Referendum v českém ústavním pořádku Zdroj: Redakce

Referendum v českém ústavním pořádku

Občas se v souvislosti s referendem objevují teze, podle kterých není demokracie bez referenda úplná, nebo absence referenda v našem ústavním pořádku představuje jakýsi ústavní deficit. Obě tyto formulace najdeme například v důvodové zprávě k poslednímu vládnímu návrhu ústavního zákona o obecném referendu z minulého volebního období, který nakonec nebyl schválen.

JUDr. PhDr.  Marek  Antoš Ph.D.  LL.M.

JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D., LL.M.

JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D., LL.M.

Domnívám se, že tyto teze nejsou pravdivé, že ve skutečnosti je náš ústavní pořádek primárně postaven na principu reprezentativní demokracie. Je sice pravda, že podle Listiny občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo prostřednictvím zástupců, na druhou stranu Ústava říká, že lid vykonává státní moc prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a pouze ústavní zákon může stanovit, kdy tak lid činí přímo. Tedy argument, že absence obecné úpravy referenda je deficitem vůči znění Ústavy, je nepravda, protože toto je naopak výhrada ústavního zákona. Ústava říká, že pouze ústavní zákon může stanovit, kdy tak lid činí přímo.

Mezinárodní srovnání

Jako druhý argument se často užívá mezinárodní srovnání, tedy pohled do jiných zemí a skutečnost, že Česká republika je jednou z mála, která nemá celostátní úpravu referenda, z čeho je patrné, že je zde jakýsi deficit vůči zvyklostem, které obecně v demokratických státech panují. Pokusil jsem se podívat na to, jakým způsobem jsou v ústavních a právních řádech členských zemí Evropské unie tyto záležitosti upraveny. Zjistil jsem, že Česká republika je spíše exotickou zemí, protože společně s Kyprem a Belgií nemá žádnou celostátní úpravu referenda. Na Kypru je pro konání referenda vyžadováno přijetí zvláštního celostátního zákona, byť ne ústavního. V Belgii je nálada vůči referendům odtažitá, protože Belgie je dosti vnitřně členěná a je tak do určité míry skeptická k využívání nástrojů většinové demokracie, ve kterých většina přehlasuje menšinu, aniž by se dalo dbát na vyváženost a minoritní práva. Skutečně se zdá, že z hlediska mezinárodního srovnání je neobvyklé, že Česká republika nemá obecný zákon o referendu. 

Mám ale za to, že je potřeba vnímat problematiku jako celek a podívat se i do obsahu jednotlivých úprav. V detailech vidíme, že v úpravách jsou velké odlišnosti, a to v řadě základních parametrů. Mezi ně patří zejména otázka, kdo může referendum iniciovat a o čem se může konat, tedy zda je uzavřeno do předem určených témat daných například parlamentem nebo zda je otevřené a může ho přinést kdokoli. Odlišnosti jsou i v technických záležitostech, například otázka kvora, tzn. kolik voličů se musí zúčastnit na to, aby referendum bylo platné, jaká většina je vyžadována k přijetí výsledku, zda je výluka témat, o kterých se nesmí hlasovat, zda je výsledek závazný, jakým způsobem je výsledek implementován formou zákona nebo zda bez dalšího platí apod. Jednotlivé úpravy jsou vlastně ve výsledku gulášem různých přístupů a velmi těžko se hledá jednotící směr. Zároveň to ale umožňuje nesprávnou argumentaci, protože ten, kdo se v České republice snaží prosadit určitou formu referenda, si mezi evropskými státy snadno najde příklad, který právě jemu vyhovuje. 

Pokusil jsem se rozčlenit přístupy, které nalezneme v Evropě, do několika skupin a typů referend, abychom lépe viděli, co je evropský mainstream a co jsou okrajové přístupy.

1. referenda ratifikační

Tato referenda jsou předepsána k tomu, aby byla potvrzena rozhodnutí, která byla předtím přijata jiným orgánem. Typicky jsou to referenda, která se musí konat, pokud dochází ke změně ústavy nebo zásadnější změně ústavy. Například v Dánku, Irsku či Rumunsku musí být referendem schválena každá změna Ústavy. Německo je po svých zkušenostech z 30. let k referendu velmi skeptické, ale přesto obsahuje německý Základní zákon pravidlo, že referendum se musí konat, pokud by se přijímala nová Ústava nebo by se měly měnit hranice spolkových zemí. V některých státech je konání referenda vázáno na určité blokační minority, tedy například pokud by o něj žádala určitá kvalifikovaná menšina poslanců či senátorů. Takovým příkladem je Itálie, kde je potřeba konat referendum o ústavní změně, pokud o to požádá jedna pětina poslanců, ledaže ústavní změna prošla dvěma třetinami parlamentu. Nástroje jsou tedy různé, hlavní myšlenkou tohoto typu referend je zvýšit rigiditu ústavy. Je to nástroj pro to, aby bylo obtížnější určitá rozhodnutí přijmout a aby byla přijata taková rozhodnutí, za kterými stojí podstatná většina voličů. Pobaltské země mají speciální úpravy státoprávní, jsou to dokonce jakési protisovětské články, které stanoví, že pokud by mělo dojít ke sloučení s jiným státem či vstupu do nějakého státního svazku, musí to být potvrzeno referendem a ještě k tomu třemi čtvrtinami všech voličů. Zde už je zvýšení rigidity extrémní. Předměty těchto referend jsou uzavřené, voliči reagují na to, co je jim předloženo. Tento typ referend uplatňuje zhruba polovina členských států EU.

2. referenda participační

Jedná se o referenda iniciovaná shora. Někdo, kdo by v zásadě mohl dané rozhodnutí přijmout sám, například parlament, se z určitých důvodů domnívá, že k tak závažnému rozhodnutí by se měl vyjádřit lid. Povolá proto na pomoc lid a vyhlásí referendum. Dohromady je v Evropě 17 zemí, které dovolují státním orgánům vyhlásit referendum. Typicky je takovým orgánem parlament, ve čtyřech státech to mohou být samotné orgány moci výkonné – prezident, vláda nebo oba v určité kombinaci. Vlastně je tak posilován orgán moci výkonné proti parlamentu, protože mu možnost vyhlásit referendum umožňuje obcházet parlament s tím, že se s určitou otázkou obrátí na lid. Tento typ referend se objevuje ve Francii, Chorvatsku, Portugalsku a Rumunsku, což jsou země, kde orgány moci výkonné mají oproti jiným zemím silnější postavení. V deseti zemích EU je výsledek z těchto referend závazný, v sedmi z nich je pouze konzultativní. Ve výsledku na závaznosti až tak nezáleží, protože pokud se orgán lidu chce na danou otázku zeptat, bude jeho rozhodnutí chtít i naplnit. Viděli jsme to ostatně i v případě referenda o brexitu, kde parlament sice výsledkem nebyl vázán, ale z politických důvodů ho respektoval.

3. referenda blokační

Toto jsou referenda, která umožňují zrušit vydané rozhodnutí. Objevují se také u zemí, které mají proceduru umožňující zrušit např. zákon v rámci legislativního procesu. Tedy podaří-li se v určité krátké době po přijetí zákona shromáždit potřebný počet podpisů, koná se o zákonu referendum. Pokud by referendum nedopadlo pozitivně, pak zákon bez dalšího končí. Jsou ale i země, například Itálie či Malta, které umožňují zrušit jakýkoli již existující zákon. Taková referenda jsou pak již derogační, mohou mít namířeno na kterýkoli zákon, který je součástí právního řádu. Jejich výhodou je, že je zcela jasně definován předmět, o kterém se v referendu hlasuje. Například Nizozemsko až donedávna bylo k referendu velmi skeptické, patrně ze stejného důvodu jako Belgie. Došlo ale ke změně a zavedení blokačního referenda, které je ale pouze konzultativní. Toto referendum zde bylo použito v případě asociační dohody s Ukrajinou, která byla tímto způsobem nizozemským lidem odmítnuta. Nizozemí k dohodě nakonec ale stejně přistoupilo a nyní se v Nizozemsku zase diskutuje o zrušení tohoto druhu referenda.

4. referenda iniciativní

Tato referenda je možné vyvolat zdola. U nás se pro tento typ někdy užívá pojem „obecné referendum“, který je ale velmi zvláštní. Patrně vznikl degenerací z pojmu „obecný zákon o referendu“. Takové referendum se až na výluky může týkat kterékoli otázky. Tento typ referend je nejméně častý, vyskytuje se v podstatě jen v některých zemích bývalého východního bloku a v pozměněné variantě i ve Francii, kde je ale potřeba, aby vedle desetiny občanů o vyhlášení referenda požádala též pětina poslanců Národního shromáždění. Právě o takovéto formě referenda se u nás mluví nejčastěji. Má proto smysl se na jednotlivé země podívat podrobněji.

Například ve zmíněné Francii se jedná o relativně novou možnost, která byla do ústavního systému přidána teprve před několika lety. Navazuje na úpravu referenda, které může vyhlásit prezident republiky. Je zde pozitivní definice toho, o čem může být referendum konáno. Úprava je relativně obecná, asi se tedy pod ní dá podřadit celá řada otázek. Vzhledem k tomu, že do francouzského Národního shromáždění se volí většinovým systémem, je pětina poslanců, která musí o referendum požádat, poměrně vysoká hranice. Je tak bráněno frivolním či extrémním návrhům, protože extrémnější strany nemají příliš šanci získat pětinu poslanců. Doposud takto referendum využito nebylo.

Dále je toto referendum známo v Bulharsku, kde je variant více. Referendum může být vyhlášeno k řešení otázky národního významu nebo k řešení ostatních otázek. Podle toho se liší vyvolavatelé, kdy u běžných otázek se vyžaduje asi 6 % obyvatel. Jsou uvedeny ústavní výluky, o kterých otázkách není možné takové referendum konat – ve věcech nové ústavy, změny v některých částech ústavy, například lidských práv, změny území, státní rozpočet, jednací řád Národního shromáždění atd. Výsledek referenda je závazný pouze tehdy, pokud účast v referendu překročila nebo alespoň dosáhla účasti v posledních volbách. Je tu tedy stanoveno kvorum, ale faktické kvorum je mnohem vyšší.

Litvě může proběhnout referendum o návrhu zákona nebo jiné otázce. K iniciativně je vyžadován podpis asi 10 % obyvatel. Nejsou žádné výluky, ale jsou poměrně významné procesní podmínky – je vyžadována účast alespoň nadpoloviční většiny voličů a zároveň většina, která se pro určitou otázku vysloví, musí činit alespoň třetinu všech voličů. 

Lotyšsku je k iniciativě potřeba desetina voličů, kteří touto formou mohou předložit návrh zákona. Parlament má možnost reagovat tím, že zákon sám přijme. Pokud je návrh pro parlament akceptovatelný, referendum se nekoná a parlament vyhoví lidové iniciativě. Pouze pokud parlament nechce zákon přijmout, vyhlásí se referendum. Kvorum činí alespoň polovinu voličů z těch, kteří se účastnili posledních voleb.

Maďarsku jsou k iniciaci referenda vyžadována asi jen 2 % voličů. Referenda se ale musí účastnit nadpoloviční většina voličů, aby bylo platné. To je ale značně obtížné a klasicky se nepodaří. Je také stanovena řada výluk, které předmětem referenda být nemohou. 

Konečně ve Slovensku je hranice asi 6,5 %. I zde je poměrně vysoké kvorum, pro které se kromě otázky přístupu k EU nikdy nepovedlo dosáhnout platného výsledku referenda, i zde jsou stanoveny výluky, které nemohou být předmětem referenda. 

Závěrem

Zkusím-li shrnout řečené, platí, že nemít žádnou úpravu referenda je v EU skutečně exotické. Nejčastější jsou mezi členskými státy referenda participační, o kterých se v našem kontextu příliš nemluví. Druhým nejčastějším typem jsou referenda ratifikační, která mají zajistit větší rigiditu rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že máme dvoukomorový parlament, není u nás potřeba vyšší rigidity příliš silná. U sedmi států EU jsou referenda vyhlašována blokačním způsobem a v pěti státech jsou referenda iniciativní, která jsou méně častá a mnohem více než u ostatních typů referend je zde kladen důraz na drobné detaily, jako jsou výluky či kvora. Má-li být umožněno iniciování referenda zdola, je těmto otázkám nutné věnovat zvláštní pozornost.


Kongres Právní prostor 2018

Ve dnech 24. a 25. dubna 2018 se v Seči u Chrudimi konal již 8. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad kongresem převzal předseda Ústavního soudu JUDr. Pavel Rychetský a Česká advokátní komora.

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/.

kongres referendum ústava Právní prostor 2018 ústavní pořádek

Líbil se vám náš článek, prosím, ohodnoťte ho

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články