Nové přestupkové právo – zkušenosti z praxe Zdroj: Fotolia

Nové přestupkové právo – zkušenosti z praxe

Ačkoli se můj příspěvek jmenuje nové přestupkové právo, přijetím zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), kterým bylo rekodifikováno správní trestání, došlo k plynulému přechodu ze staré právní úpravy reprezentované v případě fyzických osob zákonem č. 200/1990 Sb. o přestupcích, a v případě právnických a podnikajících fyzických osob zákony obsahujících skutkové podstaty jiných správních deliktů, na novou právní úpravu.

JUDr. Pavel Vetešník, Ph.D.

JUDr. Pavel Vetešník, Ph.D.

Přestupkové právo má na území ČR svou tradici a novým zákonem došlo k zavedení nových institutů. Ministerstvo vnitra jako předkladatel zákona o přestupcích se při jeho zpracování inspirovalo trestním zákoníkem a trestním řádem. V řízení o přestupku rozhoduje správní orgán o vině pachatele přestupku a o správním trestu za přestupek. Řízení o přestupcích je proto svou povahou správní trestání. Jedná se samozřejmě o vrchnostenský výkon veřejné správy. V případě orgánů územně samosprávných celků se vždy jedná o přenesenou působnost, což stanoví i sám zákon o přestupcích v § 103 odst. 1. Ačkoli čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech mluví o trestním obvinění, judikatura dovodila, že se tím myslí i obvinění z přestupku, tedy na řízení o přestupku je potřeba vztáhnout mantinely této Úmluvy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 57/2004).

Projednávání přestupků pouze z moci úřední

Novinkou je, že přestupky se projednávají pouze z úřední povinnosti a nikoli na návrh. Zahájit řízení o přestupku lze z moci úřední a po vzoru trestního řádu byl zaveden institut souhlasu osoby přímo postižené spácháním přestupku, kdy pokud tak stanoví zákon, lze řízení o přestupku zahájit nebo v již zahájeném řízení o přestupku pokračovat pouze se souhlasem takové osoby. V řízení o přestupku tak platí zásada oficiality (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, č. j. 3 As 9/2013-35), kdy výjimkou z této zásady je zásada oportunity, která se však týká omezeného okruhu správních orgánů. Takový správní orgán řízení o přestupku zahajovat nemusí a může věc za zákonem stanovených podmínek odložit.

Jak již bylo uvedeno, v řízení o přestupku se rozhoduje o vině za přestupek a uložení správního trestu. Na zahájení řízení však není právní nárok (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 30. 8. 2007, sp. zn. 4 Ans 6/2006), a zahájení řízení se nelze domáhat ani žalobou proti nečinnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58). Nejvyšší správní soud (dále také jen „NSS“) ve svém zajímavém rozhodnutí konstatoval, že pouhé „mlčení“ veřejné správy, resp. její nečinnost v oblasti postihování přestupků, tedy bez dalšího nezakládá legitimní očekávání, že dosud nepostihované přestupkové jednání přestupkovým jednáním není, resp. že nebude postihováno ani nadále (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2019, č. j. 6 As 321/2018-31).

Správní orgán nelze k potrestání pachatele donucovat

Třetí osoby, o jejichž přestupku není rozhodováno, nejsou nositeli veřejného subjektivního práva, aby byl obviněný shledán vinným z přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010-75). Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob, proto by nikdo třetí neměl mít aktivní legitimaci k tomu, aby byl obviněný shledán vinným ze spáchání přestupku a aby mu byl uložen správní trest (např. u sousedského sporu, kdy se soused domáhá potrestání souseda). To samé NSS konstatoval i v případě poškozeného z přestupku, který také není nositelem veřejného subjektivního práva na to, aby byla správním orgánem vyslovena vina obviněného z přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 2 As 73/2006).

Zajímavý byl případ, kdy oznamovatel podal podnět k zahájení správního řízení, správní orgán ale nerozhodl. Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že pokud by vyřízení přestupku z jakéhokoli důvodu neskončilo pravomocným rozhodnutím o tom, kdo přestupek spáchal, nejedná se o nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2715/2013).

K nákladům obhajoby

Zákon o přestupcích stanoví povinnost oznamovat přestupky Policii ČR, Vojenské policii a jiným správním orgánům. Ve věci, o které nedávno rozhodoval Ústavní soud, byl Policií ČR z úřední povinnosti oznámen přestupek, o kterém správní orgán zahájil řízení o přestupku, přičemž se obviněný nechal zastoupit advokátem. Správní orgán však po provedeném dokazování řízení zastavil, protože uzavřel, že v jednání obviněného nelze spatřovat naplnění skutkové podstaty oznamovaného přestupku. Obviněnému ale vznikly náklady v důsledku zastoupení advokátem. Domáhal se proto náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., přičemž všechny soudy jeho nárok zamítly. Nárok na náhradu škody podle tohoto zákona má dvě formy, a to za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup. Základním předpokladem u prvého z nich je vydání rozhodnutí, které bylo jako nezákonné následně zrušeno. Náhrada škody a přiměřené zadostiučinění však obviněnému poskytnuta nebyla a proto podal ústavní stížnost. Ústavní soud následně konstatoval, že na oznámení o zahájení řízení o přestupku spojené se sdělením obvinění z přestupku a na něj navazující řízení o přestupku je zapotřebí hledět jako na nezákonné. Tím otevřel cestu skrz zákon č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, za pochybení Policie ČR, která nedostatečně zjistila a zadokumentovala přestupek. Za období od zahájení přestupkového řízení by tedy obviněnému měla být přiznána náhrada škody v podobě náhrady nákladů obhajoby, které ji v příčinné souvislosti s vedením řízení o přestupku vznikly (nález Ústavního soudu ze dne 3. 9. 2019, sp. zn. II. ÚS 1099/19).

Správního trestání včera a dnes

Jak již bylo uvedeno, zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, byl nahrazen zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, čímž došlo k tzv. rekodifikaci správního trestání. Cílem zákona o přestupcích je sjednocení právní úpravy odpovědnosti za přestupky fyzických osob a odpovědnosti za jiné správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob spolu s právní úpravou zvláštního řízení k uplatnění této odpovědnosti.

Právní úprava přestupků byla obsažena ve starém zákoně o přestupcích, a právní úprava jiných správních deliktů, tj. správních deliktů fyzických osob a správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob, byla obsažena v jednotlivých zákonech obsahující skutkové podstaty těchto deliktů. Starý zákon o přestupcích byl v zásadě úplnou kodifikací obecné části přestupkového práva a další podmínky odpovědnosti za přestupky a skutkové podstaty přestupků a sankce za ně ukládané, byly obsaženy v jiných zákonech upravujících výkon veřejné správy na jednotlivých úsecích. Ačkoliv starý zákon o přestupcích hmotněprávní úpravu podmínek odpovědnosti za přestupek obsahoval, taková úprava byla nedostatečná. Starý zákon o přestupcích neupravoval komplexní úpravu přestupkového řízení, ale pouze ty procesní instituty, které byly odůvodněny zvláštní povahou přestupkového řízení. Pro řízení o přestupku se tak subsidiárně použil zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Specifickou dílčí procesní úpravu obsahovaly i jiné zákony obsahující skutkové podstaty přestupků. Právní úprava základů odpovědnosti za přestupek a řízení o přestupcích obsažená v zákoně o přestupcích však byla zastaralá a řízení o přestupcích nebylo upraveno dostatečně. Starý zákon o přestupcích tak nereflektoval vývoj právní úpravy v navazujících nebo souvisejících právních předpisech (a to především v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim a trestním zákoníku) a zejména se nevztahoval na správněprávní odpovědnost právnických osob.

Jiné správní delikty postrádaly obecnou právní úpravu a právní úprava jiných správních deliktů v jiných zákonech neobsahovala všechny potřebné hmotněprávní instituty. Chybělo vymezení pojmu správního deliktu, právní úprava podmínek odpovědnosti za správní delikt spáchaný právnickou, popř. podnikající fyzickou osobou, a dále neexistovala právní úprava okolností vylučujících protiprávnost, právní úprava zániku odpovědnosti za správní delikt a právní úpravy sankcí a zásad pro jejich ukládání. Chybějící hmotněprávní instituty vyvolávaly v praxi vážné problémy při aplikaci jednotlivých skutkových podstat. Jedním z řešení bylo využití analogie starého zákona o přestupcích, popřípadě analogie trestního práva. Jiné správní delikty byly na rozdíl od přestupků projednávány zásadně v řízení podle správního řádu. Specifickou dílčí procesní úpravu obsahovaly i jiné zákony obsahující skutkové podstaty jiných správních deliktů. Ani právní úprava správněprávní odpovědnosti právnických osob však nebyla dostatečná, a to jak z hmotněprávního, tak z procesněprávního hlediska.

Nyní máme po rekodifikaci správního trestání jeden samostatný zákon o přestupcích, jehož cílem, jak již bylo uvedeno, je sjednocení právní úpravy odpovědnosti za přestupky fyzických osob a odpovědnosti za jiné správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob spolu s právní úpravou zvláštního řízení k uplatnění této odpovědnosti. Zákon o přestupcích tak stanovuje jak podmínky hmotněprávní, tak i procesněprávní. V řízení o přestupku i nadále platí subsidiarita správního řádu.

Zákon o přestupcích je obecnou normou k jiným zákonům obsahující jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravu přestupků, které jsou k zákonu o přestupcích úpravou zvláštní, a to na základě zásady lex specialis derogat legi generali. Při střetu dvou ustanovení upravujících tutéž problematiku má přednost ustanovení upravující užší okruh věcí (ustanovení zvláštní, „lex specialis“) před ustanovením upravujícím širší problematiku (ustanovení obecné, „lex generalis“) (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2011, č. j. 9 As 73/2010-138). Jiných zákonů, které ale stanovují skutkovou podstatu přestupku, je zhruba 260, což vyplývá ze zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích.

Zkušenosti z praxe

Pokud jde o zhodnocení procesu přechodu staré úpravy na novou, tak dle mého názoru k tomuto přechodu došlo poměrně hladce, protože nový zákon o přestupcích vycházel ze starého zákona o přestupcích, z judikatury Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu a také z aplikační praxe.

V řízení o přestupku je však zapotřebí vzít v úvahu, že ve zvláštních zákonech vymezujících skutkové podstaty přestupků, mohou být stanoveny hmotněprávní či procesněprávní odchylky od zákona o přestupcích. Je tedy zapotřebí pozorně posoudit jak skutkovou podstatu přestupku, tak i tzv. společné ustanovení k přestupkům v těchto zákonech.

Promlčecí doba

Příkladem takové hmotněprávní odchylky je stanovení promlčecí doby, kdy v zákoně o přestupcích je obecně stanovena 1 rok nebo 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100.000,- Kč (§ 30 zákona o přestupcích). Například zákon o ochraně hospodářské soutěže však stanovuje promlčecí dobu 10 let.

Časová působnost

Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Časová působnost zákona o přestupcích vychází ze zásady obsažené v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, kdy trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější, a spočívá v tom, že pozdější zákon nemůže působit zpětně. Ačkoliv Listina základních práv a svobod výslovně hovoří pouze o trestných činech, zásady trestního práva se aplikují i pro účely správního práva trestního (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS), a ústavní záruka vyjádřená v článku 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, tak platí i v řízení o přestupcích (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002, č. 461/2005 Sb. NSS).

Posouzení příznivosti nové právní úpravy

Novou právní úpravu je zapotřebí posoudit jako celek, a nikoliv pouze její jednotlivá ustanovení. Při stanovení odpovědnosti za přestupek nelze využít z jednoho zákona například ustanovení o druhu správního trestu a z druhého zákona například ustanovení o výměře správního trestu. Pro pachatele přestupku je příznivější takový zákon, který je v celém rozsahu pro něj výhodnější, tedy s ohledem na celkový výsledek uplatnění odpovědnosti za přestupek. Při rozhodování o tom, které posuzování je pro pachatele příznivější, se nelze omezovat pouze na srovnávání sazeb správního trestu, ale je třeba konkrétní případ předběžně posoudit podle všech ustanovení starého a nového práva a pak se zřetelem ke všem ustanovením o podmínkách odpovědnosti za přestupek a správního trestu a uvážit, co je příznivější (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2018, č. j. 4 As 96/2018-45). Nemusí se vždy jednat pouze o srovnání výše výměry správního trestu, ačkoliv to bude nejčastějším případem. Rozhodujícím kritériem pro posouzení příznivosti je tak celkový výsledek z hlediska trestnosti, jehož by bylo při aplikaci toho či onoho zákona dosaženo, s přihlédnutím ke všem právně rozhodným okolnostem konkrétního případu. Použití nového práva je tedy pro pachatele příznivější tehdy, jestliže jeho ustanovení posuzována jako celek skýtají výsledek příznivější, než právo dřívější (nález Ústavního soudu ze dne 20. 1. 2001, sp. zn. IV. ÚS 158/2000).

Subjektivní či objektivní posouzení staré a nové právní úpravy?

Může ale vznikat otázka, zda posouzení nové právní úpravy musí být subjektivní nebo objektivní. Objektivní v tom smyslu, že posouzení má pouze obecnou abstraktní povahu, nebo subjektivní, že se posoudí celkový výsledek pro konkrétního pachatele přestupku za konkrétních okolností jeho jednání, tedy jaké by byly správní tresty při použití různých zákonů jako celku konkrétnímu pachateli přestupku uloženy. Judikatura i odborná literatura se přiklonila k subjektivnímu posouzení. Od účinnosti nové právní úpravy jsem nezaznamenal případ, že by správní soud posoudil v konkrétním případě příznivost nové právní úpravy. Pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti nového zákona o přestupcích, byla odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, posouzena podle dosavadních zákonů, tj. podle předpisů účinných do 30. 6. 2017.

Připomeňme si nedávnou judikaturu:

Zákonodárce při přijímání nové právní úpravy zákona o přestupcích nestanovil žádné nové sazby ukládaných pokut za daný správní delikt, které by pro stěžovatele mohly znamenat přijetí příznivější právní úpravy, ale stanovil toliko možnost mimořádného snížení výměry pokuty za zákonem předvídaných podmínek. V daném případě se proto nejednalo o přijetí příznivější právní úpravy, neboť správní orgán rozhodoval v mezích stanovených zákonem; bylo pak na jeho uvážení, jakou sankci na základě podkladů vyplývajících ze spisu v zákonem stanoveném rozmezí stěžovateli udělí. Správní orgán nebyl povinen v rozhodnutí uvést, proč výměru sankce pod zákonem stanovenou hranicí neuplatnil (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2018, č. j. 8 As 201/2017-39).

Za situace, kdy nový zákon o přestupcích obsahuje kritéria pro upuštění od uložení správního trestu, resp. kritéria pro mimořádné snížení výměry pokuty, jež vzhledem ke zjištěnému stavu věci nemohla být v posuzovaném případě naplněna, není pozdější právní úprava nového zákona o přestupcích pro pachatele přestupku výhodnější, jelikož by její aplikace nebyla na posuzovaný případ vůbec možná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2019, č. j. 2 As 146/2018-35). 

V nové právní úpravě sice bylo přepracováno ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu a zpřesnila se či přibyla ustanovení o rysech určujících povahu a závažnost přestupku, o polehčujících a přitěžujících okolnostech a ustanovení umožňující snížení výměry pokuty pod dolní hranici zákonné sazby, což se jistě projeví v odůvodnění nových přestupkových rozhodnutí. Většinu aspektů majících vliv na výši správního trestu však zohledňovaly správní orgány z úřední povinnosti již za staré úpravy a v případě pachatele přestupku popsaly své úvahy podrobně v rozhodnutích. Naproti tomu pachatel byl ve správním řízení zcela pasivní, neuvedl jedinou konkrétní okolnost, jež by měla být v jeho prospěch zohledněna, ani nezpochybnil ty, které vyzněly v jeho neprospěch (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2017, č. j. 2 As 303/2017-29).

Zajímavá situace je u § 37 nového zákona o přestupcích oproti § 12 starého zákona o přestupcích. Ustanovení § 12 starého zákona obsahovalo tzv. určující kritéria pro určení druhu a výměry sankce a bylo nahrazeno právě § 37 nového zákona o přestupcích. Zde je ale mnohem více kritérií určení druhu správního trestu a jeho výměry, které by správní orgán měl vzít v úvahu při rozhodování.

NSS konstatoval, že nový zákon o přestupcích v § 37 podrobněji vymezuje kritéria pro určení druhu a výměry správního trestu (přestupku). Tato kritéria jsou stejně jako ve starém zákoně o přestupcích upravena demonstrativním výčtem a zahrnují kritéria uvedená v § 12 odst. 1 starého zákona o přestupcích. Za situace, kdy ustanovení zákona o silničním provozu stanovící trestnost a výši správního trestu zůstala nezměněna a nový zákon o přestupcích pouze podrobnějším způsobem vymezuje kritéria pro uložení pokuty, NSS uzavírá, že zde není pozdější právní úprava pro stěžovatele výhodnější (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, č. j. 4 As 191/2017-35).

Odůvodnění určení druhu správního trestu a jeho výměry 

Na ustanovení § 37 zákona o přestupcích si můžeme ukázat i nedostatky z praxe, tj. jakým způsobem má správní orgán kritéria pro určení druhu a výměry správního trestu v rozhodnutí odůvodnit. V určitých případech soudy k odůvodnění takového rozhodnutí přistupovaly velmi přísně. V případě ustanovení § 12 starého zákona o přestupcích NSS konstatoval, že pokud správní orgán odůvodní jen některá kritéria a některá výslovně neuvede a dostatečně neodůvodní všechna kritéria, jedná se o vadu řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2004, sp. zn. 5 A 154/2002). V dalším řízení NSS konstatoval, že pokud zákonné kritérium, které má být vzato v potaz při ukládání sankce, je z povahy konkrétního posuzovaného případu neaplikovatelné, nezbavuje to správní orgán povinnosti v odůvodnění sankčního rozhodnutí toto kritérium zmínit; vyloží současně, proč nemohlo být v daném případě aplikováno. Pokud tak správní orgán neučiní, jde o vadu řízení, která však nutně nemusí vést k závěru o nezákonnosti takového správního rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2010, č. j. 2 Afs 135/2009-97). Další rozhodnutí uvádí, že pokud zákon uvedl jen příkladný výčet hledisek, ke kterým je správní orgán při stanovení výše pokuty povinen přihlédnout, pak takováto právní úprava váže správní orgán v tom směru, že právě těmito zákonnými hledisky se musí zabývat vždy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, č. j.  6 As 34/2008-54).

V nejnovějším rozhodnutí NSS konstatoval, že v rozhodnutí o uložení správního trestu musí být zohledněna všechna kritéria, jejichž aplikaci zákon s výší správního trestu spojuje, přičemž nepostačuje toliko prosté vyjmenování těchto zákonných kritérií, aniž by odůvodnění obsahovalo alespoň stručné zdůvodnění, proč a jak tato kritéria dopadají na individuální případ obviněného (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 As 56/2019-28). Domnívám se, že zákonodárce stanovil pro určení druhu správního trestu a jeho výměry lepší vodítko pro správní orgán, na druhou stranu tím na správní orgány uvalil bič, protože ty budou muset rozhodnutí odůvodňovat podrobněji. 

Objektivní odpovědnost právnické osoby se zaviněním?

Na rozdíl od odpovědnosti fyzické (nepodnikající) osoby za přestupek, kdy se jedná o odpovědnost subjektivní, tj. odpovědnost za zavinění, se v případě odpovědnosti právnické a podnikající fyzické osoby za přestupek, jedná o odpovědnost objektivní, tj. bez zavinění, s možností zproštění se odpovědnosti (liberace) (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, č. j. 4 As 28/2006, č. 1658/2008 Sb. NSS). Objektivní odpovědnost právnické osoby za přestupek neznamená, že není nutné prokazovat splnění zákonných znaků skutkové podstaty přestupku. Zavinění není obligatorním znakem skutkové podstaty přestupku právnické osoby a k vyvození odpovědnosti postačuje samotný fakt porušení nebo nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jejich základě (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2011, č. j. 1 As 112/2010-52).

Přestupky, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení. Typicky jde o přestupky právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, které vykonávají svou činnost prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných oprávněných osob. Může jít ale i o správní delikty nepodnikajících fyzických osob. (nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16).

Objektivní odpovědnost se tak odlišuje od subjektivní odpovědnosti tím, že se u ní nezkoumá zavinění (tj. vnitřní psychický vztah jednajícího ke způsobenému následku). Zavinění tak přítomno být může i nemusí, ale v praxi se tato otázka neřeší, protože odpovědnost je navázána na škodlivý následek. V novém zákoně o přestupcích však bylo zavedeno několik institutů vztahujících se i na právnické a podnikající fyzické osoby, kdy předpokladem jejich použití, je posouzení i subjektivní souvislosti jednání pachatele přestupku. Takovým příkladem je i pokračování v přestupku, kterým se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku. Subjektivní souvislostí je zde jednotný záměr, který představuje jedinou vůli vést každý dílčí útok proti stejnému chráněnému zájmu. NSS k tomu uvedl, že: „Jednotný záměr jistě bude možné zkoumat u takových protiprávních jednání, která jejich pachatel činil vědomě a úmyslně, nebo aspoň vědomě a při srozumění s následkem. Jednání, za něž byla potrestána stěžovatelka, však vzniklo bez jejího vědomého přičinění – opomenutím dodržet důsledně požadavky na bezpečnost potravin. U takového jednání tak nebylo možno zkoumat jednotný záměr, a z povahy věci tak nemohlo jít o pokračující delikt. Stěžovatelčiny úvahy o tom, že přece jednotný záměr měla, totiž vyrábět na stejných strojích z prověřené suroviny typově stejný výrobek, jsou pomýlené: u pokračujících deliktů se totiž zkoumá záměr jednat protiprávně, nikoli záměr dodržet všechny předpisy.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2019, č. j. 10 As 96/2018-59). Pokud v jednání právnické a podnikající fyzické osoby správní orgán nezjistí alespoň úmysl nepřímý, institut pokračování v přestupku nemůže být využit.

Zánik odpovědnost za přestupek uplynutím promlčecí doby

Uplynutím promlčecí doby odpovědnost za přestupek zaniká. NSS konstatoval, že je nutno promlčení zkoumat z úřední povinnosti, a to jak na prvním, tak druhém stupni. Přechodné ustanovení § 112 odst. 2 věta první zákona o přestupcích stanoví, že: „Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí.“. Je však otázkou, zda zmíněné ustanovení není v rozporu s dosavadní judikaturou a Listinou základních práv a svobod.

NSS k této otázce uvedl, že musí vycházet z právní úpravy prekluzivních lhůt platné v době, kdy byl delikt spáchán. Je tomu tak proto, že prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou považovány za lhůty hmotněprávní. V důsledku změny lhůt pro uložení sankce by tak došlo k zásahu do hmotných práv pachatele přestupku. Proto má ustanovení právě citované hmotněprávní účinky, a proto také se i na právní úpravu lhůt vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, tedy zásada zákazu retroaktivity trestního práva v širším smyslu. Proto také platí, že může být užita úprava pozdější jen tehdy, pokud je pro pachatele příznivější (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011-115). Namítaný rozpor § 112 odst. 2 věta první zákona o přestupcích s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod je v současné době předmětem rozhodování Ústavního soudu.

Reakce na aplikační praxi

Po dvou letech fungování nového zákona o přestupcích Ministerstvo vnitra vyhodnotilo jeho účinnost, protože v praxi správních orgánů byly identifikovány některé problémy. Tyto problémy si klade za cíl odstranit vládní novela zákona o přestupcích, která je v současné době projednávána Parlamentem ČR (sněmovní tisk č. 670). Mezi identifikované problémy patří: zejména: problémy správních orgánů (zejména orgánů územních samosprávných celků) s personálním zajištěním výkonu přestupkové agendy s ohledem na zvýšené kvalifikační požadavky podle § 111 odst. 1 zákona o přestupcích, zejména s ohledem na požadavek vysokoškolského vzdělání; administrativní zatížení správních orgánů každoročním zpracováváním přehledu přestupků; nedostatečná ochrana soukromí a bezpečnosti osob vystupujících v řízení o přestupku, včetně zranitelných obětí; nedostatečná účinnost omezujících opatření s ohledem na jejich nízkou vymahatelnost; nedostatky v právní úpravě vzájemného poskytování informací mezi správními orgány příslušnými k řízení o přestupku a ostatními orgány veřejné moci. Výsledkem tak je např. zmírnění kvalifikačních požadavků na oprávněné úřední osoby, zrušení povinnosti zpracovávat přehled přestupků, stanovení podmínek ochrany osob vystupujících v řízení o přestupku, vymezení podmínek nepřípustného zastoupení anebo odstranění překážek ve vzájemné komunikaci správních orgánů příslušných k projednávání přestupků a orgánů veřejné moci.

Text je upraveným přepisem ústního vystoupení na konferenci Právo ve veřejné správě dne 5. 11. 2019 

odpovědnost judikatura přestupek právo ve veřejné správě správní trestání

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotilo 12 čtenářů

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejoblíbenější články