Jednání starosty, tvůrce vůle obce či pouhý reprezentant?

První mezi rovnými

Postavení starosty je možné charakterizovat jako první mezi rovnými. Jeho působnost je totiž značně omezena schválením dílčích rozhodnutí ze strany zastupitelstva nebo rady obce, jejichž je starosta rovněž členem. Tato skutečnost ovšem neznamená, že starosta nemůže bez posvěcení zastupitelstva či rady vyvíjet činnost ve prospěch obce. Starosta z titulu své funkce typicky jedná (či spíše vyjednává) s krajem, dalšími obcemi a soukromoprávními subjekty, jakými jsou například stavební firmy nebo dodavatelé jiných prací a služeb. V rámci těchto vyjednávání by ale starosta a jeho partneři měli mít vždy na paměti, že sliby a závěry, které při rokování učiní, budou právně závazné pouze za předpokladu jejich projednání a schválení v příslušném orgánu obce. Dojednané podmínky a obsah případného kontraktu není právně vymahatelný a jedná se o pouhý morální, nikoliv právní závazek. To vše do doby schválení ze strany zastupitelstva, případně rady.

Starosta není statutárním orgánem obce

I přesto, že z pohledu laika může starosta působit jako jakýsi jednatel obce, k postavení jednatele potažmo statutárního orgánu má daleko. Zatímco statutární orgán právnické osoby může (ve většině případů) bez dalšího jednat za právnickou osobu a vytvářet její vůli, úkolem starosty je tuto vůli pouze prezentovat navenek. Vytváření vůle obce je beze zbytku svěřeno zastupitelstvu a radě obce. Rozhodnutí těchto dvou orgánů obce je nutno považovat za zákonem stanovenou podmínku právního jednání obce, přičemž v případě jeho absence je právní jednání absolutně neplatné.[1]

K platnosti jednání starosty nepostačuje jakékoliv rozhodnutí příslušného orgánu obce. Předmětné rozhodnutí musí dle ustálené judikatury obsahovat jasně vyjádřenou vůli obce a musí dostatečně specifikovat alespoň podstatné náležitosti právního jednání.[2]

V případě, že rozhodnutí zastupitelstva a rady obce specifikuje pouze podstatné náležitosti právního jednání a v dalších aspektech je neurčité, což je častým jevem, platí výjimka z pravidla o vytváření vůle obce, která starostovi poskytuje dílčí volnost v intencích rozhodnutí příslušného orgánu obce. Například v případě určení toliko základních náležitostí kupní smlouvy (typicky specifikace prodávané věci a horního a spodního limitu kupní ceny) je pouze na starostovi, aby dojednal zbývající podmínky koupě.[3]

Další výjimku představuje situace, kdy v obci není volena rada. Za tohoto předpokladu přechází velká část pravomocí rady obce právě na starostu. Je to tedy on, kdo v tomto ohledu vytváří vůli obce a zároveň ji zastupuje navenek.

Praxe přináší situace, kdy si starosta nebude jistý, zda je určité právní jednání oprávněn provést sám, či zda si musí vyžádat schválení zastupitelstva nebo rady obce. V takovém případě je vždy vhodné nechat si jednání preventivně schválit příslušným orgánem.[4]

Neoprávněné jednání

Právní jednání starosty, které v rozporu s právními předpisy vykonal bez schválení zastupitelstva či rady, je absolutně neplatné. Neplatné je takové jednání od samotného počátku, nikoliv pouze v případě dovolání se neplatnosti oprávněnou osobou. Důvodem absolutní neplatnosti je chybějící vůle obce jako jednající osoby.

Starosta je v každém případě odpovědný za řádný výkon svého mandátu a s tím spojených povinností. Absolutní neplatnost proto není jediným následkem neoprávněného jednání starosty. Odpovědnost starosty se rovněž projevuje v rovině soukromoprávní v podobě odpovědnosti za škodu, kterou starosta svým jednáním obci způsobil, a v rovině trestněprávní, a to za předpokladu, že neoprávněné jednání starosty naplní znaky skutkové podstaty trestného činu. Typicky zneužití pravomoci úřední osoby, pletichy při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě či přijetí úplatku.[5]

Starosta a střet zájmů

Povinnost oznámit a vyvarovat se střetu zájmů zákon o obcích starostovi výslovně neukládá. Starosty se ale týká zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, podle něhož v případě střetu veřejného zájmu se zájmem osobním nesmí starosta upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako starosta obce povinen prosazovat a hájit. Osobním zájmem je dle zákona o střetu zájmů takový zájem, který přináší starostovi, osobě starostovi blízké (typicky příbuzný), právnické osobě ovládané starostou či osobou jemu blízkou zvýšení majetku, majetkového nebo jiného prospěchu, zamezení vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu nebo jinou výhodu. Starosta je v této souvislosti povinen zdržet se každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce.[6]

V případě, že daný střet zájmu byť i jen hrozí, např. při vyhlašování veřejné zakázky, které se hodlá účastnit starostův příbuzný, je starosta při jednání orgánu obce, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, povinen oznámit svůj poměr k projednávané věci. Oznámení podává ústně v průběhu jednání, nejpozději před hlasováním orgánu. V případě, že starosta oznámení neučiní, dopustí se přestupku, za který mu hrozí pokuta až 50.000 Kč.[7] Za předpokladu, že by starosta své postavení využil k zajištění majetkového či jiného prospěchu pro sebe či osobu jemu blízkou, mohla by na řadu přijít i odpovědnost trestněprávní. Nezapomínejme ani na odpovědnost politickou.

Místostarosta

Obec je reprezentována starostou. Ten však nemůže být vždy a všude k dispozici. V případě jeho nepřítomnosti, či dokonce v případě starostova odvolání, resp. vzdání se funkce, může jménem obce namísto starosty jednat místostarosta. V takovém případě zastupuje místostarosta starostu v plném rozsahu. Není to však jediná situace, kdy místostarosta může jednat za obec. Místostarostu může svým usnesením zastupitelstvo nebo rada obce pověřit výkonem některých činností starosty (například uzavřením konkrétní smlouvy). Případně k přenesení působnosti od starosty směrem k místostarostovi může dojít na základě vnitřních předpisů obecního úřadu.

Zastupitelstvo může dokonce zvolit více místostarostů. V této situaci je zastupitelstvo oprávněno svěřit jednotlivým místostarostům určité úkoly a zároveň je povinno určit, který z místostarostů bude starostu zastupovat v době, kdy funkci nevykonává.[8]

Politická moc starosty

Ačkoliv je postavení starosty v mnoha ohledech silně omezeno a redukováno toliko na reprezentanta vůle obce, kterou vytváří zastupitelstvo či rada, ve skutečnosti má starosta přeci jen zásadní vliv na fungování obce. Tento vliv plyne nikoliv z moci dané zákonem, ale z moci politické, která umožnila starostovi zvolení do funkce. Starosta tak pochopitelně disponuje potřebnou většinou jak v zastupitelstvu obce, tak v obecní radě, která mu umožňuje realizovat jeho vize.

---

[1] Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2075/2009

[2] Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1067/2004

[3] Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2574/1

[4] ŠKOP, Jiří. § 103 [Volba starosty a jeho působnost]. In: POTĚŠIL, Lukáš, FUREK, Adam, HEJČ, David, CHMELÍK, Václav, RIGEL, Filip, ŠKOP, Jiří. Zákon o obcích. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 647, marg. č. 3.

[5] https://www.smocr.cz/Shared/Clanky/8403/e-444-otazek-a-odpovedi-pro-starosty-obci.pdf

[6] § 3 odst. 1 písm. d) a § 23 odst. 3 písm. a) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmu

[7] § 23 odst. 1 písm. d) a § 23 odst. 3 písm. a) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmu

[8] § 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., zákona o obcích (obecní zřízení)