Ovšem, na místě dřívější prokuratury stojí dnešní státní zastupitelství, o němž by bylo jen sotva možné tvrdit, že představuje v naší demokracii cizorodý či nepatřičný prvek a že s ní není v souladu. V tomto smyslu byla přeměna, ke které u nás došlo, úspěšná. Zůstává však otázkou, zda byla ve všech jejích aspektech zvolena opravdu vhodná a efektivní řešení. Obrazně řečeno – nové šaty jsou ušité natolik dobře, že je můžeme nosit, ale už není jisté, jestli nám úplně padnou. Neutuchající diskuze a často také poměrně kritické připomínky na adresu současného státního zastupitelství naznačují, že nikoliv.
Zeptejme se: „Proč bylo (a stále je) tolik obtížné vymezit přesné postavení našeho státního zastupitelství?“ Svou úlohu zde nepochybně hraje řada faktorů. Zmiňme se proto jen o některých. V první řadě je třeba připomenout, že klasické teorie dělby moci, tak jak je koncipovali například Locke nebo Montesquieu,[1] o „nějakém“ státním zastupitelstvím v podstatě nikdy nehovořily. Zatímco postavení takových státních orgánů jako je třeba parlament či vláda bylo již celá staletí podrobováno kritickému zkoumání a první úvahy o něm vznikaly spolu s našimi prvními představami o novodobé demokracii, s nimiž nakonec neodmyslitelně srostly, u státního zastupitelství k ničemu takovému nedošlo. Jinými slovy – např. parlament, vláda a soudy představovaly prvky, které se vždy braly v úvahu a byly předmětem snah po jejich vzájemném vyvážení, kdežto státní zastupitelství stálo stranou tohoto úsilí a jeho vazby na ostatní zmíněné orgány se příliš nereflektovaly. Snad tomu s ohledem na jeho historickou genezi nemohlo být jinak. Nicméně je to právě tato situace, která nás postavila před problém, jenž stále přetrvává. Vznikl tu totiž jistý „teoretický deficit“, který nám ze současného úhlu pohledu výrazně komplikuje možnost vytvořit si nějakou trvalejší a hlavně pevněji zakořeněnou představu o postavení státního zastupitelství.
Dále, státní zastupitelství v průběhu svého vývoje plnilo mnoho rozličných, ze současného úhlu pohledu leckdy i takřka neslučitelných, funkcí (např. ochrany fiskálních zájmů; stíhání trestních činů; různé kontrolní a dozorové pravomoci; výkon dohledu nad dodržováním zákonů, jejich efektivity atd.),[2] což opět dává jeho charakteru poněkud proměnlivý ráz a činí ho pro nás obtížněji uchopitelným. S trochou nadsázky můžeme říct, že státní zastupitelství, resp. orgány, které mu vývojově předcházely, zpravidla představovaly ve vztahu ke státu jakousi jeho „prodlouženou ruku“ a spolu s ním ustavičně měnily i svou tvář. V důsledku výše naznačených (a samozřejmě ještě i dalších) skutečností zůstala nakonec soustava orgánu veřejné žaloby mezi jednotlivými mocemi jaksi neukotvena, pohybující se někde mezi justicí a exekutivou.
V tomto okamžiku se dostáváme k vlastním otázkám, které si klade tento seriál článků a na něž by se rád pokusil najít odpovědi: Mělo by naše státní zastupitelství být spíše justicí či exekutivou? Anebo by se mělo jeho postavení vymezit nějak jinak? A jak by se měly řešit některé konkrétnější otázky, které vyplývají z oněch dvou předchozích? Jak by měla být například řešena personální či finanční stránka činnosti státního zastupitelství? A nakolik je třeba, aby bylo postavení státního zastupitelství vyjádřeno přímo v samotné ústavě?
Pokud jde o samotné nalézání odpovědí, je při něm nutné brát ohled zejména na jedno úskalí, které je zde na závěr vhodné zmínit. Je třeba důsledně rozlišit, které problémy můžeme vyřešit prostřednictvím práva a které jsou spíše věcí např. osobní morálky a jejichž řešení je tedy nutné hledat spíše v oblasti etiky, psychologie, sociologie či jiných vědních disciplín, každopádně však mimo dosah právní vědy. Musíme totiž zdůraznit, že ne každé praktické selhání systému je možné přičíst na vrub nevhodnému právnímu zakotvení, ale může mít i jiné na něm naprosto nezávislé příčiny.
Účel státního zastupitelství
Chceme-li se zabývat postavením státního zastupitelství, nemůžeme se předtím vyhnout odpovědi na otázku k čemu má vlastně tento orgán sloužit – neboli jaký má být jeho účel. Co o tom stanoví právní předpisy? Naše Ústava říká: „Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon.“[3] a Zákon o státním zastupitelství dále hovoří o určení tohoto orgánu k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech, které jsou svěřeny do jeho působnosti zákonem.[4] Obojí lze nalézt shrnuto do pregnantního výroku Františka Zoulíka. Podle něj má být státní zastupitelství v demokratickém státě: „justiční veřejnou žalobou a institucí, chránící veřejný zájem i v jiných, přesně definovaných případech“.[5] Takovou formulaci je možné přijmout, avšak pouze pod podmínkou, že se pokusíme blíže osvětlit pojmy „veřejná žaloba“ a „veřejný zájem“, které jsou jak pro ni, tak i pro výše zmíněné právní předpisy klíčové.
Definici veřejné žaloby nám podává např. Jana Otoupalíková. Dle jejího názoru se jedná o „institut, jehož hlavním úkolem je ochrana obecných, veřejných zájmů společnosti, resp. ochrana dodržování zákona a účast na soudním řízení“.[6] K tomuto dosti abstraktnímu vymezení je třeba přinejmenším dodat, že pojem veřejné žaloby též úzce souvisí s pojmem vnitřní svrchovanosti státu, resp. myšlenky, že je to stát, kdo má výlučné právo (případně povinnost) trestat.
Ještě významnější, než správné pochopení pojmu veřejné žaloby je však porozumění pojmu veřejný zájem (už jenom z toho důvodu, že chápeme-li veřejnou žalobu jako prostředek ochrany veřejných zájmů, tak první ze zmíněných pojmů vymezujeme právě tímto druhým). V právních předpisech, které se vztahují ke státnímu zastupitelství, není definován. Jedná se o tzv. neurčitý právní pojem. Je proto poněkud obtížné stanovit jeho přesný obsah, jenž je ostatně vymezitelný spíše negativním než pozitivním způsobem.
Pojmem „veřejný zájem“ se ve svém (v odborné literatuře často citovaném) článku „Veřejný zájem (Malá glosa k velkému tématu)“ zabýval například Karel Eliáš, leč zejména z hlediska jeho použití v oblasti soukromého práva, které lze jen málokdy uplatnit v právu veřejném. Nicméně, za všeobecný a velmi užitečný lze považovat jeho postřeh, že: „Veřejný zájem není jednotná a absolutní kategorie. Jsou různé veřejné zájmy, reprezentované různými nositeli, vykazující rozličnou intenzitu a sledující nejrůznější účely.“[7] Rovněž je třeba zmínit, že pojem veřejného zájmu nelze běžně zaměňovat s pojmy kolektivního zájmu[8] a také zájmu státu. V případě státního zastupitelství je nutné být obezřetný zejména vůči druhému zmíněnému – Státní zástupce se má při své činnosti řídit výlučně veřejným zájmem, protože zájem státu, jak konstatoval Antonín Procházka: „nemusí být vždy totožný s nedotknutelností základních práv a svobod občanů“.[9]
Právě onu citovanou „nedotknutelnost základních práv a svobod“ můžeme pokládat za jeden z klíčů k porozumění obsahu pojmu veřejného zájmu v námi zkoumaném případě. Vždy je v zájmu veřejnosti, aby se šetřily základní lidská práva a svobody. Potíž však nastává, jestliže v jejich rámci dochází k napětí – jinými slovy: pokud se jedno základní právo dostává do konfliktu s právem druhým. Můžeme například říci, že je třeba stíhat a postihovat trestnou činnost, avšak mělo by se tak dít takovým způsobem, aby tím základní práva a svobody nebyly ještě více narušeny než trestnou činností samotnou. Je tedy třeba uvažovat „proporcionálně“.
[1] Zde připomeňme, že se jedná především o jejich klíčová díla: LOCKE, John. Druhé pojednání o vládě. Praha: Nakladatelství Svoboda, 1992. MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. O duchu zákonů. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2003.
[2] KOCOUREK, Jiří, ZÁRUBA, Jan. Zákon o soudech a soudcích. Zákon o státním zastupitelství. 2., doplněné a přepracované vydání. Praha: C.H. Beck, 2004. s. 385 – 391.
[3] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Čl. 80 Odst. 1.
[4] Zákon č. 283/1993 Sb., Zákon o státním zastupitelství. § 1 Odst. 1.
[5] ZOULÍK, František. Poznámky k postavení prokuratury. Právní praxe. 1993, č. 3. s. 164.
[6] SCHELLE, Karel, VĚTROVEC, Vladislav et al. Státní zastupitelství: historie, současnost a perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, 2002. s. 88.
[7] ELIÁŠ, Karel. Veřejný zájem (Malá glosa k velkému tématu). Ad notam. 1998, č. 5. s. 106.
[8] Zde je vhodné poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 28. března roku 1996, sp. zn. I. ÚS 198/95, ve kterém bylo jasně zdůrazněno, že ne každý kolektivní zájem lze označit za veřejný zájem společnosti.
[9] PROCHÁZKA, Antonín. Zákon o státním zastupitelství a ústavnost. Právní rozhledy. 2000, č. 4. s. 165.
Diskuze k článku ()