Nad aktuálními návrhy změn ústavního pořádku Zdroj: redakce

Nad aktuálními návrhy změn ústavního pořádku

Mé dnešní téma není nijak sofistikované a nemá žádnou teoretickou ambici. V zásadě jde o popis doprovázený plytkými komentáři. Rád bych vám popsal, jaké návrhy ústavních zákonů se toho času nacházejí v Poslanecké sněmovně.

prof. JUDr. Jan Kysela, Ph.D.

Právnická fakulta Univerzity Karlovy

prof. JUDr. Jan Kysela, Ph.D.

Právnická fakulta Univerzity Karlovy

Česká Ústava je podle mého názoru poměrně solidní a spíše osvědčená, což nicméně neznamená, že by nebylo možné jí novelizovat spíše dílčím způsobem v místech či institutech, které nelze zcela úspěšně vyjasňovat praxí, protože praxe předpokládá určitý typ aktérů, který se nám ale dlouhodobě nedostává. Spoléhat tedy na to, že se jednoho dne probudí blaničtí rytíři a vstoupí do ústavního soukolí adekvátním způsobem se mi zdá být nedůvodné. Proto se podle mě dají vytipovat určitá ustanovení či instituty, do kterých by bylo radno sáhnout. Podle mého soudu ovšem sáhnout tak, aby bylo zachováno celkové nastavení Ústavy v duchu liberálního konstitucionalismu. Podíváme-li se však na to, jak je složena současná Poslanecká sněmovna, nezdá se mi, že by tam byla k dispozici většina potřebná k podpoře liberálního konstitucionalismu. Naopak asi by se sněmovní většina shodla na změnách, které bych nepovažoval za přijatelné či vhodné. V zásadě bych tedy chtěl říci, že pokud neprojde žádný z návrhů, o kterých budu mluvit, nic zásadního se nestane. Ne proto, že by byly všechny škodlivé, ale nepovažuji je za zvlášť přínosné.

Od roku 1993 do konce roku 2018 bylo v Poslanecké sněmovně podáno asi 142 návrhů ústavních zákonů.

Návrh ohledně referenda

Tento návrh je nejzásadnější, nejdalekosáhlejší, má potenciál český ústavní systém výrazně změnit. Jde ale o to, jak přesně a zda si takovou změnu přejeme či nikoli. Od roku 1993 bylo podáno celkem 38 návrhů na zavedení celostátního referenda, t.č. jsou 3 projednávány Poslaneckou sněmovnou. Jde o návrhy ČSSD, KSČM a SPD, přičemž o těchto návrzích poměrně obšírně jednala sněmovní ústavní komise za účelem pokusu najít shodu, kterou se však na této půdě najít nepodařilo. Když tedy ústavní komise předávala svou práci ústavněprávnímu výboru, tak mu ji vlastně nepředala s ničím, co by bylo pokusem o komplexní pozměňovací návrh. Diskuze ale pokračovaly dále v zásadě na půdě ústavněprávního výboru, zčásti mimo ni. Toho času asi existuje nějaká shoda poslanců ČSSD, ANO a Pirátů na nějakém kompromisním návrhu, který by z verze ČSSD vycházel. Konkrétní podobu návrhu ale zatím neznám. Pouze mohu usuzovat, že se asi neproměnil koncepčně. Vše, co bylo návrhům společné, je to, co českou praxi snažící se zavést celostátní referendum činí v rámci celoevropského měřítka spíše unikátní, protože téměř všechny návrhy vycházejí z toho, že celostátní referendum by se mělo konat o předem přesně nespecifikovaných otázkách vnitřní a zahraniční politiky. Z těchto zásadních otázek jsou činěny různě instruktivní, různě návodné výluky. O něčem by se tedy mělo konat referendum, zpravidla se předpokládá, že výsledek referenda bude závazný. Mezi návrhy se liší určité dílčí parametry, nikoli ovšem nepodstatné, jako například kdo bude moci referendum iniciovat, jaké budou podmínky platnosti referenda, zda bude stanovena určitá povinná účast atd.

Návrh ČSSD předpokládal velmi unikátně, že referendum bude moci být iniciováno pouze zdola. V kompromisní verzi existuje iniciace zdola kombinovaná s možným rozhodnutím Parlamentu, že shledává účelným referendum vypsat. Podíváme-li se po Evropě, vidíme, že právě tento model referend iniciovaných zdola, k předem nespecifikovanému předmětu a přesto se závazným výsledkem, je velmi unikátní. Spíše ho můžeme vidět v několika zemích středovýchodní Evropy, než že by se dalo hovořit o nějakém modelu rozšířeném či vhodném následování. V Evropě tedy najdeme referenda, která jsou tak či onak zakomponována do výkonu státní moci. Obvyklý model je, že se mění ústava a do tohoto procesu se zakomponuje ratifikační referendum. Existuje také model referenda, kdy předmětem referenda je zákon přijatý parlamentem, referendum je opět buď ratifikační, tedy je potřeba jeho souhlasu, nebo je derogační, tedy zákon nebude přijat, pokud referendum vyzní proti vůli parlamentu. Může také být referendum derogační, které není bezprostředně vázáno na probíhající zákonodárný proces. Například v Itálii lze vyvolat referendum, že bude zrušen zákon, který se nelíbí, je neadekvátní, nepopulární, nepřijatelný. Všechny tyto varianty mají tu výhodu, že se nemusíte přít o předmětu, protože víte, o čem hlasujete – o změně ústavy, přijetí či zrušení zákona. S těmito návrhy tudíž není spojena otázka, co s výsledkem. Výsledek je definován tím, že se to stalo – buď se potvrdila změna ústavy, zrušil nebo potvrdil zákon. Nemusíte se přít, co vlastně otázka zodpovězená referendem znamená. Položíte-li v České republice otázku podle nějakého z návrhů, například zda souhlasíte nebo nesouhlasíte s dalším využíváním jaderné energie, zjistíte, že většina zúčastněných voličů řekne ano, nebo ne. Pokud nesouhlasí, je třeba navázat určitými kroky, jejichž výsledkem bude, že Česká republika nebude jadernou energetiku využívat. A to nemusí být ani jasné, ani jednoduché. Máte-li referendum, jehož výsledkem je potvrzení nebo nepotvrzení změny ústavy, je to tím pádem v zásadě vyřízeno. Musíme tedy vyčkat, jaký návrh z Poslanecké sněmovny vyjde. Zatím se mi zdá, že koncepce není úplně občerstvující, není odlišná ve srovnání s tím, co jsme tu měli v minulosti a já osobně zde vidím řadu rizik s ní spojenou.

Návrh na zavedení přímé volby starostů a hejtmanů

Tento návrh spočívá v představě, že nám bude lépe, pokud bude moci více občanů bezprostředně ingerovat do rozhodovacích procesů. U zavedení přímé volby starostů je zajímavé položit si základní otázku, proč to vlastně dělat, nemám-li pocit že obecní a krajská zřízení fungují špatně. Pokud má někdo pocit, že fungují strukturálně špatně, a takových lidí jsem příliš mnoho nepotkal, potom je otázka na místě, ovšem v určitém kontextu. Podíváme-li se do důvodové zprávy návrhu poslanců SPD, ti odůvodňují návrh očekáváním větší stability systému obecních a krajských zřízení a současně se domnívají, že touto cestou přispívají k výkonu přímé demokracie. Konvenční představa o přímé demokracii ovšem nespočívá v tom, že někoho volíte, protože v takovém případě bychom měli přímou demokracii i tím, že máme Parlament, který také přímo volíme. Konvenční představa o přímé demokracii spočívá v tom, že rozhodujeme nějakou věc, místo těch lidí, které si volíme. Přímá demokracie tedy zde asi nebude trefný argument.

Pokud jde o stabilizaci obecních a krajských zřízení, já osobně mám pocit, že máme-li něco od takového návrhu očekávat, tak spíše právě destabilizaci obecních či krajských zřízení. V podstatě od 2. půlky 19. století zde máme model vycházející z něčeho na způsob vlády shromáždění či vlády konventu. Zvolíte sbor, ten ze svého středu generuje exekutivu, poradní orgány atd. Tedy je zde sbor, který jsme si zvolili, a zbytek je od něj odvozen. Zavedeme-li přímou volbu starostů a hejtmanů, přinejmenším vykračujeme směrem, který se od modelu vlády shromáždění odchyluje až vlastně k protipólu směrem k prezidentskému systému. V prezidentském systému přímo volíme zákonodárný sbor i hlavu exekutivy. Ve chvíli, kdy máte kompetenční nastavení upraveno tak, jako to v obecních a krajských zřízeních máme dnes, je s tím samozřejmě spojeno riziko patu. Starosta je zvolen starostou právě proto, že se na něm shodla většina zastupitelstva. Přímo zvolený starosta či hejtman může být oblíbená postava, která nicméně v zastupitelstvu nemusí mít vůbec žádné spojence, natož většinu. Musíte tedy vymyslet, jak to udělat, aby starosta či hejtman vůbec něco dělali, aby se neblokovali se zastupitelstvem a nedošlo k destabilizaci. Pan poslanec Okamura uvažuje v poslední době nad variantou, že by se přímo starosta či hejtman nevolil, ale zvýšil by se vliv voličů na osobu starosty či hejtmana tím, že by se jím stal ten kandidát č. 1 na nejsilnější kandidátce. Za těchto okolností odpadá námitka, že starosta či hejtman nemusí mít v zastupitelstvu podporovatele, neboť on by tam měl kandidátku. Z ničeho ale neplyne, že by kandidátka měla v zastupitelstvu většinu. Zkrátka problém většinové podpory tady jaksi visí a jde o to, zda nám stojí za to relativně funkční strukturu rozbourat jen v očekávání zvýšeného potěšení v realizaci politiky.

Návrh ohledně NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad (dále jen „NKÚ“) je instituce, o jejímž ústavním zakotvení se mluví už zhruba 20 let. Důvodem je jednak vymezení působnosti, jednak organizace. Z Ústavy zjistíme, že NKÚ je nezávislý orgán zřízený k tomu, aby kontroloval hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. V roce 1992 a 1993 to mělo obsah, který se ale časem proměnil tím, jak byl privatizován majetek státu, tudíž kontrolní působnost NKÚ se poněkud zúžila. Podíváme-li se, jak na tento stav reaguje prováděcí zákon o NKÚ, zjistíme, že na něj reaguje spíše opačně, tedy ne že by působnost NKÚ tála, ale působnost založená tímto prováděcím předpisem je relativně extenzivní. Tedy četli-li byste si § 3 s výčtem orgánů, na které dopadá kontrolní působnost NKÚ, a pokoušeli si je konfrontovat s textem Ústavy, může to ve vás vyvolat otázku, zda zákon nejde dál, než předpokládala Ústava. Každopádně to, co v zákoně asi nenajdete a bez změny Ústavy asi ani najít nemůžete, je ten neuralgický bod debat, které se týkají rozšíření působnosti, a to je kontrola územních samosprávných celků, jak krajů, tak obcí. Jelikož v parlamentu je poměrně hodně starostů, zejména v Senátu, ti logicky nemají příliš chuť přidávat si ke kontrolám, které už mají, nějaké další kontrolní instituty. Z jejich hlediska zkrátka další kontrola nemá přidanou hodnotu, neprovede-li se revize současných kontrolních systémů, k čemuž zatím nedošlo. Hledá se tedy kompromis na úrovni prováděcího zákona. Toho času byl nalezen na představě, že by z územních samosprávných celků kontroloval NKÚ kraje, Prahu a statutární města. Problém tohoto kompromisu je nicméně v tom, že je v prováděcím zákoně a tento zákon je zákonem běžným. Tedy když se nakrásně senátoři a poslanci domluví, že změní Ústavu, za podmínky, že prováděcí zákon vypadá takto, pak poslancům nic nebrání v tom, aby za půl roku rozšířili kontrolní působnost NKÚ v prováděcím zákoně na další obce, čemuž by senátoři zabránit nedokázali. Skoro se mi zdá, že má-li se tato diskuze odblokovat, bylo by lepší zahrnout prováděcí zákon do režimu čl. 40 Ústavy, což je takový nepatrný výčet zákonů, na jejichž schválení se musí shodnout Poslanecká sněmovna i Senát. Pokud by to tak bylo, vlastně by se diskuze převedla o level výše, tedy pro příští rozšíření působnosti NKÚ by bylo potřeba souhlasu Senátu, ale nikoli kvalifikované většiny, nýbrž pouze většinové, což je posun. Pokud si tedy myslíme, že působnost NKÚ má skutečně růst nad rámec současného zákona.

Druhý důvod, proč se o ústavním statusu NKÚ mluvilo, byl, že když bychom si četli Ústavu, mohli bychom snadno nabýt dojmu, že NKÚ je monokratický úřad, neboť se hovoří o prezidentovi a viceprezidentovi. Po otevření zákona zjistíme, že kromě prezidenta a viceprezidenta je tam i Kolegium členů úřadu, kterými v minulosti byli zejména bývalí poslanci, což je možná i jeden z důvodů, proč bylo kolegium zřízeno. Jinými slovy, prováděcí zákon v zásadě udělal z úřadu hybrid. Podle Ústavy možná monokratický, ale přibyl tam dosti významný prvek kolegia. V době, kdy byl prezidentem NKÚ Lubomír Voleník, byly vztahy s kolegiem poměrně napjaté, ale kolegium bylo schopno akceptovat, že prezidentem je pan Voleník. Ve chvíli, kdy pan Voleník zemřel, nastalo chvíli bezvládí a poté slabá vláda doktora Dohnala, který byl slabý proto, že byl oslabený trestním stíháním a kauzami podobného typu. Mám pocit, že kolegium v tu dobu dost zesílilo a nejsem si jist, zda to uvnitř NKÚ fungovalo dobře. Jak to funguje uvnitř NKÚ dnes, přesně nevím, ale NKÚ je v zásadě posunut do podoby hybridu a na tom diskuze nic nemění. Obdobnou, avšak opačnou situaci, najdeme u ČNB. Při čtení Ústavy nabydeme dojmu, že jde o orgán řízený kolegiálně, neboť Ústava hovoří pouze o bankovní radě. Když ale nahlédneme do zákona, zjistíme, že kromě členů bankovní rady je tu i vrstva guvernéra a viceguvernéra, což je monokratický prvek, protože tito dva, resp. tři mají ne úplně bezvýznamné postavení. Toto je jeden z důvodů, proč si myslím, že v ČR trošku chybí to, co vidíme v celé řadě jiných - ne nutně románských - zemí, tedy organické zákony, teda jakási střední vrstva legislativy, která provádí detailnější parametry ústavních institucí. Jak je vidno u ČNB a NKÚ, tím, že v Ústavě není napsáno skoro nic, je zákonodárci ponechán extrémní prostor k tomu, co vlastně s úřadem udělá, jak ho kompetenčně rozšíří, zúží. To mi nepřijde úplně žádoucí. Organické zákony jsou právě ty, které vyžadují přísnější proceduru než běžné zákony, aby se ústavní orgány stabilizovaly a nebylo na vůli 101 poslanců, jak vlastně budou vypadat.

Návrh novely Listiny

Tento návrh je pokusem o novelizaci Listiny základních práv a svobod, což se u nás příliš často nevidí. V minulosti jsem našel pouze 4 návrhy novelizace Listiny. Z doby, kdy ještě v Poslanecké sněmovně seděli republikáni a domnívali jsme se, že nic horšího přijít nemůže, pocházel návrh na zavedení trestu smrti. Následoval jediný úspěšný návrh změny Listiny, kterým bylo prodloužení lhůty při zadržení osoby před předáním soudu, a třetí pokus usiloval o provedení eurozatykače na ústavní úrovni. Tento čtvrtý návrh, o kterém hovořím, spočívá v definování manželství jako svazku muže a ženy, což je evidentně reakce na snahu redefinovat manželství, ovšem na úrovni občanského práva. Takovýchto ústavních úprav najdeme poměrně dost v oblasti středovýchodní Evropy, na západě o tom ústavy mlčí. Ve středovýchodoevropských ústavách by se o těchto otázkách také mlčelo, kdyby se ovšem o nich tolik nemluvilo. V západním světe takových ústavních úprav najdeme málo, což ovšem neznamená, že nenalezneme spory. Ve Francii svého času probíhal spor o to, zda z Prohlášení práv člověka a občana z roku 1789 neplyne, že když je manželství svazkem osob rozdílného pohlaví, je to diskriminační. Tehdy to francouzské soudy odmítly s tím, že je to otázka politická a musí ji vyřešit zákonodárce. Ve Spojených státech se také objevily spory vyvrcholené kauzou Obergefell u Nejvyššího soudu, což byly v zásadě reakce na snahy jednotlivých států USA ve svých ústavách definovat manželství jako svazek muže a ženy. Nejvyšší soud tuto snahu zablokoval, protože mu přišla diskriminační.

Návrh na zavedení klouzavého mandátu

Tento návrh je nejčerstvější a týká se zavedení klouzavého mandátu. Nejde o novinku, už v minulosti se objevil jako návrh ANO, nyní je to návrh Pirátů. Otázka je, co je vlastně důvodem zavedení klouzavého mandátu. Jeho podstata spočívá v tom, že jste-li poslancem a současně členem vlády, uvolňujete mandát, který přechází na náhradníka. Ve chvíli, kdy přestanete být členem vlády, se na místo poslance zase vrátíte, sklouznete zpět. Důvodem může být nedostatek času, protože ministři nemají čas být poslanci a naopak. Důvodem ale také může být nedostatek hlasů. Máme-li jako vláda málo hlasů ve Sněmovně, potřebujeme, aby tam naši poslanci seděli. Když budou muset členové vlády s poslaneckým mandátem stále sedět ve Sněmovně, nebudou moci vládnout. Ve chvíli, kdy máme k dispozici výrazně většinovou vládu, zdá se mi, že bez stále vysedávajících ministrů na schůzích Sněmovny se vláda obejde zkrátka proto, že jejich hlasy nepotřebuje. Takovou většinu však příliš často nemáme. Byla tady při vládě Petra Nečase, nicméně se časem rozpadla, a poté při vládě Bohuslava Sobotky. Pokud však vláda není výrazně většinová, může mít problém, protože členové vlády nezasedají ve výborech, a nebudou-li přítomni na plénu, může to chybět při hlasování, jsou-li někteří členové vlády například zrovna na zahraniční cestě. Jde tedy o to, co se s tím dá dělat. V praxi se to řeší vícečetným členstvím ve výborech, tzn. poslanci jsou členy více výborů, opoziční poslanci typicky dvou výborů, vládní mohou být členy tří, aby si vládní většina, přestože jí chybí dostatek poslanců, tuto většinu ve výborech trochu uměle vytvářela. Jiná technika je technika párování. Chybí-li opoziční poslanec, nepřijde ani vládní, pokud chybí vládní, nepřijde ani opoziční. Dá se to řešit na úrovni jednacího řádu tím, že jsou odhadnutelné časy hlasování důležitých záležitostí, kdy by tam ministři být měli. Tedy argumentace typu, že u spousty hlasování ministři nejsou, je sice na první pohled validní, ale ve chvíli, kdy ta hlasování jsou bezvýznamná, tak úplně validní být nemusí.

Je ale dost podstatné, že by ministerstva měla být řízena profesionálně. Tedy ačkoli ministr nesedí na ministerstvu od 7 ráno do 6 večera, neznamená to, že je ministerstvo v rozvalu, protože se mi zdá, že by mělo fungovat bez toho, že by tam byl ministr trvale přítomný. Jeví se mi tedy, že by nebyl tak zásadní problém, pokud by k zavedení klouzavého mandátu nedošlo. Jde-li o problém nepřekonatelný, dá se za stávajících ústavních poměrů řešit tím, že se ministr vzdá mandátu. Výhoda je, že ministr, který se vzdá mandátu, ho ale měl, tedy má politickou průpravu a zázemí. To považuji za dost podstatné pro to, že v parlamentním systému bychom měli chtít jakési mentální propojení mezi vládou a parlamentem, že bychom neměli chtít, aby se vláda cítila být odlišná, konkurenční vůči parlamentu. Ve chvíli, kdy vzniká césura, že ti lidé pocházejí z úplně odlišného prostředí, může to po mém soudu vyvolávat problém. Riziko nicméně je, že nezavedeme-li klouzavý mandát a budeme mít premiéra, který nechce, aby jeho ministři vysedávali ve Sněmovně, pak si prostě bude vybírat ministry mimo okruh Poslanecké sněmovny, což se toho času děje. Problém může být v tom, že takový ministr je dokonale závislý na premiérovi. Jeho ministerská kariéra nezačala v jeho politické straně, tím, že si vytvářel zázemí, ale tím, že ho premiér vytáhl a může ho zase kdykoli odhodit. Zatímco politicky krytého ministra jen tak nevyhodí. Tento faktor může zprostředkovaně dosti výrazně ovlivnit, jaké postavení český premiér v rámci našeho systému vládnutí má. To je riziko nepřijetí klouzavého mandátu. Riziko přijetí je naopak v rozbíhavých institucionálních zájmech vlády a parlamentu jako určitých nepřátel. Ještě větší riziko je dopad na jistotu mandátu poslance. Má-li volný mandát, pak dokud nebude Poslanecká sněmovna rozpuštěna nebo neuběhne volební období, má jistotu, že za svou kritiku vůči vládě či straně nebude potrestán tím, že o mandát přijde. Ve chvíli, kdy je mandát závislý nikoli na tom, že se jej poslanci sami vzdají, ale na tom, že se vrátí nebo nevrátí ministr, je možné, že pro premiéra bude lepší poslat ministra zpět do Sněmovny, aby se zbavil mimořádně kritického poslance ze svých řad, než si ministra nechat. Je to riziko hypotetické, ale týká se poměrně významného komponentu parlamentní formy vlády, kterou je volný výkon mandátu. Tento návrh nemá velkou podporu ze strany odborné veřejnosti, což neznamená, že by nemohl být přijat. Pokud by ale měl být přijat, stalo by se tak asi spíše v rámci nějakého vyváženého balíčku, kde se shromažďují náměty z různých stran a vyvažují se.

Závěrem

Je docela pravděpodobné, že z Poslanecké sněmovny něco vzejde ve věci referenda, byť si nejsem jistý, jestli návrh uspěje v Senátu. Přímá volba starostů a hejtmanů podle mě neopustí Sněmovnu, NKÚ možná ano, definice manželství určitě ne, u klouzavého mandátu uvidíme. Kromě toho se zvažují minimálně tři další úpravy. Na Ministerstvu obrany se uvažuje nad změnou definice stavu ohrožení státu, tedy zda by nebylo účelné „sáhnout“ do ústavního zákona o bezpečnosti. Zatím to ale vypadá tak, že ještě předtím se zreviduje, co je vlastně v různých prováděcích zákonech navázáno na ohrožení státu a zda by to, co v zákonech je, nemohlo být v určitých případech aktivováno bez vyhlášení stavu ohrožení státu. Jinými slovy, jde spíše o stav prováděcí úpravy než o ústavní zákon samotný. Druhá paralelní diskuze probíhá na Ministerstvu životního prostředí a Ministerstvu zemědělství, kde přemýšlejí, zda by se dlouhodobému suchu nedalo odpomoci ústavní změnou, nejspíše takovou, že by se voda prohlásila za prvořadý veřejný zájem. Co by z toho přesně plynulo, není prozatím jasné. Každopádně i tam probíhá primárně revize platných zákonů, jak ochraně vody napomoci. Je určitým rizikem, že prohlásíte-li vodu za absolutní veřejný zájem a představíte-li si potom, že někdo potřebuje postavit přehradu, která je plná vody a to je absolutní veřejný zájem, můžeme narážet na problémy. Poslední dílčí téma, o kterém se uvažuje, je prodloužení senátní lhůty ze 30 dnů na více, což souvisí s elektronizací zákonodárného procesu.

To by tedy byl jen stručný přehled chystaných změn. Je však možné zamýšlet se nad mnohem podstatnějšími změnami Ústavy. K jejich přijetí však dozajista chybí parlamentní většina.

referendum ústava nejvyšší kontrolní úřad ústavní pořádek Právní prostor 2019 klouzavý mandát

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotilo 20 čtenářů

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články