Menu

Články

Ústavní systém rigidní nebo flexibilní?

ČlánkyÚstavní právoprof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc.14.06.2018
prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc.14.06.2018

Pro začátek je třeba vymezit si rozdíl mezi ústavním systémem a ústavním pořádkem. Ústavní pořádek představuje soubor ústavních předpisů České republiky vymezených v čl. 112 Ústavy, je to vlastně polylegální Ústava, ústava v širším smyslu, která má význam normativní. Oproti tomu ústavní systém tvoří soustava ústavních orgánů České republiky a jejich vzájemných vztahů. Jedná se tedy o pojem institucionální.

Tyto dva pojmy, normativní a institucionální, jsou samozřejmě souvztažné, ale zároveň i rozdílné. Normativní je z povahy věci stacionární, resp. stabilizující. Rigidita ústavního pořádku je zajištěna kvalifikovanou většinou, tj. třípětinovou většinou všech poslanců a třípětinovou většinou přítomných senátorů, která je potřebná k přijetí jak změn Ústavy, Listiny, tak dalších ústavních zákonů tvořících stávající ústavní pořádek. Ústavní systém je dynamičtější. Zahrnuje reálné vztahy ústavních institucí. Důležitá je též otázka interpretace, reinterpretace, ale i dezinterpretace ústavních norem a také ustálená ústavní praxe. To je podle mého názoru lepší pojem než často užívaný pojem „ústavní zvyklosti“. Tato ustálená ústavní praxe, která se v řadě případů během 25 let účinnosti Ústavy již vytvořila, se však musí vejít do rámce ústavních norem, tj. do rámce ústavnosti.

Je zřejmé, že ústavní systém je flexibilnější než ústavní pořádek. Do jisté míry se proměňuje v čase reakcí na konkrétní situace, a to právě interpretací ústavních pravidel, důrazem na zachovávání ustálené praxe, naopak argumentací pro nutnost odchýlit se od ní, případně dokonce i zjevným porušováním ústavních norem různými ústavními orgány.

Typickými příklady, které jsou dostatečně známé, jsou spory o počítání lhůt v ústavním právu, postup v případě absence lhůty (má-li se postupovat bez zbytečného odkladu) nebo spory o to, jaký je rozdíl mezi tím, když ústavní orgán něco „může“ nebo „musí“ a jak se toto pozná. Pokud jde o lhůty, příkladem je situace, kdy prezident republiky odvolá člena vlády, navrhl-li mu to předseda vlády (čl. 74 Ústavy), kdy by měl rozhodnout bez zbytečného odkladu. Není zde totiž stanovena žádná konkrétní lhůta, nenajdeme zde ani obrat „neprodleně“. Prezident republiky naopak může rozpustit Poslaneckou sněmovnu, nastane-li některý z případů v čl. 35 odst. 1 Ústavy, ale také ji rozpustit nemusí, i když jsou splněny ústavní podmínky, a musí rozpustit Poslaneckou sněmovnu, rozhodne-li o tom kvalifikovanou většinou sama Poslanecká sněmovna (čl. 35 odst. 2).

Další často diskutovanou otázkou je výkon sdílené pravomoci, zejména problematika kontrasignace rozhodnutí prezidenta republiky předsedou vlády, ale i případy, kdy se vykoná pravomoc společně, na návrh určitého orgánu nebo se souhlasem jiného ústavního orgánu apod. Jde v těchto případech o kompetenční spory? Dá se říci, že v posledních dvou letech se častěji než dříve objevila snaha řešit různé spory mezi ústavními orgány právě jako kompetenční spory. Kladu si ale otázku, jestli je tomu tak. Víme, že kompetenční spory se týkají sporu o to, zda určitou pravomoc či působnost má vykonávat ten či onen orgán, tedy spor je buď negativní (nikdo nechce) nebo pozitivní (oba chtějí). V případě sdílené pravomoci spory ale tento charakter často nemají. Jde o určitou součinnost ústavních orgánů, která ne zcela dobře funguje, a často je to z důvodů politických. Je tedy potřeba si uvědomit, že ne vždy je namístě řešení právní, ale vhodnější je možná otázka kompromisu, konsenzu a politických řešení na základě jednání ústavních činitelů.

K aktuální interpretaci Ústavy

Uveďme si několik příkladů, které z hlediska formulace textu mohou patřit mezi jednoznačné, ale přesto vyvolávají určité otázky, ať už se tak vyloženě v minulosti stalo nebo by otázky mohly být kladeny v budoucnosti:

Čl. 10a Ústavy zní: „Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci.“

Otázkou je právě pojem „některé pravomoci orgánů“. Určitě to znamená, že nemohou být přeneseny všechny pravomoci orgánů České republiky, protože jinak by Česká republika přestala existovat jako suverénní stát. Patrně to nemůže být ani většina pravomocí, ale je otázkou, zda to může být například polovina pravomocí nebo skutečně jen několik jednotlivých pravomocí, zda již došlo k naplnění toho, co zde Ústava stanoví jako limitaci nebo nikoli. Určitý návod, avšak ne zcela jednoznačný, podal Ústavní soud ve svém nálezu k Lisabonské smlouvě. Může být i předmětem diskusí a sporů, vzhledem k předpokládané zesílené integraci EU, zda je vůbec ještě možné ústavně konformně nějaké pravomoci dále přenášet.

Často diskutovanou otázkou je kontrasignace rozhodnutí prezidenta republiky. Zde bych rád připomněl, že existuje zásadní rozdíl mezi pravomocemi prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy a podle čl. 62 Ústavy. Objevily se případy, kdy se předseda vlády neodvážil poukázat na celkem jasnou dikci Ústavy čl. 63, kdy se ve třetím odstavci stanoví, že „rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády“. Vidíme, že rozhodnutí, které nepodepíše předseda vlády, nemůže být vůbec platné. To je, na rozdíl od občanského práva, v ústavním právu poměrně unikátní. Podle čl. 63 odst. 4 Ústavy pak „za rozhodnutí prezidenta republiky, které vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, odpovídá vláda“. Prezident republiky nemůže být z výkonu funkce odpovědný podle čl. 54 odst. 3 Ústavy. Upozornil bych na to, že se to týká právě těch rozhodnutí podle čl. 63, kde prezident nerozhoduje samostatně, a týká se to i těch rozhodnutí, která vyvolala velkou diskusi – například rozhodnutí prezidenta Václava Klause o amnestii, nebo jiných rozhodnutí, která se často připisují prezidentu republiky – například udílení nebo propůjčení státních vyznamenání, ale i zde je vyžadována kontrasignace. To vše je vykonáváno v režimu společného rozhodování s předsedou vlády a za tato rozhodnutí odpovídá vláda Poslanecké sněmovně. Pozice prezidenta republiky je zde výrazně slabší ve srovnání s pravomocí podle čl. 62, kam patří i jmenování předsedy vlády, kde toto vykonává samostatně. Rozhodnutí podle čl. 62 Ústavy, případně faktická činnost prezidenta naplňující skutkovou podstatu ústavního deliktu podle čl. 65 by mohla být žalována u Ústavního soudu. Je potřeba to připomínat, neboť v ústavním systému vidíme často postup divergentní ve srovnání s normativním vymezením ústavního pořádku.

Čl. 33 odst. 1 stanoví: „Dojde-li k rozpuštění Poslanecké sněmovny, přísluší Senátu přijímat zákonná opatření ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona“. Vzniká otázka, jak je to v období od ukončení volebního období dosavadní Poslanecké sněmovny do ustavení nové Poslanecké sněmovny. Podle dikce Ústavy nemohou být v této době přijímána zákonná opatření Senátem. Pokud nedojde k rozpuštění Sněmovny, vzniká zde určitá mezera, snad překlenutelná urychleným svoláním zasedání Sněmovny prezidentem republiky a ustavením nové Sněmovny.

Podle čl. 33 odst. 5 Ústavy: „Zákonné opatření Senátu musí být schváleno Poslaneckou sněmovnou na její první schůzi. Neschválí-li je Poslanecká sněmovna, pozbývá další platnosti“. Otázkou je, zda je první schůze schůzí ustavující podle jednacího řádu nebo ta skutečně první po ustavení Sněmovny? V praxi se to nakonec projednávalo na ustavující schůzi Sněmovny, avšak je to sporné, neboť zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny v § 22 an. výslovně stanoví, jaké body ustavující schůze má.

Podle čl. 35 odst. 1 písm. a): „Poslaneckou sněmovnu může rozpustit prezident republiky, jestliže Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny“. Objevila se úvaha, jak se dál postupuje, jestliže ani tato vláda nezíská důvěru? Podle jednoho názoru vše začíná v podstatě znova a prezident postupuje podle Ústavy. Myslím si ale, že tento postup má svou limitaci v čl. 2 odst. 3 Ústavy, tj. v principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. Každý ústavní orgán může činit jen to, co Ústava (nebo Listina, jiný ústavní zákon či zákon) výslovně stanoví. Připomenu volby prezidenta republiky Parlamentem, kde v čl. 56 Ústavy bylo stanoveno, že není-li prezident zvolen ani ve třetím kole, konají se nové volby. Obdobnou úpravu v dané věci v současnosti nenajdeme. Podle mého názoru by prezident buď Sněmovnu rozpustil, nebo by Sněmovna zůstala smířena s tím, že vláda je v demisi. Mohla by podle čl. 35 odst. 2 reagovat tak, že by prezidentu republiky navrhla rozpuštění Sněmovny, a pak by Sněmovnu musel rozpustit. Tento druhý odstavec byl do Ústavy vložen v roce 2009, jedná se vlastně o brzdu proti zmíněné situaci.

Interpretační problémy souvisí vždy s řešením konkrétních situací při fungování ústavního systému. Nemůžeme předem předjímat, jaké konkrétní situace nastanou. Při řešení různých situací hraje významnou roli Ústavní soud, zároveň je ale limitován čl. 87 Ústavy, zákonem o Ústavním soudu a využitím možností daných zákonem o Ústavním soudu.

Ústavní systém rigidní nebo flexibilní?

V závěru bych se rád vrátil k základní otázce, kterou jsem si položil.

Změny ústavních norem jsou vždy větší či menší změnou ústavního systému. Mají se měnit či neměnit? Je namístě rigidita nebo flexibilita? Osobně bych to přirovnal k jednomu ze základních předmětů, který se vyučuje na technických vysokých školách, kterým je Pružnost a pevnost. Ústavní pořádek by měl představovat určitou pevnost (rigiditu), ústavní systém spíše pružnost (flexibilitu). Jsou v určité souvztažnosti. Je potřeba si uvědomit, že v podmínkách změn, které v evropském a světovém rámci nastávají, se neobejdeme nejen beze změn ústavního systému reagujícího na změny v jeho okolí, tj. ve společenském prostředí, ale zřejmě též ústavního pořádku.

Zajímavé je porovnání dvou iniciativ či skupin iniciativ. První se týká kulatého stolu expertů, který proběhl v roce 2017 k 25. výročí Ústavy. Experti se shodli na tom, že je dobré uvažovat o určitém uceleném komplexu změn, ale že by se mělo jednat v podstatě o nápravu určitých slabých stránek v ústavní úpravě, které se během 25 let projevily, tedy tam, kde se opakují nebo hrozí určité problémy – například upravit subjekty se zákonodárnou iniciativou, prodloužit lhůtu pro projednání návrhu zákona v Senátu, zvážit posílení postavení prezidenta republiky při suspenzivním vetu, pokud současně zamítl návrh zákona Senát, prodloužit lhůtu soudce Ústavního soudu na 12 let a zároveň znemožnit opakování funkce soudce apod.

Vidíme, že se nejedná o zásadní proměny ústavního pořádku. Naopak je zajímavé, že většina expertů se shodla na tom, že není namístě vyvádět státní zastupitelství z výkonné moci a není třeba řešit otázku omezení vlády v demisi s argumentem, že není jasné, v jakých věcných záležitostech by vláda měla být omezena a co by se dělo, kdyby v těchto otázkách bylo přesto potřeba rozhodnout. Kladl se důraz na to, že vláda je stále činný orgán, který musí být připraven řešit problémy, které v exekutivní oblasti vznikají, a že ani v demisi nemůže být omezena. Poukázalo se mimo jiné na to, že tomu tak ani nikdy v ústavní úpravě v minulosti nebylo.

Oproti tomu si srovnejme náměty, které se začaly objevovat po volbách do Poslanecké sněmovny, například v problematice celostátního referenda. Uvažuje se také o dalších formách propojování zastupitelské a přímé demokracie, zejména přímé volbě starostů a hejtmanů. Dalo by se ale hovořit i o dalších možnostech, které by možná byly funkčnější – například zavedení více subjektů se zákonodárnou iniciativou, zavedení lidové iniciativy, a to nikoli z hlediska vypsání referenda, ale podání návrhu zákona. Mohlo by být zavedeno tzv. actio popularis u Ústavního soudu, tzn. možnost každého občana s podporou určité skupiny dalších občanů obrátit se na Ústavní soud s návrhem na přezkum ústavnosti konkrétního zákona. Podobný charakter má negativní, tzn. blokační referendum k návrhu zákona nebo ratihabiční referendum ke změnám Ústavy, vyžadované následně po schválení ústavních změn kvalifikovanou většinou obou komor Parlamentu, které by v našich podmínkách mohlo stabilizovat ústavní základy, principy a stěžejní pravidla.

Své vystoupení bych rád uzavřel nikoli novým, ale aktuálním poznatkem:

Vše se mění a musí se tedy měnit i ústavní systém České republiky. Je potřeba vést diskusi o jeho adaptaci na 21. století. Platí ale stále obě zásady, které jsem již zmínil – pružnost a pevnost. Ústavní systém se musí přizpůsobovat změnám, ale ve své podstatě musí zůstat nezměněn. Změny nemusí být velkými proměnami platné Ústavy, ale mohou jít cestou její určité reinterpretace či změny zákonů navazujících na Ústavu. Pokud jde o samotné změny ústavního pořádku, které také nelze vyloučit, je potřeba upozornit, že podle čl. 9 Ústavy jsou podstatné náležitosti demokratického právního státu nezměnitelné a interpretací právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.


Kongres Právní prostor 2018

Ve dnech 24. a 25. dubna 2018 se v Seči u Chrudimi konal již 8. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad kongresem převzal předseda Ústavního soudu JUDr. Pavel Rychetský a Česká advokátní komora.

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/.

prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc.Vedoucí Katedry teorie práva a právních učeníPrávnická fakulta Univerzity Karlovy
50%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři