Ústavní zakotvení
Současné ústavní zakotvení se omezuje na jeden článek v rámci vládní části hlavy Ústavy věnující se výkonné moci.[1] Ústava stanoví bez možnosti změny zákonodárcem, že státní zastupitelství:
- je součástí vládní části výkonné moci. Musí mít tedy vztah k vládě, ten však blíže nedefinuje.
- zastupuje veřejnou žalobu (obžalobu) před trestním soudem.
Vše ostatní Ústava svěřuje obyčejnému zákonu, včetně možnosti rozšířit působnost státního zastupitelství i na netrestní věci, což zákon využívá.
Lze se setkat s požadavkem, aby ústavní zakotvení veřejné žaloby bylo rozšířeno. Nicméně samotná stručnost ústavy, může být pro jakoukoliv instituci výhodou, pokud ústava umožňuje přijetí cílového stavu obyčejným zákonem. Ústava jen zařazuje státní zastupitelství do moci výkonné a chrání trestní působnost veřejné žaloby v trestním řízení. To se nám může jevit jako samozřejmé, ale například slovenská ústava paradoxně takovou působnost prokuratuře nezakotvuje.[2] Dominantní trestní působnost slovenské prokuratury je dána obyčejným zákonem. Teoreticky může zákon vyčlenit trestní působnost ze slovenské prokuratury a převést ji na nově zřízené státní zastupitelství. Ústavně zakotvená slovenská prokuratura by byla vlastně zákonem vytunelována a zbyla by jí působnost chránit práva osob a státu bez bližšího upřesnění mocenských nástrojů. Stala by se druhým ombudsmanem, kdy by protestovala proti nezákonnému jednání bez možnosti přímo nezákonnost napravit s právem slovenského generálního prokurátora podat návrh Ústavnímu soudu v Košicích[3] např. ve věci neústavnosti zákona a nezákonnosti podzákonných právních předpisů.
Dobrou hodnotou naší Ústavy je její stručnost a to, že hovoří srozumitelným právním jazykem. Kdyby se shrnuly všechny tzv. důvodné požadavky na změnu ústavy (referendum, Nejvyšší kontrolní úřad, územní samospráva), rozroste se do velkých rozměrů. Navíc je každé prosazení ústavního zákona obtížné. Je nutná nejen kvalifikovaná třípětinová většina všech poslanců a přítomných senátorů, ale Senát není vázán 30denní lhůtou pro projednání návrhu jako u obyčejných zákonů. Ústavní změna může snadno spadnout pod stůl, aniž by byla formálně zamítnuta. Stačí, pokud ji Senát neschválí. Díky zásadě diskontinuity v zákonodárném procesu[4] všechny nedoprojednané návrhy zákonů, včetně ústavních, po nových volbách Poslanecké sněmovny již nelze projednat v nově zvolené Poslanecké sněmovně, což se týká i vrácených návrhů ze Senátu či případně vetovaných obyčejných zákonů prezidentem republiky. Veto prezidenta či Senátu se tak stává absolutním.[5] Samozřejmě je Senát i prezident mohou schválit i po poslaneckých volbách.
I statistika ukazuje, že každý navrhovatel ústavního zákona si koleduje o jeho nepřijetí. Ve volebním období Poslanecké sněmovny 2002-06 bylo podáno 18 návrhů ústavních zákonů, přijaty byly jen 3 a to jeden o referendu o přistoupení ČR k Evropské unii a dva o změnách hranic s Rakouskem a Německem.[6] Ve volebním období Poslanecké sněmovny 2006-10 bylo podáno 15 návrhů změn Ústavy, přijat byl jeden.[7] Ve volebním období Poslanecké sněmovny 2010-13 bylo podáno 22 návrhů ústavních zákonů a přijaty byly 4.[8] Tedy pokud lze právně dosáhnout určitého cílového stavu zákonem, je nutné tak činit tímto způsobem, nikoli rozšiřováním Ústavy.
Pokud použijeme další srovnání se Slovenskem v případě veřejného ochránce práv, který je na Slovensku upraven spolu s prokuraturou ve společné osmé hlavě ústavy, zjistíme, že mezi působností ombudsmana, který na Slovensku má ústavní úpravu, a v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, kde je úpraven jen obyčejným zákonem, obsahový rozdíl není. Tedy pro změny postavení státního zastupitelství nejsou nutné ústavní změny, pokud se zachová jeho vazba na vládu.
Pokud jde o rozsah ústavní úpravy veřejné žaloby, jsou v Evropě všechny stručné a v zásadě proti naší Ústavě obvykle zahrnují ustavení generálního prokurátora do funkce. Ustavení ostatních prokurátorů a další organizaci ponechávají na obyčejném zákonu.[9] To je případ slovenské ústavy, která sice prokuratuře věnuje osmou hlavu ústavy společně s veřejným ochráncem práv,[10] ale ve skutečnosti se jí věnují jen tři články nečleněné na odstavce. Text našeho jednoho článku o státním zastupitelství, ovšem členěnému na dva odstavce, není o moc kratší. Slovenská úprava navíc obsahuje jen ustanovení o jmenování generálního prokurátora prezidentem.
Rozpočtová správa
Pokud jde o rozpočtovou správu prokuratury, ústavy ponechávají věc obyčejným zákonům. Prokuratura jako soustava státních orgánů vždy hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jenž přijímá parlament. Rozhodující je, zda prokuratura má rozpočtové postavení samostatné rozpočtové kapitoly nebo je zařazena do rozpočtové kapitoly ministerstva spravedlnosti nebo soudů. Rozpočtová autonomie posiluje postavení prokuratury a její absence ji naopak oslabuje.
Samostatná rozpočtová kapitola prokuratury umožňuje lépe reagovat na potřeby soustavy z hlediska bližší znalosti problémů a zamezuje převodu ušetřených peněz mimo soustavu. Fakticky odstraňuje známý tlak na utrácení všeho, neboť úspory budou se železnou pravidelností převedeny na jiné potřeby mimo prokuraturu. Samostatná rozpočtová kapitola prokuratury naplňuje princip subsidiarity preferovaný v Evropské unii,[11] jenž stanoví, že veřejná moc včetně správy se má vykonávat na úrovni, které se týká, je-li to možné. Většinou se to prezentuje v rámci územní správy,[12] ale tento princip lze vztáhnout na celou oblast veřejné správy, včetně rezortní.
Přísloví říká: „Koho chleba jíš, toho píseň zpívej.“. Nelze vyloučit, že státní zastupitelství bude více naslouchat názorům ministra, který rozhoduje o financování jeho potřeb. I z tohoto důvodu je vhodné zavést autonomní rozpočtovou správu státního zastupitelství formou samostatné rozpočtové kapitoly. Ovšem se správní autonomií je spojena odpovědnost za svěřené prostředky. Státní zastupitelství v takovém případě musí plnit veškeré povinnosti správce rozpočtové kapitoly a jeho hospodaření bude kontrolováno, jako hospodaření jiných státních orgánů – správců rozpočtových kapitol, včetně kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu. Státní zastupitelství by si též muselo své požadavky obhájit při sestavování rozpočtu vůči Ministerstvu financí i vládě a následně při jeho schvalování v Poslanecké sněmovně. Dnes má z justičních orgánů jedině Ústavní soud svou rozpočtovou kapitolu. Přitom Ústavní soud je na počet zaměstnanců neskonale menší než soustava státního zastupitelství. Svou samostatnou rozpočtovou kapitolu má i Kancelář veřejného ochránce práv nebo Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, které jsou rovněž mnohem menší.
Při zavedení rozpočtové autonomie je možné buď zavést jedinou rozpočtovou kapitolu, kde by bylo správcem Nejvyšší státní zastupitelství nebo tři kapitoly, kde by samostatná kapitola byla pro Nejvyšší státní zastupitelství a další dvě pro vrchní státní zastupitelství, jejichž součástí by byla rozpočtová správa podřízených krajských a okresních státních zastupitelství. Existuje zde historická analogie, kdy za monarchie i Československa byla oddělena správa nejvyššího státního zastupitelství a vrchních zemských státních zastupitelství (Čechy, Morava se Slezskem), kterým byla podřízena krajská státní zastupitelství. Byť Nejvyšší i vrchní zemská státní zastupitelství neměla samostatné rozpočtové kapitoly, ale byla napojena nezávisle na sobě na rozpočet Ministerstva spravedlnosti. To se opakovalo již se samostatnými rozpočtovými kapitolami v letech 1969-92, kdy vedle Generální prokuratury Československa byla samostatná správa generálních prokuratur republik České a Slovenské s jimi podřízenými prokuraturami.
Personální správa
Naprostá většina ústav neřeší jmenování řadových prokurátorů, to nechává na obyčejném zákonu. Státní zástupci jsou jmenováni do funkce ministrem spravedlnosti nebo generálním prokurátorem.
Pokud jde o samotného generálního prokurátora, ústavy často upravují proces jeho ustavení do funkce. Zpravidla tak činí hlava státu na návrh příslušného orgánu. Jmenování generálního prokurátora hlavou státu odpovídá ustanovení šéfů jiných nejvyšších orgánů v evropských státech. Navrhovací právo přísluší vládě (premiérovi), parlamentu nebo jinému orgánu. I když se navrhující subjekt mění, je pravidlem pro ustanovení generálního prokurátora souhlas dvou subjektů, což zajišťuje větší shodu na jmenování konkrétního člověka. Protože proces odvolání je analogický procesu jmenování, pokud není stanoveno jinak, je též větší míra nezávislosti jmenovaného na jmenujícím, jelikož i při odvolání je nutná shoda minimálně dvou subjektů. Požadavek větší shody formou souhlasu dvou subjektů je v daném případě možný jen, pokud hlava státu není pouhým notářem, ale její jmenovací akt je projevem skutečné vůle hlavy státu. Musí mít tedy možnost návrh nepřijmout a vyžádat si nový.
Z hlediska naší úpravy přichází do úvahy změna jmenování nejvyššího státního zástupce. Dnes je jmenován vládou na návrh ministra spravedlnosti,[13] což jsou sice dva subjekty, ale politicky blízké. Vhodné je zavést jmenování nejvyššího státního zástupce prezidentem na návrh vlády. Jmenování by podléhalo kontrasignaci předsedy vlády.[14] I bez výslovné úpravy je zřejmé, že návrh by ve vládě inicioval ministr spravedlnosti jako šéf rezortu justice. V našem právním řádu je nezvyklé, že by výslovně zákon stanovil, že pokud vládě přísluší určité navrhovací právo, tak aby to činila jen na návrh konkrétního ministra. Je zvykem, že podnět k návrhu vlády dává rezortní ministr, ale není to výslovně v zákonech uvedeno.[15] Výjimkou je jmenování předsedů vrchních a krajských soudů na návrh ministra spravedlnosti. Navrhovací právo vlády vychází z ústavního zařazení státního zastupitelství do vládní části moci výkonné.
Samozřejmě je možné do systému jmenování zapojit i Poslaneckou sněmovnu. Zkušenost však říká, že funkce ustanovené Poslaneckou sněmovnou se stanou součástí vyjednávání mezi politickými stranami a politického obchodu. Tedy „zvolíme vám nejvyššího státního zástupce, když vy nám zvolíte naše kandidáty do Rady České televize“ apod. Navíc praxe již ukázala, že Poslanecká sněmovna občas není schopna zvolit kandidáta, jak tomu bylo v případě prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu.[16]
Bude-li do procesu ustanovení zapojena Poslanecká sněmovna či Senát, nelze z něj vyjmout vládu, byť ve funkci navrhovatele, neboť státní zastupitelství je u nás ústavou zařazeno do vládní části moci výkonné. Též není možné při současném modelu personální a rozpočtové správy státního zastupitelství Ministerstvem spravedlnosti, aby ministr spravedlnosti neměl možnost se k ustavení nejvyššího státního zástupce alespoň vyjádřit, což může být naplněno projednáním návrhu na vládě. Dlouhodobě totiž není udržitelný vzájemný trvalý konfliktní vztah mezi ministrem spravedlnosti a nejvyšším státním zástupcem, jako byl mezi ministrem Pavlem Němcem a nejvyšší státní zástupkyní Marií Benešovou 2004-05. Takový konflikt nevede k dobré správě státního zastupitelství. Nedobrý byl i vztah mezi ministrem spravedlnosti Jiřím Pospíšilem a nejvyšší státní zástupkyní Renatou Veseckou roku 2010. Tyto konflikty vedly k odvolání nejvyššího státního zástupce. Rovněž nejvyšší státní zástupce Vít Veselý byl odvolán roku 1999, protože se nechtěl angažovat v politické kampani „čisté ruce“ vlády Miloše Zemana. Proto navrhl ministr spravedlnosti Otakar Motejl jeho odvolání.
Nejvhodnějším řešením v rámci současného ústavního stavu je změna personální správy státního zastupitelství tak, že nejvyšší státní zástupce bude jmenován prezidentem na návrh vlády. Rovněž i na jmenování dalších vedoucích státních zástupců by se měly podílet dva subjekty a to nejlépe z řad státního zastupitelství, tedy okresní státní zástupce by byl jmenován vrchním na návrh krajského. Krajský státní zástupce by byl jmenován nejvyšším na návrh vrchního a vrchní státní zástupce by byl jmenován na návrh nejvyššího státního zástupce prezidentem republiky s kontrasignací předsedy vlády. Prezident již dnes jmenuje nejen předsedy Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, ale i předsedy vrchních soudů.[17]
Čtyřstupňová soustava
Občas se uvažuje o rušení vrchních soudů a státních zastupitelství v dnešní čtyřstupňové soustavě – okresní, krajské, vrchní a nejvyšší, která vznikla již v monarchii. Až roku 1950 byly vrchní zemské soudy zrušeny a Nejvyšší soud přesunut z Brna do Prahy z důvodu penzionování režimu nepohodlných soudců. Roku 1969 se obnovila čtyřstupňová soustava. Pod československým Nejvyšším soudem vznikly dva nejvyšší soudy republik – členských států federace. Po rozdělení Československa se republikový Nejvyšší soud přejmenoval na Vrchní soud v Praze pro Čechy a 1996 vznikl Vrchní soud v Olomouci pro Moravu a Slezsko. Čtyři stupně jsou středoevropskou tradicí. Má je Polsko, Německo, Rakousko, Maďarsko.
Většina řízení začíná u okresních soudů, odvolání řeší soud krajský. Věci méně obvyklé začínají u soudů krajských a odvolání řeší vrchní soud. Jako je dobrý lékař, který určitou věc operuje často, i soudce získá zkušenost opakováním určitých sporů. To si uvědomili na Slovensku, kde je třístupňová soustava. Proto stanovili, že věci, které začínaly v době Československa na kraji, začínají jen u okresního soudu v krajském městě s působností pro celý kraj.
Zrušení vrchních soudů a státních zastupitelství má smysl, budou-li všechny případy začínat u všech okresních soudů. To však odbourá specializaci soudců a státních zástupců v závažných věcech, jež se v okrese vyskytují řídce. Proto je navrhováno, aby místo dvou vrchních soudů bylo utvořeno 8 či 14 soudů a státních zastupitelství, které se sice budou jmenovat okresní, ale s krajskou působností, a jež budou řešit věci, které dnes v prvním stupni soudí krajský soud. Než jít cestou kočkopsů, tedy krajských soudů co do působnosti, ale okresních podle názvu, je lepší přenést z krajských soudů na všechny okresní soudy spory, u nichž to lze, a pro zbytek ponechat zmenšené prvoinstanční úseky krajských soudů. Pak nevznikne spor, co má řešit skutečný okresní soud a co okresní soud pro celý kraj. Specializovaná prvoinstanční agenda se nechá kraji a zachovají se vrchní soudy.
Občanovi nic nepřinese, když se tabule vrchního soudu a státního zastupitelství zahodí a jeho soudci se přesunou na krajský soud, jinak budou dělat to samé. Krajský soud se rozdělí na krajský soud, který se tak bude jmenovat a bude řešit odvolání, a na soud s působností pro kraj řešící prvoinstanční věci, ale s názvem okresní soud. Jen se nebude moci věřit názvům – některý soud s působností krajskou se bude jmenovat okresní. Navíc žádný okresní soud v sídle krajského soudu dnes nemá ve své budově dostatečné prostory, aby se k nim mohl přesunout prvoinstanční úsek krajského soudu. Tento úsek by stejně zůstal ve stávající budově, jen s jinou cedulí. Zrušení vrchních soudů a státních zastupitelství si vyžádá náklady na realizaci a přitom nezrychlí soudní řízení. To umožní až jednodušší procesní předpisy.
Zastánci rušení vrchních soudů tvrdí, že odpadnou spory o to, co má řešit v prvním stupni okresní a krajský soud. Pokud však budou zřízeny nové okresní soudy s krajskou působností, tyto spory neodpadnou. Budou se nově vést mezi normálním okresním soudem a okresním soudem pro celý kraj. Taková reforma justice skončí jako reforma veřejné správy, kde místo 8 krajů je 14 a k tomu 8 regionů soudržnosti s regionálními radami (NUTS 2), místo 76 okresních úřadů je 205 obecních úřadů s rozšířenou působností a 76 okresních pracovišť Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Čtyřstupňová soustava soudů i státních zastupitelství je funkční a činit v ní bezdůvodně změny je špatné.[18]
Návrhy z roku 2013 – zpolicejnění a sovětizace státního zastupitelství, tunelování ústavy
V roce 2011 navrhl nejvyšší státní zástupce a roku 2013 vláda Petra Nečase zrušení vrchních státních zastupitelství, aniž se zruší vrchní soudy. Ovšem zakrátko došlo ke změně vlády a nová vláda Jiřího Rusnoka tento návrh zákona vzala zpět.[19] Návrh vycházel z pochopení situace, že změna ústavy, která je nutná pro změnu soudní soustavy, je obtížná. Státní zastupitelství však může být reorganizováno obyčejným zákonem.
Návrh byl nový v tom, že státní zastupitelství opouští organizaci soudů jako určující pro analogickou organizaci státního zastupitelství. To, že u soudu působí totožné státní zastupitelství a ne jiné, pokud právní předpis nestanoví jinak[20] – ovšem jen jako výjimku, je jedna z hlavních zásad, které přinesl zákon o státním zastupitelství z roku 1993. Zákon z roku 1993 vyjádřil ideu, že organizace státního zastupitelství je závislá na organizaci soudů, jako funkčně nejbližších orgánů.
Návrh na zrušení vrchních státních zastupitelství je průnikem zájmu policie, která nemá vrchní (zemský) stupeň, přizpůsobit organizaci státního zastupitelství analogicky svým celostátním útvarům policie. Policie si stěžuje, že celostátní útvary (Útvar pro odhalování organizovaného zločinu, Útvar odhalování korupce a finanční kriminality) musí kooperovat se dvěma vrchními státními zastupitelstvími. Návrh vychází vstříc těmto požadavkům policie a popírá dlouhodobou snahu vázat statutární poměry státního zastupitelství analogicky na soudy, pokud není z povahy věci nutný odlišný přístup. Jde o zpolicejnění organizace státního zastupitelství.
Navíc výrazně mocensky posílí Nejvyšší státní zastupitelství, které by získalo působnost vrchních státních zastupitelství, především dozor nad vyšetřováním závažné hospodářské kriminality, a dohled nad činností krajských státních zastupitelství. Přitom zákon o státním zastupitelství roku 1993 cíleně zrušil princip monokracie prokuratury, kdy generální prokurátor mohl dávat závazné pokyny v jakékoliv věci jakémukoliv prokurátorovi. Tento princip byl v komunistických zemích zaveden po vzoru leninské sovětské prokuratury, která byla nástrojem kontroly ústřední komunistické moci nad formálně decentralizovaným sovětským systémem různých stupňů místní vlády v čele s volenými radami (sověty). V rámci odsovětizace systému veřejné žaloby zákon z roku 1993 striktně rozdělil soustavu státního zastupitelství do čtyř oddělených stupňů s tím, že umožnil výkon dohledu vyššího stupně státního zastupitelství jen nad bezprostředně podřízeným. Nejvyšší stání zástupce tak mohl ovlivnit činnost vrchních státních zastupitelství, ale ne nižších. To byla reakce nového demokratického státu proti obrovskému soustředění moci u bývalého generálního prokurátora. Zrušením vrchních státních zastupitelství by se nejvyšší státní zástupce postavení generálního prokurátora přiblížil. Neboť by mohl přímo řídit působnost Nejvyššího státního zastupitelství, které převezme i působnost vrchních státních zastupitelství, a v rámci dohledu bude moci ovlivňovat činnost krajských státních zastupitelství. Skrze dohled nad dohledem bude fakticky ovlivňovat prostřednictvím krajských i okresní státní zastupitelství. To v situaci, když dohled nad dohledem je založen jen podzákonným předpisem – vyhláškou Ministerstva spravedlnosti.[21] Přitom zákon o státním zastupitelství z roku 1993 se vůbec o tomto institutu nezmiňuje a je na místě uvažovat o nezákonnosti a neústavnosti takové vyhlášky.
To je sovětizace naší veřejné žaloby za situace, kdy není zavedena odpovědnost nejvyššího státního zástupce demokraticky legitimovanému orgánu moci v parlamentní demokracii – Parlamentu. Takovou odpovědnost měl dřívější generální prokurátor.[22] Byť byla do roku 1989 formální, ale po demokratickém zvratu byla reálná. Pro demokracii je nebezpečné posilovat mocenské orgány bez demokratické kontroly. I u soudů, které jsou nezávislé na parlamentu i výkonné moci, působí jako projev demokracie systém porot nebo laických přísedících.[23] Ale kde je demokratická vazba státního zastupitelství na lid jako suveréna ve státě? Zde lze vzpomenout Hayekova varování před libovůlí veřejných autorit: „Stále širší a širší pravomoci jsou svěřovány novým autoritám, které aniž by byly vázány pevnými pravidly, mají téměř neomezenou libovůli...“.[24]
Hodno kritiky vládního návrhu zákona o státním zastupitelství z roku 2013 je i to, že zrušení vrchních státních zastupitelství bylo spojeno s jejich nahrazením novými pobočkami Nejvyššího státního zastupitelství, kde bude působit část státních zástupců a dokonce za vyšší plat, přitom budou dělat to samé. Uvedené ustanovení může být spojeno se stejnými důsledky jako změna organizace justice roku 1950, která se využila k odstranění totalitnímu režimu nepohodlných soudců. I se zřízením nových poboček Nejvyššího státního zastupitelství mohou být dosavadní státní zástupci, kteří budou v oblibě držitelů moci ve státním zastupitelství, odměněny povýšením, zatímco neoblíbení budou přeloženi.
Závěr
Parlamentní demokracie je založena na odpovědnosti vládní složky výkonné moci parlamentu, u nás Poslanecké sněmovně. Ústava Čech, Moravy a Slezska do vládní složky výkonné moci řadí státní zastupitelství. Z ústavy plyne, že vláda je za činnost státního zastupitelství odpovědna Poslanecké sněmovně. Nástroje kontroly Poslanecké sněmovny nad činností vládní složky výkonné moci jsou různé. Poslanci mohou podávat na členy vlády interpelace, ale mohou tyto věci projednávat i na plénu Poslanecké sněmovny nebo ve svých výborech. Poslanecká sněmovna nemůže uložit závazně orgánu výkonné moci, jak má určitou věc řešit, ale může přijmout usnesení, kterým něco doporučí či vyjádří názor na věc. Všechny státní orgány musí v demokracii unést veřejnou kritiku jako součást demokratického státního režimu. K veřejné kontrole patří i projednávání věcí veřejného zájmu v parlamentu. To platí i vůči státnímu zastupitelství.[25] Státní zastupitelství nemůže mít nadměrné pravomoci, které by jej stavěly na pozici čtvrté moci ve státě, bez zodpovědnosti.[26]
Nejde o nic nového. Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny již dříve projednával kauzu katarského prince v době, kdy byla nejvyšší státní zástupkyní Marie Benešová, i situaci, kdy Nejvyšší státní zastupitelství odňalo trestní stíhání Jiřího Čunka nepříslušnému Okresnímu státnímu zastupitelství v Přerově a přikázalo ji Okresnímu státnímu zastupitelství v Jihlavě.[27] Ústavněprávní výbor si v kauze Jiřího Čunka vyslechl i vyjádření tehdejší nejvyšší státní zástupkyně Renaty Vesecké, která se nebála před poslanci hájit rozhodnutí svého úřadu. Naopak projevem neschopnost vyslovit se k nezákonným aktům státního zastupitelství bylo odmítnutí nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana odpovědět na zveřejněné dotazy ministra spravedlnosti Pavla Blažka z 8. 7. 2013 ve věci trestního stíhání bývalých poslanců konané nepříslušným Vrchním státním zastupitelství v Olomouci.[28] Státní zástupce si musí být vědom, že disponuje veřejnou mocí a že nakládání s mocí podléhá kontrole.
Státní zastupitelství není v používání jemu svěřené části výkonné moci neodpovědné. Ani zákon nemůže zrušit ústavní odpovědnost vládní části výkonné moci Poslanecké sněmovně. Jestliže se výbor Poslanecké sněmovny zajímá o nakládání se svěřenou mocí státním zastupitelstvím, je takový zájem v souladu se základy parlamentní demokracie. Pokud orgán výkonné moci není schopen či ochoten legitimně zdůvodnit svá mocenská rozhodnutí, včetně dotazů poslanců, vystavuje se podezření, že není schopen svou činnost důvěryhodně obhájit. V takovém případě v parlamentní demokracii nastupuje otázka, zda může vláda unést odpovědnost za orgány výkonné moci, které neunesou veřejnou kontrolu.
Je nutné respektovat ústavu a její zařazení státního zastupitelství do vládní části moci výkonné. Přičemž vládní část výkonné moci podléhá principu odpovědnost Poslanecké sněmovny. Obyčejný zákonodárce nemůže oddělit státní zastupitelství od politické odpovědnosti vlády za činnost státního zastupitelství Poslanecké sněmovně, aniž by byly nastaveny jiné mechanismy demokratické kontroly užívání veřejné moci. Šlo by o tunelování ústavy obyčejným zákonem. Nezmění-li se ústavní zařazení státního zastupitelství, je nutné umožnit mechanismy, které umožní odpovědnost vlády za činnost veřejné žaloby.
Pokud chce získat Nejvyšší státní zastupitelství vyšší moc, je nutné doplnit právní odpovědností za nezákonnost. Dnes se musí za nezákonné jednání státního zastupitelství za stát omlouvat a platit škodu Ministerstvo spravedlnosti. Je správné, aby v těchto sporech bylo pasivně legitimováno přímo státní zastupitelství, které nezákonnost způsobilo či trpělo.
Obranou proti zneužití moci je zachování čtyřstupňové soustavy státního zastupitelství. Pokud má být zavedena nezávislost státního zastupitelství na Ministerstvu spravedlnosti a nebude změněno ústavní zařazení státního zastupitelství do vládní složky výkonné moci, je správné posílit i odpovědnost státního zastupitelství jako součásti moci výkonné:
Nejvyšší státní zástupce by měl být povinen dostavit se na jednání Poslanecké sněmovny nebo jejího Ústavně právního výboru, měl by mít povinnost odpovídat na písemné interpelace při porušení zákona státním zastupitelstvím. Pokyny vyššího státního zástupce při dohledu nad podřízeným státním zastupitelstvím by měly být písemné, odůvodněné a součástí trestního spisu, aby se s nimi mohla seznámit obhajoba a v následném řízení před soudem i soudce. Státní zastupitelství musí nést právní odpovědnost za své nezákonné jednání, včetně náhrady škody a omluvy osobám poškozeným jeho nezákonným postupem.
[1] Čl. 80 Ústavy Čech, Moravy a Slezska č. 1/1993 Sb. (Ústava).
[2] Čl. 149 Ústavy Slovenské republiky č. 460/1992 Sb.
[3] Čl. 130 ods. 1 pís. e) Ústavy SR.
[4] § 121 ods. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
[5] Jan Filip: Vybrané kapitoly ke studiu Ústavního práva. 2. vydání Brno 2001, s. 283.
[6] Šlo o tisky Poslanecké sněmovny 4. volební období - 20, 50, 81, 90, 95, 115, 172, 192, 208, 249, 349, 485, 513, 609, 914, 937, 980, 1130. Přijaty byly tisky 50 (ústavní zákon č. 515/2002 Sb.), 249 (ústavní zákon č. 76/2004 Sb.) a 609 (ústavní zákon č. 633/2004 Sb.).
[7] Šlo o tisky Poslanecké sněmovny 5. volební období – 16, 42, 134, 146, 169, 192, 332, 381, 524, 747, 795, 873, 952, 960 a 1005. Dále nebyly přijaty ústavní zákony o referendech ke konkrétním otázkám – tisky Poslanecké sněmovny 147, 477 a 490. Přijat byl jen ústavní zákon č. 319/2009 Sb. měnící čl. 35 Ústavy o rozpuštění Poslanecké sněmovny prezidentem na její návrh. Původně byl přijat i ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, který byl zrušen problematickým nálezem Ústavního soudu č. 318/2009 Sb. Zdeněk Koudelka: Zrušení ústavního zákona Ústavním soudem. Státní zastupitelství 11/2011, ISSN 1214-3758, s. 9-23.
[8] Šlo o tisky Poslanecké sněmovny 7, 8, 11, 38, 351, 415, 469, 548, 519, 520, 630, 640, 661, 668, 685, 710, 760, 907, 918, 969, 1064, 1075, 6. volební období. Přijaty byly 2 změny Ústavy (zavedení přímé volby prezidenta a omezení imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu) č. 71/2012 a 98/2013 Sb., změna názvu vyššího územního samosprávného celku Vysočina na Kraj Vysočina č. 135/2011 Sb. a změna státních hranic č. 235/2012 Sb.
[9] Ojedinělou výjimkou je čl. 29 ods. 2 pís. c) Základního zákona Maďarska z 25. 4. 2011, který dokonce zakotvuje na ústavní úrovni dozor státního zastupitelství nad výkonem trestu. Dříve čl. 51 ods. 2 Ústavy Maďarské republiky z 18. 8. 1949. Vladimír Klokočka: Ústavy států Evropské unie. 2. díl. Praha 2005, s. 168.
[10] Od platnosti původního znění 8. hlavy Ústavy SR č. 460/1992 Sb. až do zřízení veřejného ochránce práv ústavním zákonem č. 90/2001 Z.z. byla celá hlava věnována prokuratuře.
[11] Čl. 3b Smlouvy o Evropské unii a Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality ve znění Lisabonské smlouvy. Monika Novotná: Princip subsidiarity v právu Evropských společenství. Právník 3/1995. G. Marcou: New tendencies of local government development in Europe. Local government in the new Europe, ed. R. Bennett, 1993.
[12] Čl. 4 ods. 3 Evropské charty místní samosprávy č. 181/1999 Sb. určuje, že za správu veřejných záležitostí budou odpovídat zejména ty orgány, které mají nejblíže k občanům, přičemž přiznání odpovědnosti jinému subjektu musí odpovídat rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti. Výhradu nevázanosti učinilo vůči tomuto článku Slovensko z důvodu silné maďarské menšiny na jihu Slovenska. Stanislav Kadečka: Svobodná normotvorba obcí 1. Moderní obec 9/2000, s. 35. Právo obcí a krajů, s. 8-9.
[13] § 9 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství.
[14] Čl. 63 ods. 2 a 3 Ústavy.
[15] Např. prezident jmenuje náčelníka generálního štábu na návrh vlády, aniž je výslovně stanoveno, že ve vládě věc iniciuje ministr obrany, což je však právní zvyklostí. § 7 ods. 4 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách.
[16] Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu Lubomír Voleník zemřel 19. 6. 2003 a jeho nástupce František Dohnal byl jmenován prezidentem až 4. 11. 2005 na základě předchozího návrhu Poslanecké sněmovny z 26. 10. 2005. Viceprezident Dušan Tešnar rezignoval 10. 9. 2007 a Poslanecká sněmovna zvolila kandidáta na jeho místo Miloslava Kalu až 30. 10. 2008, kterého prezident republiky jmenoval 13. 11. 2008. Po zániku funkce prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu Františka Dohnala 20. 2. 2012 z důvodu jeho odsouzení za úmyslný trestní čin byl jmenován prezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu Miloslav Kala 22. 3. 2013, když byl na tuto funkci navržen Poslaneckou sněmovnou až 19. 3. 2013.
[17] Čl. 62 pís. f) Ústavy Čech, Moravy a Slezska. § 13 ods. 2 soudního řádu správního č. 150/2002 Sb. § 103 ods. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích.
[18] Obdobně Bohuslav Petr: Organizace soudnictví ČR v postmoderním věku. Právo – časopis pro právní teorii a praxi 3/2011, ISSN 1802-9116, s. 46. František Zoulík: Diferenciace věcné příslušnosti soudů v civilním řízení. Právo – časopis pro právní teorii a praxi 3/2011, ISSN 1802-9116, s. 8-9, 12.
[19] Tisky Poslanecké sněmovny 1054 a 1055, 6. volební období.
[20] § 7 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství.
[21] § 2 jednacího řádu státního zastupitelství č. 23/1994 Sb.
[22] § 105 ods. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava v původním znění a ods. 3 a 4 ve znění ústavního zákona č. 155/1969 Sb.
[23] Alexandr Rudý, Petr Slunéčko: O přísedících. Trestní právo 12/2011, ISSN 1211-2860, s. 15-20.
[24] Friedrich August von Hayek: Cesta do otroctví. Rozmluvy Purley Anglie 1989, s. 37.
[25] Veřejnou kontrolu vůči generálnímu prokurátorovi ze strany vlády odpovědné parlamentu či přímo ze strany parlamentu, včetně možnosti jeho odvolání, uznává i Zpráva Benátské komise Rady Evropy o prokuratuře ze 17. - 18. 12. 2010, část D.b odstavce 41-42.
[26] Zpráva Benátské komise Rady Evropy o prokuratuře ze 17. - 18. 12. 2010, část I. odstavec 72.
[27] Zdeněk Koudelka: Příslušnost státního zastupitelství. Státní zastupitelství 11/2011, ISSN 1214-3758, s. 35-37. Zdeněk Koudelka: Odnětí a přikázání u státního zastupitelství. Trestní právo 5-6/2013, ISSN 1211-2860, s. 39-47.
[28] ZDENĚK KOUDELKA: Právo a protikorupční kampaň v kauze exposlanců. Trestní právo 9-10/2013, ISSN 1211-2860, s. 8.
Diskuze k článku ()