V mnoha obcích se rozbujela výstavba a najednou nestačí voda, kanalizace, chybí infrastruktura, a to vše vyžaduje velké investice.
Přestože stavební úřad by měl dodržování stavebních předpisů vymáhat, realita řady obcí je taková, že jsou zkolaudovány domy bez dobudování komunikace apod. Lidé pak chodí za starostou s prosbami o pomoc.
My se v rámci mantinelů, které máme, snažíme nastavit s našimi klienty jakýsi systém či pomoc. Změna územního plánu není možná ze dne na den, a tak využíváme rovněž jiná opatření.
Smlouvy o rozvoji území
Pojem smluv obcí s investory se vcelku zažil. My sami jsme jim začali říkat „smlouvy o rozvoji území“. Ani v jednom z případů se však nejedná o definovaný či zákonem používaný pojem; jde spíše o smlouvy, které začaly vznikat živelně z potřeb praxe. Samosprávy je začaly uzavírat, aniž by pro to existovala větší zákonná opora či jednoznačná pravidla a bez toho, aby byla doktrinálně právně uchopena. V příspěvku představíme příklady smluvních závazků a rovněž zmíníme judikaturu, které bohužel doposud není mnoho.
Smlouvy o rozvoji území vymezujeme jako smlouvy mezi samosprávou a investorem, které zpravidla řeší průběh nebo dopady realizace záměru investora na území samosprávy. Investor na základě smlouvy buduje veřejnou infrastrukturu nebo na její vybudování či provoz finančně přispívá. Jde o širokou paletu různých situací. Obec zpravidla vychází z toho, že jako samosprávná korporace, která má povinnost spravovat svěřené hodnoty, jednat v nejlepším zájmu občanů a chránit veřejný zájem, tímto deklaruje, že při splnění určitých podmínek je pro ni záměr investora akceptovatelný.
Situace v České republice
Na rozdíl od právního řádu německého či rakouského, co do smluv o rozvoji území nalezneme v našem právním řádu jen několik málo zmínek, a to ve stavebním zákoně. Řadíme sem plánovací smlouvy uzavřené v souvislosti s regulačním plánem na žádost (§ 66 odst. 2 stavebního zákona). Stavební zákon zmiňuje i další smlouvy, týkající se v zásadě infrastruktury. Jak je patrné, jde pouze o několik málo právních norem pro konkrétně vymezené situace. V praxi začaly vznikat k zajištění veřejné infrastruktury smlouvy nepojmenované. Podle Ústavního soudu by i při uzavírání těchto smluv měly územní samosprávné celky dbát na to, aby vystupovaly v souladu se zákonem a předvídatelným a nediskriminačním způsobem (usnesení ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. II. ÚS 2588/2014). Tím, že nemáme další podrobnější regulaci smluv, je ze strany obce o to důležitější samoregulace a nastavení předvídatelných a nediskriminačních pravidel.
O čem se smlouvy uzavírají
Podobné smlouvy mohou být zárukou, že investor skutečně vybuduje infrastrukturu, která zajistí bezproblémové fungování obce, a to i po realizaci záměru investora. Taková je zkušenost některých samospráv. Komunikace by sice v souvislosti s dokončením záměru vybudována být měla, avšak pokud je uzavřena soukromoprávní smlouva se sankcemi, je vymahatelnost pro obce mnohem účinnější.
Podobně jde typicky o zmírnění některých negativních dopadů výstavby na území obce, jakými jsou kanalizace, hospodaření s vodou či protihluková opatření. Často jsou sjednávány podmínky, za kterých obec převezme infrastrukturu, kterou investor buduje. I u tohoto se řada obcí spálila, a pokud jsou podmínky sjednány smluvně, je to pro ně mnohem lepší.
Dalším příkladem užití smluv je zajištění etapizace výstavby u větších projektů, podmínky, při jejichž splnění obec poskytne aktivní podporu pro realizaci záměru, například tím, že dá souhlas s vedením věcného břemena pro vedení kanalizace či vodovodu nebo nebude proti záměru vystupovat v řízeních podle stavebního zákona.
Příklady uzavíraných smluv
Dostáváme se také k důležitosti vymezení toho, co si obec může dovolit, a co ne.
Pro inspiraci bychom rádi zmínili smlouvu uzavřenou v souvislosti s budováním závodu Amazonu u Dobrovízu, kde chtěl developer ještě za pochodu rozšířit projekt, a tak uzavíral poměrně rozsáhlou smlouvu se samosprávou. Některé závazky jsou docela zajímavé a mohou se objevit u většího projektu – například v tomto citovaném případě závazek investora vybudovat obchvat obce, platit roční příspěvek na veřejně prospěšné účely, vybudování protihlukové bariéry, rozšíření čističky odpadních vod nebo zajištění hromadné dopravy mezi Dobrovízem a Prahou.
Pokud jde o závazek obce, šlo o to, že obec výstavbu akceptuje a „nemá s ní problém“. Jednalo se ale také o vyřešení některých vlastnických práv, kdy investor potřeboval některé pozemky pro výstavbu obchvatu. Jako příklad si můžeme uvést též zajištění závazku investora, což je velmi důležitá součást smluv. Zde byla sjednána smluvní kompenzace za zhoršenou dopravní situaci v obci, za každý započatý měsíc prodlení s dostavbou obchvatu, což je jistý motivační moment pro investora dostavět obchvat včas, a na to byla ve smlouvě složena bankovní záruka coby zajištění závazku obchvat vystavět.
V praxi se ale uzavírají velmi jednoduché smlouvy, jejichž předmětem je vybudování jedné konkrétní komunikace, objevují se ale i smlouvy spojené s velkými investičními projekty.
Smlouva nebo nezávazná deklarace?
V souvislosti s těmito smlouvami je třeba zmínit rozhodnutí Nejvyššího soudu týkající se vymahatelnosti deklarace porozumění. Jednalo se o budování závodu Hyundai v Nošovicích. Celá řada subjektů, tj. Moravskoslezský kraj, agentura Czech Invest, zástupci investora a několik nevládních organizací uzavřeli deklaraci porozumění, kde byly sjednány závazky na straně investora, přičemž další zúčastněné subjekty deklarovaly, že v případě jejich respektování považují záměr za realizovatelný a nebudou proti němu vystupovat. Poté nastal soudní spor o vynucení čl. 15 této deklarace. Soudy dospěly k tomu, že nešlo o smlouvu jako takovou, ale o určitou nezávaznou deklaraci sociálně odpovědného podnikání. Soudy vyzdvihly důvody, které poté převzal též Ústavní soud v usnesení ze dne 21.11.2017, sp. zn. I. ÚS 3278/15. Je tak možné konstatovat přinejmenším to, že ve smlouvě by měly být obsaženy jednoznačné závazky a raději by měla být nazvána jako „smlouva“ a nikoli jako „deklarace“.
Smlouvy o hrazení příspěvku na infrastrukturu
Za kontroverzní je považován postup obcí, které situaci týkající se infrastruktury řeší výběrem jakéhosi příspěvku na vybudování infrastruktury od investorů. Obce to odůvodňují tím, že předchází zhroucení veřejné infrastruktury (školy, školky, komunikace, kanalizace atp.), podle jejich názoru není na stávající infrastrukturu možné připojovat stále nové stavebníky.
Spor ohledně platnosti smluvního ujednání o takovém příspěvku proběhl spor v obci Kolová, kde se investoři původně zavázali poskytnout obci příspěvek ve výši 1,25 milionu korun na vybudování inženýrských sítí a další infrastruktury. Smlouvu podepsali, ale poté, co získali potřebná povolení, nic obci nezaplatili. Soud prvního stupně žalobě obce na zaplacení vyhověl, avšak odvolací soud žalobu zamítl s tím, že existuje rozpor smlouvy se zákonem o vodovodech a kanalizacích a zákonem o místních poplatcích. Zákon o vodovodech a kanalizacích zakazuje vyžadovat poplatek za připojení, zákon o místních poplatcích obdobně zmiňuje poplatek za zhodnocení možnosti připojení k vodovodu a kanalizaci.
Nejvyšší soud ale s odvolacím soudem nesouhlasil a v rozhodnutí ze dne 28. 2: 2013, sp. zn. 33 Cdo 3225/2011 konstatoval, že se jednalo o dobrovolně uzavřenou smlouvu, investor dobře věděl, co činí a nejednalo se o platbu za připojení na kanalizaci nebo vodovod, když předmětem byl příspěvek na vybudování obecně inženýrských sítí. Zákon o vodovodech a kanalizacích ani zákon o místních poplatcích nezakazují uzavření nepojmenované smlouvy mezi obcí a investorem. Důraz je zde každopádně kladen na to, že se jedná o dobrovolně sjednané plnění.
Existuje totiž i starší rozhodnutí Nejvyššího soudu (sp. zn. 33 Odo 1416/2005), podle něhož došlo-li k situaci, že obec investorovi v podstatě vyhrožovala tím, že „její“ stavební úřad nevydá stavební povolení, pokud se k úhradě příspěvku nezaváže, došlo ke smíšení postavení obce, pročež taková smlouva byla zhodnocena jako neplatná pro rozpor s dobrými mravy.
Vhodné je zmínit také rozhodnutí týkající se obce Říčany u Prahy, kdy investor podepsal s obcí smlouvu o příspěvku asi na částku 70 000 Kč, načež tento příspěvek nezaplatil. Prvostupňový i odvolací soud shodně konstatovaly, že se jednalo o dobrovolně sjednaný příspěvek, ke kterému investor nebyl nucen. Věděl, že souhlasné stanovisko města se stavbou jeho rodinného domu není nezbytnou podmínkou úspěchu a vyjádření města bylo jen jedním z podkladů pro rozhodnutí ve stavebním řízení. Vedle toho bylo prokázáno, že byli i další stavebníci, kteří neposkytli žalobci příspěvek, a přesto stavební povolení dostali. I samy Říčany prezentují příspěvek tak, že nejde o podmínku získání stavebního nebo územního rozhodnutí, nýbrž o příspěvek, který jim umožňuje udržitelným způsobem budovat a udržovat veřejnou infrastrukturu s tím, že pokud ho investor nezaplatí, obec záměru nevyjadřuje podporu.
Postavení obce při uzavírání smluv
Naše právní úprava je značně komplikovaná. Obec má vlastně trojjediné postavení, což může zmást starostu, zastupitele i mnohé další subjekty. Je potřeba rozlišovat především přenesenou a samostatnou působnost obce, v rámci samostatné působnosti pak ještě postavení obce, kdy rozhoduje mocensky jako vrchnostenský orgán a postavení obce, kdy vystupuje jako právnická osoba soukromého práva. Pro výkon přenesené působnosti je typické rozhodování stavebního úřadu nebo výkon pořizovatelské činnosti při územním plánování. Co do samostatné působnosti jde nejčastěji z oblasti smluv s investory o proces vydávání územního plánu, kdy obec vystupuje jako vrchnostenský orgán a rozhoduje o právech a povinnostech. Pokud hovoříme o obci jako o právnické osobě, jde hlavně o postavení obce jako vlastníka nemovitosti nebo případy, kdy obec vystupuje jako účastník řízení, který může podávat námitky apod.
Přenesená působnost obce
V rámci přenesené působnosti může obec vystupovat jen v případech, v mezích a způsobem, který jí zákon stanoví. Žádný zákon neříká, že by se obec jako stavební úřad nebo pořizovatel mohla zavazovat k tomu, že bude určitým způsobem rozhodovat, tj. že vydá stavební povolení nebo územní rozhodnutí nebo že bude návrh územního plánu v určité podobě. V případě přenesené působnosti se obce bez dalšího nesmějí zavazovat ve smlouvách a nesmí slibovat kroky, které by výkon přenesené působnosti ovlivňovaly.
Samostatná působnost – mocenské rozhodování
V případech mocenského rozhodování obce v samostatné působnosti stále platí omezení podle čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR či čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž obec může postupovat jen v případech, v mezích a způsobem, který jí zákon stanoví. Každý další postup či rozhodnutí je s tímto článkem v rozporu. Sem spadá například rozhodování o návrhu na pořízení územního plánu, o návrhu zadání, o návrhu samotného územního plánu, nebo jeho vydání a schvalování. Samozřejmě sem patří také pokyny, které zastupitelé dávají ke změně územního plánu. Podle našeho názoru se při žádné z těchto činností obec nesmí zavazovat, tedy nesmí investorovi slíbit, že určitým způsobem změní územní plán či že vydá nový územní plán, kde budou pozemky zařazeny jako stavební apod.
Kde se obec zavazovat může?
Obec se může s investory zavazovat v oblasti samostatné působnosti, kde vystupuje jako každá jiná právnická osoba soukromého práva, tedy když se vyjadřuje jako vlastník nemovitosti, infrastruktury apod. Může se tedy zavázat vydat kladné stanovisko v rámci územního řízení nebo jako vlastník nemovitosti udělit věcná břemena, resp. služebnost připojení se přes pozemek na komunikaci apod. V těchto oblastech může obec vyjít investorovi vstříc, bude-li tento úkon v souladu se zájmy obce a bude směřovat k tomu, co obec pro své občany potřebuje. Vycházíme zde z čl. 2 odst. 3 Listiny (či čl. 2 odst. 4 Ústavy), podle kterého může každý činit vše, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.
Příklad z praxe – obec Černolice
Obec Černolice je malá obec v těsné blízkosti Prahy v okrese Praha – západ. Je to tedy velmi žádaná lokalita, investoři zde mají velký zájem stavět a proběhlo zde několik kauz. Mimo jiné zde chtěl stavět pan Pelta, bývalý šéf českého fotbalu, nebo také společnost Altstaedter, která obci přinesla velkou řadu problémů.[1]
Už v roce 2007 byla se společností Altstaedter uzavřena smlouva o spolupráci, v jejímž rámci se obec zavázala, že do územního plánu zařadí pozemky společnosti jako pozemky stavební. Do té doby to byla pole. Měl se však změnit územní plán a obec měla vyjít investorovi vstříc pro výstavbu obytných a rodinných domů. Obec vydala celou řadu prohlášení, kde deklarovala, že souhlasí s výstavbou investora, že se změní územní plán a že bude v rámci územních a stavebních řízení vystupovat vstřícně a nebude je nikterak blokovat. Po mnoha složitých jednáních se změnil územní plán, do kterých obec zasahovala i různými direktivami. Územní plán obce byl změněn i přes nesouhlas krajského úřadu. Dotčené pozemky byly skutečně zařazeny mezi pozemky stavební. Tím, že byl v prosinci 2012 územní plán schválen, to ale neskončilo. Na vedení obce a zastupitele bylo podáno trestní oznámení, a to pro uzavření sponzorské smlouvy, ale i proto, že obec bránila vyhlášení místního referenda. V rámci trestního stíhání policie oslovila Ministerstvo vnitra, aby se vyjádřilo ke znění smlouvy obce s investorem. Ministerstvo vydalo své stanovisko, ve kterém se vyjádřilo k několika aspektům.
Obecně vyjádřilo, že je možné, aby obce smlouvy s investory uzavíraly. Takovému jednání podle něj nic nebrání. Je možné, aby smlouvy byly schvalovány radou, a vyhradí-li si tuto činnost zastupitelé, pak jimi. V některých případech to lze doporučit, jde-li o složité a rozsáhlé smlouvy, v některých případech je ale lepší, když smlouvy kvůli pružnosti schvaluje rada obce. Ministerstvo potvrdilo, že se obce nesmí zavazovat k tomu, že budou ovlivňovat proces pořizování územního plánu, a to v přenesené ani samostatné působnosti. Uvedlo, že závazek obce změnit územní plán, by ovlivňoval výkon veřejné moci a zasahoval by do procesů, do kterých zasahovat nesmí, tedy takové smluvní ujednání by bylo nezákonné.
Kromě toho se ministerstvo vyjádřilo i k postavení obce v územním řízení. Tam došlo k závěru, že jde o odlišnou situaci od pořizování a schvalování územního plánu, protože obec nevystupuje v rámci žádného mocenského vrchnostenského postavení, nýbrž jako právnická osoba. Přesto ale ministerstvo shledalo i v této oblasti určité limity, a to v povinnosti obce hájit zájmy obce, občanů a veřejné zájmy. Uvedlo, že je sice možné zavázat se k vydání kladného stanoviska v územním řízení nebo udělení služebnosti přes pozemek obce, avšak vždy je povinností obce hájit zájem obce. Proto by smlouva v rámci územních řízení neměla zavazovat obec ve fázi, kdy obec o projektu ještě nic neví. Je důležité vědět, jak zhruba bude projekt vypadat a jak bude obec zavazovat. Až pak je možné závazek do smlouvy s investorem dát.
Kauza v Černolicích neskončila podáním trestního oznámení a vydáním vyjádření ministerstva. Investor zaslal obci několik výhružných dopisů, kde se dožadoval toho, aby pokračovalo jednání, aby obec dostála všech svých závazků, změnila územní plán a pokračovala v rámci územních řízení.
V obci také proběhlo místní referendum, kde občané platně zavázali své zastupitele, aby udělali vše pro nezastavitelnost pozemků.
Do toho všeho spadlo rozhodnutí správního soudu, který problematickou změnu územního plánu zrušil, čili namísto územního plánu měl investor pouze pole.
Investor využil dalšího kroku, například požadoval, aby byl obci ustanoven opatrovník, neboť se chová nepřijatelným způsobem. K tomu nedošlo.
V loňském roce rozhodl Okresní soud Praha – západ na základě žaloby investora, že mu obec musí jako bezdůvodné obohacení vydat oněch deset milionů korun, které jí původně investor dal, a k tomu musí uhradit náklady řízení ve výši 970 000 Kč. O odvolání se teprve jedná, nevíme tedy, jak to dopadne. Z prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že je obecně možné takové smlouvy uzavírat. Obec si nemůže zasahovat do procesu vydávání a schvalování územního plánu, avšak ještě předtím, než celý proces začne, může dát návrh na změnu územního plánu nebo na pořízení nového územního plánu, kdy ještě nerozhoduje mocensky. V případě, kdy zde byla změna územního plánu zrušena soudem, byla obec stále povinna na základě smlouvy snažit se zařadit pozemky jako pozemky stavební, byť by je později zastupitelé jako stavební neschválili. Nicméně povinností obce bylo se o to stále pokoušet. Vzhledem k tomu, že to obec neudělala, došlo k odstoupení od smlouvy, pročež byla obec povinna deset milionů korun investorovi vrátit zpět.
Tento případ je nepříjemný. Obec udělala řadu chyb, zavázala se k věcem, ke kterým se zavazovat vůbec neměla. Jistě by řadu starostů, starostek a jiných zastupitelů zajímalo, jak se vůbec připravit a jak přistupovat k jednání s investory a jak uzavřít platnou smlouvu. My se přitom v naší praxi často setkáváme s tím, že mnohé obce vlastně ani neví, v jakém stavu jejich infrastruktura je, co potřebují, kde jim chybí peníze. Nemají kvalitní přehled o tom, jaké náklady na jednotlivé typy infrastruktury vynakládají. Předně by tedy měly svou infrastrukturu a její deficity znát. Důležité je také mít dobře připravený územní plán s takovými regulativy, které obcím umožní svoje území chránit, pečovat o ně a regulovat rozvoj tak, aby pro ně nebyl zátěží. Pro dobrý územní plán musí mít obce připravený kvalitní strategický plán a v ideálním případě také územně analytické podklady. Ani to ale není v praxi samozřejmost. Navíc víme, že územně analytické podklady, které připravují nadřízené obce, nebývají dobré a neposkytují obcím potřebnou oporu.
Obcím lze například doporučit, aby používaly populační kalkulátor, což je nástroj, který připravila Přírodovědecká fakulta UK a který umožňuje alespoň rámcově zjistit, jak to bude vypadat s rozvojem populace a s potřebou veřejné infrastruktury, pokud v každém roce postaví např. deset různých rodinných domů a dva obytné domy, či zjistit, kolik míst ve školce budou potřebovat za pět let apod.
My doporučujeme, aby se obce na jednání s investory připravovaly tak, že schválí dokument, který označujeme jako „Zásady pro výstavbu v obci“; mohou se však označovat i jinak. Mají je například Říčany, které je nazývají „Pravidla pro jednání s investory“. Tento nástroj není upravený v žádném právním předpise a obce je schvalují usnesením zastupitelstva. Podle našich zkušeností a zkušeností obcí slouží tento dokument především k férovému jednání s investory a k tomu, aby bylo nediskriminační a transparentní a aby investoři i zastupitelé včas věděli, jak to probíhá, má-li někdo zájem o výstavbu v obci, aby tato výstavba byla v souladu se zájmy obce a veřejným zájmem. Vzhledem absenci právní úpravy, je potřeba, aby obce byly při jeho tvorbě víceméně kreativní a aby obsahoval jak různá hmotná, tak procesní pravidla. Obce by si tedy měly určit, na jaké stavby a investory se dokument vztahuje, kdy mají investoři za obcí přijít, kdy mají vyjednávat, jak velký je finanční příspěvek, zda budují veřejnou infrastrukturu apod. Zásady pro výstavbu v obci považujeme za klíčový dokument pro uzavírání smluv s investory.
Odborné publikace závěrem
Na závěr bychom rádi zmínili několik publikací. Pro Ministerstvo pro místní rozvoj jsme napsali text nazvaný Doporučení pro obce v oblasti výstavby a uzavírání smluv s investory. Je dostupný na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj v sekci Tvorby programu rozvoje obce. V této publikaci jsme shrnuli naše základní poznatky a rady. Doufáme, že bude užitečná a obce tam naleznou inspiraci. Publikujeme i v časopisech, nejčastěji v Moderní obci nebo časopisu PRO města a obce, napsali jsme také několik manuálů. Do konce roku 2019 měla vyjít odborná knižní publikace, kterou jsme napsali s kolegy z Právnické fakulty UK a která se smlouvám s investory jako první publikace na našem trhu věnuje.
Text je upraveným přepisem ústního vystoupení na konferenci Právo ve veřejné správě dne 5. 11. 2019
-52b012d5.png)
[1] Informace v této části vycházejí z informací veřejně dostupných a zveřejněných samotnou obcí Černolice na jejich webových stránkách.
Diskuze k článku ()