S tímto závěrem se neztotožňujeme, neboť mají-li být zachována všechna současná mimořádná opatření proti šíření nákazy, nelze aktuální mimořádnou situaci řádně řešit pouze na základě zákona o ochraně veřejného zdraví. Takovýto postup nepovažujeme ani za vhodný a žádoucí.
Rozpor postupu dle zákona o ochraně veřejného zdraví se zákonem a ústavním pořádkem
Pro posouzení toho, zda lze aktuálně platná mimořádná opatření, zejména plošné omezení volného pohybu a plošné omezení maloobchodu a poskytování služeb, nařídit i bez vyhlášení nouzového stavu a užití zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“) jen na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, má předně značný význam recentní rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. dubna 2020, č. j. 14 A 41/2020 (dále též „Rozsudek“).
Soud tímto Rozsudkem zrušil některá mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, která kvůli výskytu nemoci COVID-19 omezila volný pohyb a maloobchod. Soud v této souvislosti konstatoval, že Ministerstvu zdravotnictví nepříslušelo omezit na území celého státu svobodu pohybu všech jeho obyvatel a plošně zakázat (s výjimkami) maloobchodní prodej, možnost přijmout takováto krizová opatření náležela v době nouzového stavu pouze vládě.
Soud dále zdůraznil, že není žádoucí koncentrovat moc do rukou jednoho správního orgánu, což může potencionálně narušit princip fungování demokratického státu. Výslovně uvedl, že nepřijetí opatření vládou dle krizového zákona ale Ministerstvem zdravotnictví dle zákona o ochraně veřejného zdraví, považuje za narušení ústavních garancí dělby moci.
A jako klíčové hodnotíme to, že soud rovněž konstatoval, že: „velmi obecně formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nemůže sloužit jako bianko šek vystavený zákonodárcem k jakkoliv závažnému a rozsáhlému zásahu do základních práv. Takový výklad by byl v rozporu s právě citovaným čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.“
Ztotožňujeme se s názorem soudu, že aktuální razantní a plošné omezení základních práv a svobod presumuje spíše krizový zákon než ust. § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Lze totiž vyslovit pochybnost ohledně toho, zda je smyslem citovaného ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví umožnit příslušnému orgánu vztáhnout mimořádná opatření na území celé České republiky a na všechny osoby.
Z citovaného odůvodnění přitom dovozujeme, že klíčové ust. § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nemůže z důvodu možné protiústavnosti sloužit k plošnému omezení volného pohybu, maloobchodu a služeb, a to nejen v době nouzového stavu, ale dle našeho názoru tím spíše ani v době, kdy není nouzový stav vyhlášen [1], a tedy nepanuje žádné nebezpečí značného rozsahu, protože pak logicky není ani důvod k masivnímu zásahu do práv a svobod osob. Opačný výklad by byl zjevně absurdní.[3][2]
Rozpor postupu dle zákona o ochraně veřejného zdraví se zajištěním dělby moci a zásadou transparentnosti
Jak je dále naznačeno v Rozsudku, postup po případném zrušení nouzového stavu dle zákona o ochraně veřejného zdraví namísto krizového zákona nepovažujeme navíc ani za žádoucí, a to s ohledem na zajištění dělby moci a naplňování zásady transparentnosti.
Diskutovaná mimořádná opatření totiž mají dopad do všech oblastí společnosti, a proto je žádoucí, aby je schvalovala a koordinovala vláda jako celek, čímž je zajištěna alespoň určitá forma diskuse a určitý dohled veřejnosti, jelikož její usnesení dle krizového zákona jsou vyhlašována ve Sbírce zákonů.
Při přijímání krizových opatření podle krizového zákona nadto vláda podléhá kontrole nejen ze strany soudní moci, ale i Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Dle čl. 5 odst. 4 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bezpečnosti“) Poslanecká sněmovna může nouzový stav zrušit. Nouzový stav (vyhlášený nejdéle na 30 dnů) může být prodloužen jen po předchozím souhlasu Poslanecké sněmovny v souladu s čl. 6 odst. 2 zákona o bezpečnosti. Neprodloužení/zrušení nouzového stavu by přitom znemožnilo přijímání dalších krizových opatření.
Případným postupem dle zákona o ochraně veřejného zdraví by byla Poslanecké sněmovně tato pravomoc odňata, čímž může být narušena ústavní garance dělby moci. Zásahy do práv a svobod fyzických a právnických osob jsou při aktuálních opatřeních navíc tak zásadního charakteru, že není žádoucí, aby byly činěny toliko na podkladě opatření obecné povahy a koncentrovány pouze u jediného správního orgánu - Ministerstva zdravotnictví, byť podléhají soudnímu přezkumu.
S tím souvisí i otázka transparentnosti. Ministerstvo zdravotnictví vydává opatření ve formě opatření obecné povahy, která se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a přesto by mohla dalekosáhle zasahovat do základních lidských práv a svobod.
Nemožnost při postupu dle zákona o ochraně veřejného zdraví zachovat veškerá stávající krizová opatření
I pokud bychom připustili, že shora diskutovaná, v současné chvíli platná krizová opatření (omezení svobody pohybu, regulace maloobchodu a poskytování služeb), by byla realizovatelná i na základě zákona o ochraně veřejného zdraví (což odmítáme), je aktuálně účinná i celá řada dalších mimořádných opatření. Tato opatření by po zrušení nouzového stavu nebylo možná přijímat dle zákona o ochraně veřejného zdraví.
Za nouzového stavu dle krizového zákona lze na rozdíl od zákona o ochraně veřejného zdraví například nařídit přednostní zásobování, omezit vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku, uložit pracovní povinnost, přijmout opatření k ochraně hranic nebo nařídit nasazení vojáků.
Vyhlášený nouzový stav dále přiznává celou řadu pravomocí i orgánům krajů a obcí. Po dobu nouzového stavu jsou právnické osoby a podnikající fyzické osoby povinny poskytnout věcné prostředky potřebné k řešení krizové situace na výzvu oprávněného orgánu krizového řízení.
Nouzový stav dále umožňuje, aby byly nákupy ochranných prostředků uskutečňovány na základě výjimky dle § 29 písm. c) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, a to bez řádných výběrových řízení.[4]
Ohrožení přiznání náhrad škod při postupu dle zákona o ochraně veřejného zdraví
Další významnou skutečností, která je v souvislosti s voláním po zrušení nouzového stavu opomíjena, je právo dotčených fyzických a právnických osob na případnou náhradu škody způsobenou krizovými opatřeními.
Na tomto místě se v žádném případě nechceme vyjádřit k úspěchu vymáhání nároku na náhradu škody ze strany osob poškozených zavedením mimořádných opatření v důsledku šíření nákazy COVID-19, neboť tato otázka by si sama o sobě zasloužila daleko hlubší analýzu.
I bez bližšího posouzení se však jeví pravděpodobným, že po případném zrušení nouzového stavu, při postupu pouze dle zákona o ochraně veřejného zdraví, by zřejmě došlo ke snížení právní jistoty ohledně možného přiznání náhrad škod způsobených v souvislosti s ochrannými opatřeními. [6][5]
Závěr
Mají-li být zachována veškerá současná opatření proti šíření nákazy COVID-19, nelze, jak je někdy nesprávně dovozováno, řešit aktuální situaci bez nouzového stavu a bez využití krizového zákona pouze na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, případně jiných právních předpisů.
Opatření omezující na území celého státu svobodu pohybu všech jeho obyvatel a plošně regulující maloobchodní prodej a poskytování služeb, přijímána bez nouzového stavu a jen na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, by totiž s vysokou mírou jistoty byla shledána jako nezákonná a protiústavní.
Takováto plošná opatření přijímaná pouze ve formě opatření obecné povahy Ministerstvem zdravotnictví nejsou ani žádoucí, a to s ohledem na to, že by narušovala dělbu moci a nenaplňovala požadavky transparentnosti.
V současnosti je platná navíc celá řada dalších krizových opatření (např. přednostní zásobování), která by po zrušení nouzového stavu nemohla být na základě zákona o ochraně veřejného zdraví znovu přijata.
A konečně po případném zrušení nouzového stavu, při postupu pouze dle zákona o ochraně veřejného zdraví, by zřejmě došlo ke snížení právní jistoty ohledně možného přiznání náhrad škod způsobených v souvislosti s mimořádnými opatřeními.
V Praze dne 27. dubna 2020
K tomu srov. body 153-156 Rozsudku.[1]
[2]Stejně tak ani někdy odkazované ust. § 69 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví, které například nepředpokládá možnost regulace poskytování služeb, stejně jako ust. § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, jež spíše nezakládá oprávnění regulovat shromažďování více než 10 osob a neumožňuje regulovat poskytování služeb a maloobchod, nejsou způsobilá k tomu nahradit po případném zrušení nouzového stavu aktuálně uplatňovaná mimořádná opatření.
Po případném zrušení nouzového stavu nejsou způsobilá nahradit aktuálně uplatňovaná celoplošná mimořádná opatření ani opatření dle ust. § 64 a § 66 zákona o ochraně veřejného zdraví. Opatření dle těchto ustanovení mohou sloužit výlučně k stanovení práv a povinností jen u jednotlivých, individuálně určených fyzických a právnických osob, nikoliv k přijímání obecných a plošných opatření.[3]
[4] Nemůžeme zcela vyloučit, že některá z těchto opatření by byla uskutečnitelná i na základě jiných zákonů než na základě krizového zákona. Považujeme však za prakticky vyloučené, že by takto mohla být nahrazena všechna (viz např. nákupy ochranných prostředků).
Dle ust. § 36 odst. 1 krizového zákona platí: „Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 4) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.“[5]
Dle ust. § 97 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví platí, že: „Náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví nese osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. Nesení nákladů vzniklých při výkonu státního zdravotního dozoru stanoví zvláštní právní předpis o kontrole.“[6]
Diskuze k článku ()