ustanovení usnesením č. j. 5 As 194/2014-36 ze dne 13. září 2016 vyložil tak, že neupravuje jeden druh návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, ale dva druhy. V první větě je upraven návrh na „abstraktní“ kontrolu, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, aniž by už muselo být aplikováno ve správním řízení. Například územní plán může tímto návrhem napadnout vlastník pozemku v situaci, kdy pro rozpor s ním nebyla zamítnuta žádost o vydání územního rozhodnutí, a dokonce i předtím, než začne s přípravou konkrétního využití pozemku, které územnímu plánu odporuje. Právě tento návrh pak lze podat pouze ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 soudního řádu správního.
Ve druhé větě § 101a odst. 1 soudního řádu správního je upraven návrh na „incidenční“ kontrolu opatření obecné povahy. Ten lze podat až v situaci, kdy opatření obecné povahy bylo v konkrétním případě aplikováno, což vedlo k vydání správního rozhodnutí (pochopitelně v neprospěch navrhovatele).
Tento „incidenční“ návrh pak lze podat společně s žalobou proti správnímu rozhodnutí, jímž bylo napadené opatření obecné povahy aplikováno, takže lhůta k jeho podání je totožná se lhůtou k podání této správní žaloby. Lhůta tedy ve smyslu § 72 odst. 1 soudního řádu správního činí dva měsíce od doručení správního rozhodnutí bez ohledu na to, kdy opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
Typicky půjde o případ, kdy byla pro rozpor s územním plánem zamítnuta žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby, nebo o případ, kdy byla účastníkovi silničního provozu pro nerespektování dopravní značky provádějící místní úpravu provozu na pozemní komunikaci (vydanou rovněž opatřením obecné povahy) uložena pokuta.
V řízení o správní žalobě proti rozhodnutí pak lze zrušení opatření obecné povahy na základě „incidenčního“ návrhu zohlednit, byť za cenu nerespektování § 75 odst. 1 soudního řádu správního, podle nějž soud při přezkumu napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, tedy i podoby například územně plánovací dokumentace nebo místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Jde o typické příklady věcí, v nichž bylo „incidenčním“ návrhem napadené opatření obecné povahy užito. Existuje i řada případů, kdy lze se splněním této podmínky polemizovat. Jako příklad lze uvést zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby na pozemku, jehož se „incidenčním“ návrhem napadená část územního plánu týká, z jiného důvodu než pro rozpor jejího umístění s touto částí územního plánu. Stavební úřad totiž může žádost zamítnout z řady jiných důvodů a souladem stavby s územním plánem se pak pro nadbytečnost nemusí v odůvodnění svého rozhodnutí zabývat.
Typickým případem, kdy „incidenční“ návrh naopak podat lze, je zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby pro její rozpor s územně plánovací dokumentací, jelikož soulad s územně plánovací dokumentací je podle stavebního zákona jednou z podmínek takového povolení. Územní plán naopak není podkladem pro rozhodnutí o nařízení odstranění stavby provedené bez rozhodnutí či opatření (souhlasu) stavebního úřadu či v rozporu s ním, takže se správní žalobou proti tomuto rozhodnutí nelze „incidenční“ návrh na zrušení územního plánu či jeho části podat – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 115/2016-23 ze dne 21. prosince 2016.
Dalším nepochybně zajímavým rozhodnutím týkajícím se „incidenčních“ návrhů je rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 157/2016-63 ze dne 21. června 2017, který se věnuje okamžiku, k němuž by měl správní soud případně opatření obecné povahy zrušit. Podle § 101d odst. 4 soudního řádu správního zůstávají práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části nedotčena. Účinky opatření obecné povahy, které v minulosti právoplatně nastaly, tedy nejsou jeho zrušením revokovány.
To by ovšem například znamenalo, že pravomocné územní rozhodnutí nelze soudním rozhodnutím zrušit pro rozpor s (původním) územním plánem, který nastal v důsledku zrušení nezákonné změny tohoto územního plánu, která umístění stavby a vydání územního rozhodnutí umožnila. Řešení spočívá podle Nejvyššího správního soudu právě v okamžiku, k němuž se územní plán či jiné opatření obecné povahy ruší a který soud podle § 101d odst. 2 soudního řádu správního v rozsudku určí. Pokud jej správní soud zruší s účinky ex nunc, tedy od právní moci rozsudku, jeho zrušení skutečně při soudním přezkumu správního rozhodnutí zohlednit nelze. Správní soud jej ovšem může zrušit i zpětně, tedy s účinky ex tunc, a to například ke dni předcházejícímu vydání správního rozhodnutí.
Možnost podat tyto „incidenční“ návrhy však zmíněná formulace doplněná do § 101b odst. 1 soudního řádu správního eliminuje. U opatření obecné povahy, která nabyla účinnosti před rokem 2015, tak 1. ledna 2018 ze dne na den zanikne možnost dosáhnout jejich přezkoumání a zrušení.
Se zkrácením lhůty k podání „abstraktního“ návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části patrně souhlasit lze. S ohledem na veřejnost procesu vydávání opatření obecné povahy, zejména v případě územně plánovací dokumentace, se s ním dotčené osoby mohou včas seznámit a návrh na jeho zrušení podat. Problém však pochopitelně nastává například u vlastníků, kteří pozemek koupili až po uplynutí lhůty. To ostatně platilo již od 1. ledna 2012, pouze lhůta byla delší. Možnost ochrany jejich práv pak spočívala alespoň v „incidenčním“ návrhu, byť se jednalo o možnost nákladnější, jelikož si nejdříve museli opatřit podklady pro územní rozhodnutí a „dosáhnout“ zamítnutí žádosti o jeho vydání (pro rozpor s územním plánem).
Znemožnění podání „incidenčních“ návrhů proto považuji za nesmyslné. Samozřejmě lze argumentovat, že pozemek, jehož stavebnímu využití brání starší nezákonná změna územního plánu, nemusí zájemce o něj koupit. Tento argument se však nemůže uplatnit u některých jiných opatření obecné povahy, třeba u již zmíněné místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Účastník silničního provozu si samozřejmě nemůže projít zamýšlenou trasu například v aplikaci Google Street View, posoudit všechny dopravní značky i opatření obecné povahy, jimiž byla místní úprava provozu na trase stanovena a teprve poté se vydat na cestu.
S ohledem na formulaci novelizovaného ustanovení lze jen stěží hledat výklad, který by i nadále umožnil „incidenční“ návrhy podávat. Rovněž jiná možnost soudního přezkumu starších opatření obecné povahy by se z právní úpravy dovozovala jen obtížně. Řešením by mohl být návrat k právnímu názoru vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 144/2012-53 ze dne 29. listopadu 2012, podle nějž správní soud nemusí při přezkumu rozhodnutí, jehož podkladem byl územní plán, aplikovat nezákonnou část tohoto územního plánu obdobně, jako nemusí aplikovat nezákonný podzákonný právní předpis. Tento právní názor byl ovšem odmítnut rozšířeným senátem a nahrazen právě výkladem § 101a odst. 1 soudního řádu správního dovozujícím dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Návrat k tomuto právnímu názoru je tedy krajně nepravděpodobný.
Pro úplnost zbývá dodat, že stejně (ze tří let na jeden rok) se novelou zkracuje lhůta k vydání usnesení o zahájení (správního) přezkumného řízení ohledně opatření obecné povahy podle § 174 odst. 2 správního řádu.
Patrně nejvhodnější radou tedy je s podáním návrhu na zrušení staršího územního plánu nebo jeho části, případně jiného opatření obecné povahy neotálet a využít k němu čas, který do nabytí účinnosti novely soudního řádu správního zbývá.
Diskuze k článku ()