První část článku si můžete přečíst zde.
Správní uvážení v § 14
Právě několikráte zmíněná kombinace správního uvážení a neurčitého právního pojmu setkávající se v § 14 zákona o azylu vytváří představu, že by se mohlo jednat o absolutní správní uvážení. Tento názor zastával celkem tvrdošíjně i Vrchní soud v Praze, který projednával azylové kauzy jako předchůdce Nejvyššího správního soudu. Ve svém rozhodnutí uvedl: „…Ve smyslu § 14 udělení azylu z humanitárních důvodů je věcí absolutně volné úvahy správního úřadu (diskrečním oprávněním), které vylučuje soudní přezkum.“[1] K tomu ve svém dalším rozhodnutí dodal: „Pokud jde o možnost rozhodnout o případném humanitárním azylu (§ 14 zákona č. 325/1999 Sb.), je namístě uvést, že toto rozhodování podle úpravy od 1. 1. 2000 se děje ve sféře absolutní volné úvahy správního úřadu. Nikdo nemá „nárok“ na to, aby mu takový azyl byl udělen a nikdo proto nemůže být na takovémto neexistujícím právu zkrácen…“[2]
Absolutní a neomezená volná úvaha je však v moderním právním státě, kterým ČR je, odmítána, neboť je v rozporu s ústavním pořádkem. Správní uvážení, k němuž je v § 14 poskytnut prostor, má stejně jako každá jiná volná úvaha svoje meze, o čemž svědčí usnesení Nejvyššího správního soudu: „Při rozhodování ve věci udělení humanitárního azylu má správní orgán velmi široký prostor pro správní uvážení. Správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.“[3]
První a nejkonkrétnější mezí jsou zákonná hlediska určující míru vázanosti a sloužící jako vodítka k rozhodování.[4] Znění § 14 je však tak stručné, že je na první pohled zřejmé, že hlediska humanitárního azylu bychom v něm hledali stěží. Zákonodárce zde správnímu orgánu úmyslně a vědomě ponechal co nejširší prostor k úvaze, jehož omezením by došlo ke ztrátě smyslu institutu humanitárního azylu. Na jednu misku vah je zde totiž kladena větší míra právní jistoty přinesená začleněním zákonných hledisek, tu však převáží potřeba pružnosti a šíře možností analyzovaného ustanovení umístěná na druhé misce vah, neboť právě o pružnost reakcí jde v případě humanitárního azylu především.
Následují méně konkrétní, avšak neméně důležité limity v podobě principů a zásad tak, jak jsem na ně již několikráte upozornila a jak o nich již mnohokrát hovořil Nejvyšší správní soud: „Míra volnosti této jeho reakce (na zákonem nepředvídané a nepředvídatelné situace) je pak omezena pouze zákazem libovůle, vyplývajícím pro orgány veřejné moci z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu.“[5] K tomu je však zapotřebí dodat, že jeden z nejvýznamnějších principů ovládajících správní uvážení dlí v zásadě legitimního očekávání.
K nim se připojují i základní zásady správního řízení, jež jsou zakotveny zejména v úvodních ustanoveních §§ 2 – 8 správního řádu[6], ačkoliv jejich projevy bychom našli i na dalších místech. Tyto zásady, včetně několikráte jmenované zásady legitimního očekávání a předvídatelnosti rozhodnutí, vyplývají z evropského správního práva a o jejich uchopení v podobě desatera tzv. zásad dobré správy se pokusil i Veřejný ochránce práv[7].
Nenárokovost § 14
K výše uvedenému ještě nutno uvést, že přestože se Vrchní soud v Praze s absolutností správního uvážení mýlil, ve skutečnosti, že žadatel na udělení humanitárního azylu nemá právní nárok, měl pravdu, neboť tam, kde je dán prostor pro volnou úvahu, není prostor pro právní nárok. Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích tuto skutečnost nejenže potvrdil[8], ale také dovodil, že žadatel na humanitární azyl nemá ani subjektivní právo[9], které jednotlivci ve vztazích vůči státu a dalším subjektům vykonávajícím veřejnou správu na jiných místech mají[10].
Aplikace § 14
Je nezbytné zdůraznit, že tak jako na humanitární azyl nemá žadatel ani právní nárok, ani subjektivní právo, tak o něj nemůže ani zažádat. K udělení humanitárního azylu totiž nedochází v průběhu řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle § 14, ale o žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle § 12. Jestliže není shledán důvod pro udělení azylu na základě § 12, tedy žadatel v řízení přesvědčivě neprokáže, že je pronásledován nebo že má odůvodněný strach z pronásledování z důvodů v § 12 uvedených, zvažuje se udělení azylu podle § 14. Z toho vyplývá, že předpokladem pro udělení humanitárního azylu je, že správní orgán posuzoval skutkový stav v kontextu § 12, ale dospěl k závěru, že žadatel na udělení azylu z důvodu pronásledování nárok nemá. Teprve tehdy je přistoupeno k posuzování skutkového stavu v kontextu § 14. Tato posloupnost hodnocení okolností konkrétního případu se odráží i v samotných rozhodnutích OAMP, v nichž je v prvé fázi skutkový stav posuzován z pohledu § 12, následně z § 13 a § 14 a teprve posléze z pohledu doplňkové ochrany.[11]
Avšak skutečnost, že v současné době není možné o udělení humanitárního azylu žádat samostatně, neznamená, že není možné, aby žadatel již od začátku svoji žádost směřoval i k humanitárním důvodům. Ba naopak, takové jednání, jak uvádí i J. Jurníková[12], je nejen možné, ale jistě i účelné. Žadatel tak beze sporu může již od počátku řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany předkládat správnímu orgánu důkazy prokazující nejen skutečnost, že je pronásledován či mu takové pronásledování hrozí, ale také skutečnosti týkající se jeho špatného zdravotního stavu či vysokého věku, které by bylo možné podřadit pod neurčitý právní pojem obsažený v § 14.
Ať už žadatel bude správní orgán směřovat již od počátku řízení o udělení mezinárodní ochrany k § 14, nebo se k tomuto ustanovení nechá dovést správním orgánem, neboť jen na něm spočívá posouzení možného udělení humanitárního azylu, jakmile správní orgán vyloučí možnost udělení azylu dle § 12 a naopak potvrdí naplnění jím vyloženého obsahu termínu „důvod zvláštního zřetele hodný“, má správní orgán povinnost rozhodnout normou předvídaným způsobem.
Znamená to tedy, že by při naplnění daného neurčitého pojmu bylo vždy rozhodnuto o udělení humanitárního azylu, když na humanitární azyl není právního nároku a když je tu stále ponechán prostor pro volnou úvahu správního orgánu, zdali humanitární azyl udělí, či neudělí? Nyní tedy vyvstává na povrch otázka, zdali jde v případě humanitárního azylu o „úvahu jednání“ či o „úvahu volby“.
Jistá je zde totiž jen jedna věc, a to že rozhodnutí vydáno být musí, neboť řízení je zahájeno na základě podnětu žadatele k udělení mezinárodní ochrany podle § 12. Je však možné vnímat povinnost vydat rozhodnutí k § 12 jako vyloučení „úvahy jednání“ podle § 14? Dle mého názoru je to možné, neboť má-li správní orgán oprávnění ke správnímu uvážení dle § 14, má k jeho užití také povinnost, jak již bylo několikráte zmíněno. Tato povinnost zabývat se v případě nesplnění podmínek dle § 12 možností udělit humanitární azyl dle § 14 vyplývá i z § 28 odst. 1 a 2, z nichž je zřejmé, že v řízení o udělení mezinárodní ochrany se v prvé řadě posuzuje možnost udělení azylu podle § 12, popřípadě § 13 a § 14, a následně možnost udělení doplňkové ochrany. Tento postup pak v sobě nutně zahrnuje i tu fázi, že není-li splněn důvod pro udělení azylu podle § 12, posuzuje se možnost udělení azylu podle § 13 a § 14.[13]
Danou úvahu pak podporuje i § 16 odst. 3 upravující zjevnou nedůvodnost žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jímž je vytvořena jediná podmínka vylučující možnost správního orgánu zabývat se v případě zjevně nedůvodné žádosti splněním důvodů k udělení mezinárodní ochrany dle § 13 nebo § 14. Nadto si myslím, že skutečnost, že by se správní orgán při nenaplnění podmínek dle § 12, tedy při rozhodování o neudělení azylu podle § 12, dále vůbec nezabýval možností udělení humanitárního azylu podle § 14, tedy že by správní orgán zvolil „úvahu jednání“ (v daném případě spíše „úvahu nejednání“), by představovala stěžejní žalobní bod v žalobě proti takovému rozhodnutí správního orgánu, vyloučíme-li tedy rozhodnutí o zjevné nedůvodnosti žádosti popsané v předchozí větě.
K tomu mohu pouze dodat, že správnímu orgánu v prostoru poskytnutým § 14 dána jen „úvaha volby“, kdy jest uvažováno v rámci právní normou předvídaných následků nad udělením, či neudělením humanitárního azylu.
V kontextu výše rozebrané otázky nám zde vykrystalizovala ještě jedna otázka, a tou jest, zdali může správní orgán v případě naplnění jím vyloženého obsahu neurčitého právního pojmu dojít k závěru, že humanitární azyl neudělí. Takováto možnost totiž teoreticky z dikce § 14 („Jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu.“) vyplývá. Správní uvážení je zde totiž založeno slovem „lze“, nikoliv jenom neurčitým právním pojmem tak, jak tomu je v § 13. Dle mého názoru však varianta, že by byl správní orgán při naplnění obsahu neurčitého pojmu oprávněn humanitární azyl neudělit, není přípustná. Nejenže by se tím totiž potlačil smysl a účel humanitárního azylu, ale navíc by došlo k potlačení principu legitimního očekávání, jakožto i principu rovnosti (nebo opačně nediskriminace) a principu proporcionality. Mám za to, že naplněním obsahu neurčitého právního pojmu vzniká i přes nenárokovost humanitárního azylu jakýsi právní nárok žadatele na jeho udělení[14], který je dle mého názoru vytvářen či představován legitimním očekáváním v případě naplnění obsahu neurčitého pojmu. Navíc, na informačním portálu Ministerstva vnitra je k obsahu § 14 přistupováno odlišně, neboť je zde uvedeno: „Ministerstvo udělí humanitární azyl dle § 14 zákona o azylu cizinci, jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení azylu podle § 12, ale budou shledány zvláštního zřetele hodné důvody pro udělení azylu z humanitárního důvodu.“[15]
Sám věcně příslušný správní orgán tak konstruuje humanitární azyl obdobnou formou jako azyl za účelem sloučení rodiny. Pravdou však je, že dané nikterak nevylučuje prostor pro správní uvážení v citovaném ustanovení obsažený, neboť právě zde je zapotřebí vnímat, že tak, jako mohou nastat na straně žadatele okolnosti zákonem nepředvídané a hodné ochrany, mohou nastat i okolnosti na straně veřejného zájmu, bezpečnosti a jiných zájmů státu zákonem nepředvídané a hodné ochrany. Z tohoto důvodu je zapotřebí, aby měl správní orgán možnost v konkrétním případě při naplnění obsahu neurčitého právního pojmu stále prostor pro uvážení, zdali humanitární azyl udělí, či neudělí. Humanitární azyl je totiž institutem zcela výjimečným, jehož prostřednictvím je rozšířena ochrana cizinců o čistě lidskoprávní aspekty, které by však neměly ohrozit veřejné zájmy a bezpečnost státu, a na druhou stranu rozhodováním na základě správního uvážení by nemělo být zasaženo do legitimního očekávání žadatelů.
Nicméně, je třeba říci, že rozhodne-li se správní úřad i přes naplnění obsahu neurčitého právního pojmu rozhodnout negativně, popřípadě rozhodne-li se odchýlit od své praxe, musí svoje rozhodnutí dostatečně a pečlivě odůvodnit. Z principů dobré správy, zvláště pak z „desatera“ principů dobré správy vytvořeného Veřejným ochráncem práv, vyplývá, že rozhodne-li se takto učinit, tedy odchýlit se od své praxe, je vhodnější toto učinit předem.[16]
Hlavní judikaturní výzvu však v současnosti představuje vztah § 14 a § 14a, tedy doplňkové ochrany zavedené do zákonu o azylu novelou č. 165/2006., jejímž účelem byla transpozice kvalifikační směrnice. Humanitární azyl bývá totiž převážně udělován v situacích vážně nemocných osob, na které se nyní kromě oprávnění Ministerstva vnitra k udělení humanitárního azylu vztahuje i jeho povinnost k udělení doplňkové ochrany.[17]
Závěrem bych k procesu aplikace ustanovení § 14 a k podobnosti obou národních forem azylu ráda dodala, že stejně jako u rozhodnutí o udělení azylu za účelem sloučení rodiny je u rozhodnutí o udělení humanitárního azylu nezbytná existence výroku o neudělení azylu z důvodu pronásledování.
[1] Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. 5 A 739/2000.
[2] Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 1. 2002, č. j. 6 A 780/2000-32.
[3] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2014, č. j. 2 Azs 108/2014-19.
[4] SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 113.
[5] Již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. 2 Azs 8/2004.
[6] V řízení o udělení azylu rozhoduje správní orgán dle správního řádu.
[7] Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. Kancelář veřejného ochránce práv, © 2017 [cit. 20. 3. 2017]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/principy-dobre-spravy/
[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, sp. zn. 5 Azs 47/2003.
[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, sp. zn. 3 Azs 12/2003.
[10] SKULOVÁ, 2003, op. cit., s. 29.
[11] Viz § 28 odst. 1 věta za středníkem zákona o azylu.
[12] JURNÍKOVÁ, Jana. K vybraným otázkám dokazování v azylovém řízení. In: Dny práva - 2008: 2. ročník mezinárodní konference pořádané Právnickou fakultou Masarykovy univerzity. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1489-1473. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, sv. 337. ISBN 978-80-210-4733-4.
[13] LUPAČOVÁ, Hana. Formy mezinárodní ochrany. In: KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H. Zákon o azylu. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 338 - 342.
[14] KOSAŘ, David. Zjevně nedůvodné žádosti o azyl. In: KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H. Zákon o azylu. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s., s. 260.
[15] Průběh správního řízení o udělení mezinárodní ochrany. In: Ministerstvo vnitra České republiky [online]. 8. 3. 2017 [cit. 2017-03-08]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/azyl-prubeh-spravniho-rizeni-o-udeleni-mezinarodni-ochrany.aspx
[16] Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. Kancelář veřejného ochránce práv, © 2017 [cit. 20. 3. 2017]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/principy-dobre-spravy/
[17] MOLEK, In: KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H., 2010, s. 154 – 158.
Diskuze k článku ()