V kontextu rozhodovací praxe správních soudů i vývoje právní teorie rozebírá, zda je záznam bodů skutečně pouze administrativním opatřením, nebo představuje sankci, a jaké důsledky z toho plynou pro ochranu práv řidiče. Současně upozorňuje na problematické aspekty platné úpravy, jako jsou dlouhé lhůty pro vyřízení námitek, absence promlčení a možný rozpor se základními zásadami spravedlivého procesu.
O zavedení bodového systému po vzoru řady evropských států (SRN, Polska, Velké Británie, Francie, Itálie) se uvažovalo již při přípravě zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (dále „silniční zákon“), realizace tohoto záměru však narazila na to, že ač již existovala elektronická verze informačního systému centrálního registru řidičů, nebyl ještě zajištěn online přístup do něj, takže k jeho zavedení mohlo dojít až novelou silničního zákona (zák. č. 411/2005 Sb., který v této části vstoupil v účinnost k 1. červenci 2006).
Podle důvodové zprávy se zavedením bodového systému sleduje v první řadě postih recidivy páchání přestupků proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, protože, jak bylo v praxi ověřeno, sankce spočívající i v opakovaném ukládání pokut nebyly pro určitou skupinu řidičů dostatečně účinné ani odstrašující. Zákonodárce považoval za nezbytné zdůraznit, že přičítání bodů nemá povahu sankce, ale jedná se o „administrativní opatření ohodnocující nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrující jeho spáchání“, proti němuž bude možné brojit podáním námitek.[1]
Záznam bodů je sankcí
K tomuto pojímání se zprvu přiklonily i soudy, které ve svých rozsudcích v podstatě opisovaly citované pasáže důvodové zprávy a opakovaly, že záznam v bodovém systému představuje nesankční administrativní opatření. Nepochybně panovala obava, že bude-li bodovému systému přiznána povaha sankce, mohlo by tím dojít k porušení čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který obsahuje princip ne bis in idem, a bodový systém by tak fakticky mohl přestat fungovat. Evropský soud pro lidská práva zaujal v precedenčním rozsudku ve věci Malige proti Francii (stížnost č. 27812/95) jakési vyhýbavé stanovisko, když dovodil, že záznam bodů „je tudíž podobný vedlejšímu trestu“, nicméně není trestem ve smyslu Engel kritérií.[3][2]
Zásadní obrat přineslo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 114/2014-55, v němž na základě obsáhlé analýzy judikatury domácích soudů i Evropského soudu pro lidská práva dospěl k závěru, že záznam bodů je sankcí sui generis, a to za speciální recidivu. Zdůraznil, že trest je ukládán za opakované protiprávní jednání, samostatné skutky, takže tu není dána totožnost skutku ani trestu za jednotlivá předchozí protispolečenská jednání a není porušován zákaz ne bis in idem. Neopomněl současně připomenout, že tím nijak neoslabuje význam bodového hodnocení jakožto opatření spíše povahy profylaktické než sankční, jehož s cílem je „zajištění bezpečného provozu a ochrana jiných účastníků provozu“.[4]
Tato charakteristika ovšem neplatí, pokud se týká provedení záznamu bodu v registru řidičů, které je jen administrativním opatřením evidenční povahy, nikoli výsledkem správního řízení, a řidiči, jehož se záznam týká, proto nesvědčí procesní práva, zejména vyjádřit se před provedením záznamu (§ 36 odst. 3 spr. řádu).
Co je to námitka
Opravným prostředkem proti záznamu bodů jsou písemné námitky, které se podávají u obecního úřadu obce s rozšířenou působností, příslušného k provádění záznamu (§ 123f odst. 1 silničního zákona). Při jejich uplatnění správní orgán zásadně zkoumá pouze formální náležitosti důvodnosti námitek, tj. nabylo-li rozhodnutí, které bylo podkladem pro záznam bodů, právní moci, záznam byl učiněn tomu, jehož se rozhodnutí týká, a body byly zaznamenány ve správné výši. Funkcí námitek je tedy právě jen kontrola dodržení formálních náležitostí a zásadně není připuštěno přezkoumávat v tomto rámci skutkový stav či právní kvalifikaci obsažené v rozhodnutí. Námitky lze podat nejen proti zápisu bodu, ale také ohledně toho, že nebyl proveden odečet bodů, resp. nebyl proveden ve výši obsažené v příloze k silničnímu zákonu.[5]
Vyhoví-li obecní úřad obce s rozšířenou působností námitce, provede opravu v registru řidičů, a to s účinky ex tunc, a jakkoli se zde nevede správní řízení, lze mít za to, že i takový akt má materiálně povahu rozhodnutí. Nebudou-li námitky shledány jako důvodné, je zahájeno správní řízení ústící ve vydání rozhodnutí, které může být i prvním úkonem správního orgánu v řízení, proti němuž lze brojit odvoláním, které má odkladný účinek, resp. i žalobou u správního soudu podle § 65 spr. řádu.[6]
Zákon o silničním provozu ukládá obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, aby při provedení záznamu dvanáctého bodu neprodleně oznámil tuto skutečnost řidiči a současně jej vyzval k odevzdání řidičského průkazu (mezinárodního řidičského průkazu), a to nejpozději do pěti pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pak ex lege, aniž je tedy vydáno rozhodnutí, pozbývá řidičské oprávnění uplynutím pěti pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.[7]
Námitky lze podat kdykoli, pojmově i při záznamu prvního bodu, nebo je uplatnit také zpětně, vůči již zapsaným bodům, resp. všem bodům. Správní orgány a soudy se ovšem budou v takovém případě zabývat pouze těmi z nich, které dosud nebyly vyřízeny, nikoli těmi, o nichž již bylo rozhodnuto, taková podání, resp. jejich části, budou odmítnuta pro nedůvodnost.[8]
Podáním každé z relevantních námitek se přerušují lhůty pro odevzdání řidičského průkazu stanovené v § 123c odst. 3 silničního zákona, z čehož plyne, že do doby, než je vydáno rozhodnutí o všech námitkách, nemá řidič povinnost řidičský průkaz odevzdat (byť pozbyl odbornou způsobilost k řízení motorových vozidel), a učinil-li tak, musí mu být vrácen.
Z hlediska počítání lhůt, resp. přerušení jejich běhu, má zásadní význam ust. § 123f odst. 4 silničního zákona, z něhož plyne, že v případě, kdy řidič podá námitky proti provedení záznamu, jímž bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, běh lhůt pro vydání rozhodnutí, jímž se námitky zamítají, se přerušuje ode dne doručení námitek do dne, v němž toto rozhodnutí nabude právní moci. Jak se již dříve vyslovil Nejvyšší správní soud, je dikci „provedení záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů“, dlužno vykládat tak, že se vztahuje na všechny záznamy, jimiž bylo v jejich součtu dosaženo 12 bodů.[9]
Námitky lze tedy podat vždy, silniční zákon v tomto ohledu žádné lhůty nestanoví, nicméně pouze ty, které jsou podány před uplynutím pětidenní lhůty, mají význam pro přerušení běhu lhůty, což však neznamená, že by se jimi neměly správní orgány a soudy zabývat. Na to ostatně myslí § 123f odst. 2 silničního zákona, který ukládá správnímu orgánu, aby nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, shledá-li je důvodnými, provedl opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů s účinky ex tunc a neprodleně o tom vyrozuměl řidiče.[10]
Silniční zákon nemá zvláštní úpravu, pokud se týká lhůt, v nichž má dojít k vyřízení námitek, a bude zde tedy třeba postupovat podle § 71 spr. řádu, čili rozhodnutí by mělo být vydáno bez zbytečného odkladu, resp. do 30 dnů od zahájení řízení. Z kontextu zákona, a v tomto rámci funkce námitek, lze dovodit, že záměrem zákonodárce bylo, aby námitky byly vyřízeny tak, aby se zbytečně neprodlužovala doba, během níž bude řidič v nejistotě, zda přijde o řidičské oprávnění, což se opíralo i o předpoklad, že projednávané případy nebudou povětšinou skutkově složité.
Třicetidenní lhůta stanovená ve spr. řádu je procesní povahy a s jejím nedodržením není, jak všeobecně známo, spojován žádný bezprostřední právní následek. V praxi to ovšem vedlo k tomu, že vyřízení námitek se protáhlo na dlouhou dobu (v některých případech to bylo pět až osm let, přičemž to nepřipadalo na vrub obstrukčním jednáním účastníků), aniž by tato skutečnost byla označena jako důvod nezákonnosti rozhodnutí, a na jejím konci vznikla ex lege povinnost odevzdat řidičský průkaz.
Zánik odpovědnosti?
V souvislosti s tím byly správní soudy opakovaně v žalobách iniciovány k tomu, aby se zabývaly zánikem odpovědnosti v důsledku dlouhodobého nevyřízení námitek a důsledky z toho plynoucími v podobě promlčení. Jejich stanoviska byla ovšem vždy negativní. Podle konstantní judikatury uplynutím času se řidič „konta bodů“ vcelku ani jeho jednotlivých částí nemůže zbavit, např. tím, že po uložení dvanáctého bodu se do vyřízení námitek choval řádně a nedopustil se žádného deliktu, protože jedinou možností, jak opět získat řidičské oprávnění, je podrobit se přezkoušení z odborné způsobilosti podle zvláštního právního předpisu, a dále prokázat zdravotní a psychickou způsobilost (§ 123d silničního zákona). Odmítnuta byla i možnost použití analogie s úpravou promlčení v zákoně o odpovědnosti za přestupky s poukazem na to, že řízení o přestupcích a o námitkách jsou odlišná: zatímco v prvním případě se rozhoduje o vině a trestu, ve druhém je přezkoumáváno pouze to, existuje-li způsobilý podklad pro zápis bodů a odpovídá-li počet bodů zákonné úpravě.[11]
Nicméně, byť jen sporadicky, se objevují i úvahy, že stávající právní úprava řízení o námitkách proti záznamu bodů v registru řidičů obsahuje oproti „klasické“ trestní odpovědnosti tzv. nepravou (teleologickou) nezamýšlenou mezeru v zákoně, kterou je třeba vyplnit analogií. Poukazováno je na úpravu § 94 odst. 1 tr. zákoníku, obsahující promlčení výkonu trestu uplynutím doby s tím, že za pět let se promlčí, nelze vykonat trest za méně závažný trestný čin, za podmínky, že v promlčecí době nespáchal odsouzený nový trestný čin, na který je stanoven trest stejný nebo přísnější, kdežto s promlčením „výkonu“ trestu pozbytí řidičského oprávnění záznamem 12 bodů silniční zákon nepočítá. Argumentováno je i tím, že se vychyluje rovnováha mezi veřejným zájmem na řidičské kázni a zásadou minimalizace trestní represe, která je takto spíše přepínána a vytrácí se výchovný efekt bodového systému. Stávající úprava navíc vede k paradoxní situaci: záměrem zákonodárce nepochybně bylo v co nejkratší době eliminovat řidiče, kteří soustavně porušují povinnosti uložené za účelem bezpečnosti silničního provozu, ale ti mohou až do vyřízení námitek, tedy, jak je patrné, i řadu let poté, co pozbyli řidičské oprávnění, nadále řídit motorová vozidla.[13][12]
Lze říci, že platná úprava je v rozporu s garancí práva na spravedlivý proces, jehož součástí je i to, aby věc byla projednána v přiměřeném čase, což Listina základních práv a svobod vyjadřuje zakotvením práva každého, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2). To ostatně aproboval NSS, když dovodil, že nelze připustit, aby bylo možné za spáchaný delikt (v daném případě šlo o pořádkový správní delikt) uložit pokutu po neomezenou dobu, a dodal, že tam, kde není v zákoně lhůta pro projednání správního deliktu zakotvena, je třeba ji dovodit některým z ústavně konformních výkladů, zde by zřejmě přicházelo v úvahu použití analogie.[15][14]
V citovaných rozsudcích se ovšem oba senáty krajského soudu přidržely konstantní judikatury a vyloučily, že by uplynutím doby mohlo dojít k zániku účinků pozbytí řidičského oprávnění při započtení dvanáctého bodu, a své kritické stanovisko k platné úpravě vyjádřily v odůvodnění, jejichž závěry lze nepochybně v mnoha ohledech akceptovat. Jakkoli lze souhlasit s odlišností řízení o přestupku a o námitkách, není však možné přehlédnout, jaké důsledky má záznam bodů v registru, a bylo by tedy vhodné spíše vyhledávat, jak nevhodný stav napravit, než setrvávat na formalistickém nazírání a řešení odkládat.
Článek byl publikován v Advokátním deníku.
Důvodová zpráva ke sněmovnímu tisku č. 833/0, volební období 2002-2006.[1]
Např. rozsudky NSS č. j. 2 As 19/2009-93 nebo č. j. 4 As 5/2005-63 a usnesení ÚS sp. zn. IV. ÚS 498/10 (kritika tohoto pojímání viz např. P. Mates, K. Šemík: Povaha bodového systému podle zákona o silničním provozu ve světle aktuální judikatury, Bulletin advokacie č. 1-2/2016, str. 25-28; a F. Riegel: Záznam bodů v registru řidičů jako trest a z toho plynoucí souvislosti, dostupné na http://www.bulletin-advokacie.cz/zaznam-bodu-v-registru-ridicu-jako-trest-a-z-toho-plynouci-souvislosti). Na druhou stranu soudy dovodily, že v řízení o námitkách proti záznamu je třeba uplatnit stejné zásady jako v řízení o přestupku, zejména zákaz koncentrace, a pro časovou působnost právní úpravy bodového hodnocení se mají použít stejné principy, jaké platí ve vztahu k časové působnosti trestních zákonů, čili uplatnit retroaktivitu, je-li to ku prospěchu pachatele (např. rozsudek NSS č. j. 4 As 102/2013-38).[2]
Viz též rozsudek SD EU ve věci Klaus Brüggem (C‑385/01).[3]
P. Bušta, J. Kněžínek: Zákon o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), komentář, dostupné na: 361/2000 Sb. – Zákon o silničním provozu: Komentář | ASPI | Wolters Kluwer ČR, a. s.; tuto funkci ostatně výslovně zmiňuje § 123a silničního zákona.[4]
Rozsudky NSS č. j. 6 As 67/2013-16 a č. j. 6 As 60/2016-23; R. Michálek: Správní delikty na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, dostupné na: https://www.aspi.cz/products/lawText/12/5787/1/2#c_68462.[5]
To může být zvláště závažné v případě, že dojde k odečtení 12 bodů, protože tím řidič získává zpět řidičské oprávnění, ale současně se na něj bude vztahovat i ust. § 123e o odečítání bodů.[6]
Na rozdíl od záznamu bodu neexistuje vůči výzvě žádný relevantní prostředek ochrany.[7]
Rozsudek NSS č. j. 7 As 116/2016-38.[8]
Rozsudek NSS č. j. 6 As 294/2014-40.[9]
Vzhledem k tomu, že podle § 123f odst. 2 silničního zákona je požadováno, aby námitky byly správnímu orgánu doručeny, nepostačuje k dodržení pětidenní lhůty pouze to, že byly před jejím uplynutím k doručení podány (rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 17 A 25/2012-24). Ignorování této povinnosti ze strany správního orgánu vyvolává možnost uplatnění náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nebo nesprávným úředním postupem.[10]
Např. rozsudek NSS č. j. 8 As 23/2010-89 a rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 6 A 212/2017-50.[11]
Zevrubně analyzuje institut mezer v zákoně F. Melzer: Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace, C. H. Beck, Praha 2010, str. 222 a násl.[12]
Rozsudky Krajského soudu v Praze č. j. 54 A 84/2022-38 a č. j. 43 A 96/2022-45.[13]
Je samozřejmě známé, že průtahy mnohdy způsobují sami účastníci, aby tím oddálili nepříznivé dopady záznamu 12 bodů. Jak ovšem vícekrát konstatoval ÚS a shodně i ESLP, je věcí státu, aby organizoval své soudnictví, potažmo orgány veřejné moci vůbec tak, aby principy zakotvené v Listině základních práv a svobod a Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod byly respektovány a nedostatky v tomto směru nemohou jít k tíži jednotlivce. Z hlediska postavení jednotlivce není rozhodující, jaké příčiny vedly k tomu, že o jeho věci není rozhodováno přiměřeně rychle. Pro účely posuzování průtahů v řízení je nicméně klíčovým faktorem skutečnost, spočívají-li průtahy toliko na straně státní moci, nebo jsou vyvolávány také jednáním účastníků řízení (např. nález ÚS sp. zn. I. ÚS 729/2000; K. Frumarová: Ochrana před nečinností veřejné správy, Leges, Praha 2012, str. 52 a násl.).[14]
F. Riegel, op. cit. sub 2.[15]
Diskuze k článku ()