První část článku si můžete přečíst zde.
3. Príklady zahraničnej právnej úpravy
Inšpiráciu môže český zákonodarca čerpať predovšetkým v štátoch, v ktorých sa uplatňuje rovnaký konfesnoprávny systém, teda model nekonfesného kooperačného štátu, pokiaľ možno s uzavretým konkordátom, ktorý predstavuje vrchol kooperácie.[1] Limitom je i typ právnej kultúry a tradícia. Sústredím sa preto na nemeckú, slovenskú a španielsku právnu úpravu.[2] Žiadny z týchto systémov však neponúka model, ktorý by bolo možné mechanicky prevziať do právneho poriadku Českej republiky. Slová Damiána Němca majú univerzálnu platnosť nielen pre tri skúmané modely: „Je […] třeba zdůraznit, že postavení vnitrostátních smluv státu s církvemi a náboženskými společnostmi v hierarchii pramenů práva je ve většině států nedostatečně vyjasněnou, či dokonce dosud zcela neřešenou skutečností, což bude třeba – i pro široké rozšíření fenoménu takových smluv – vbrzku jasně upravit.“[3]
3.1 Nemecko
Zmluvy uzatvárané medzi štátom a náboženskými spoločenstvami (Staatskirchenverträge) sú neoddeliteľnou súčasťou nemeckého konfesného práva. Zmluvná úprava je typická pre mnohé oblasti konfesného práva.
Platných zmlúv je dokonca toľko, že ich edície zaberajú hneď niekoľko knižných zväzkov. Mnohé z týchto zmlúv opakujú ustanovenia nemeckej ústavy. Vyzdvihuje sa prínos tohto postupu. Zmluvy síce nemenia nič na obsahu ústavných práv, ich zakotvenie v zmluvách však prináša vyšší stupeň ich záruky: zmena ústavy priečiaca sa zmluvnému ustanoveniu je porušením zmluvy, ktorú štát s náboženským spoločenstvom uzavrel.[4] Ide o ukážkový príklad nazerania na náboženské spoločenstvá ako na partnerov, ktorí sú štátu rovnocenní.
Skutočnosť, že Spolková republika Nemecko i mnohé jej spolkové krajiny uzavreli konkordátne zmluvy s Apoštolským stolcom, je, myslím, dostatočne známa. Menej známe však je, že Bavorsko, Prusko a Bádensko uzavreli krátko po uzavretí konkordátnych zmlúv s Apoštolským stolcom v 20. a 30. rokoch 20. storočia obdobné zmluvy i s protestantskými cirkvami.[5] Systematické uzatváranie zmlúv medzi štátom a náboženskými spoločenstvami má teda svoje korene ešte v demokratickej Weimarskej republike.
Základný zákon, teda platná federálna ústava, ani stále platné ustanovenia weimarskej ústavy, neobsahujú výslovný právny rámec uzatvárania zmlúv medzi štátom a náboženskými spoločenstvami. Možnosť ich uzatvárania je z ústavy dovodená.[6] Všeobecne sa uznáva, že štát a jednotlivé spolkové krajiny majú za určitých okolností dokonca povinnosť uzavrieť s náboženským spoločenstvom zmluvu, a to za predpokladu, že už bola uzavretá obdobná zmluva s iným náboženským spoločenstvom. Táto povinnosť vyplýva z ústavne zaručeného práva na rovné zachádzanie a zo zásady parity medzi náboženskými spoločenstvami.[7]
Právna veda tradične rozlišuje medzi konkordátmi uzatváranými s Apoštolským stolcom a zmluvami uzatváranými medzi štátom a protestantskými cirkvami. Zatiaľ čo konkordáty sú medzinárodnými zmluvami, zmluvy uzatvárané s protestantskými cirkvami nie sú súčasťou medzinárodného práva. Vo vzťahu k verejnému právu sú však považované za právotvorné, nakoľko záväzne delimitujú oblasť pôsobnosti štátu a cirkví. Konkordáty a zmluvy uzatvárané s protestantskými cirkvami sa líšia len v tom, že druhé menované nie sú súčasťou medzinárodného práva. Oba typy zmlúv sa nelíšia ani právnou silou (z pohľadu nemeckého právneho poriadku).[8]
Kameňom úrazu nemeckého konfesného práva je podľa mňa nedostatok výslovnej úpravy vzťahu zmlúv uzatváraných medzi náboženskými spoločenstvami a štátom k právnemu poriadku Spolkovej republiky Nemecko ako celku. Dôležitejšie zmluvy bývajú recipované do svetského právneho poriadku prostredníctvom transformácie. Avšak aplikáciou zásady lex posterior derogat priori môže byť takto transformovaná zmluva nahradená či pozmenená iným, bežným zákonom parlamentu.[9]
Niektoré spolkové krajiny však majú vo svojich ústavách často zakotvené ustanovenia, ktoré tento vzťah vyjasňujú. Napr. ústava Bádenska-Württemberska vo svojom čl. 8 stanoví, že „práva a povinnosti, ktoré vyplývajú zo zmlúv s protestantskými cirkvami a katolíckou cirkvou, zostávajú ústavou nedotknuté.“[10] V prípade rozporu ústavy a zmlúv majú zmluvy prednosť.
Výklad zmlúv uzatváraných medzi štátom a náboženskými spoločenstvami sa riadi princípmi medzinárodného práva, obsiahnutými predovšetkým vo Viedenskom dohovore o zmluvnom práve. Zmluvy často obsahujú doložku o priateľskom riešení sporov a ustanovenie o záväzku ďalších spoločných jednaní zaručujúcich stály kontakt zmluvných strán.[11] V prípade, že sa nepodarí dosiahnuť zmier, sa môže poškodená strana obrátiť na správny súd či podať ústavnú sťažnosť.[12]
3.2 Slovensko
Uzatváranie zmlúv medzi náboženskými spoločenstvami a štátom je na Slovensku veľmi úzko späté s uzatváraním konkordátnych zmlúv s Apoštolským stolcom. Koniec koncov, text všetkých troch dodnes uzavretých zmlúv – jednej základnej a dvoch nadväzujúcich – vychádza zo znenia uzavretých konkordátnych zmlúv.[13] Okolnosti, ktoré sprevádzali uzatváranie platných konkordátnych zmlúv a zmlúv s nekatolíckymi náboženskými spoločenstvami, sú, myslím, dostatočne známe, a preto sa im na tomto mieste nebudem bližšie venovať.[14]
Ustanovenie § 4 zákona č. 308/1991 Zb., o slobode náboženskej viery a postavení cirkví a náboženských spoločností, obsahuje od roku 2001 nový ods. 5: „Štát môže s cirkvami a náboženskými spoločnosťami uzatvárať zmluvy o vzájomnej spolupráci.“ Toto ustanovenie dodalo slovenskému konfesnému právu jasný právny základ uzatvárania zmlúv s náboženskými spoločenstvami.
Náprotivkom Základnej zmluvy medzi Slovenskou republikou a Apoštolským stolcom je Zmluva medzi Slovenskou republikou a registrovanými cirkvami a náboženskými spoločnosťami, publikovaná pod č. 250/2002 Z. z., ktorá komplexne upravuje právne postavenie jedenástich zúčastnených registrovaných nekatolíckych náboženských spoločenstiev.[15]
Zmluva je prameňom konfesného práva. V Zbierke zákonov však bola publikovaná bez jasného právneho podkladu, a preto Margita Čeplíková navrhuje výslovne stanoviť povinnosť publikovania obdobných zmlúv v Zbierke zákonov.[16] Zmluvu podpísali štatutárni zástupcovia jedenástich zúčastnených náboženských spoločenstiev, za štát ju podpísali predseda Národnej rady Slovenskej republiky, predseda vlády a prezident republiky,[17] a to potom, čo súhlas s uzavretím zmluvy vyjadrila formou uznesenia vláda Slovenskej republiky i Národná rada Slovenskej republiky.[18]
Zmluva spresňuje práva náboženských spoločenstiev, ktorých demonštratívny výpočet je sústredený do ustanovenia § 6 zákona č. 308/1991 Zb. (Niektoré ďalšie práva sú zakotvené i v jeho ďalších ustanoveniach.) Nadväzujúce zmluvy o náboženskej výchove a vzdelávaní (č. 395/2004 Z. z.) a o výkone pastoračnej služby v ozbrojených silách a ozbrojených zboroch Slovenskej republiky (č. 270/2005 Z. z.) sú venované podrobnej právnej úprave špecifických oblastí konfesného práva. Prípadné spory z uzavretých zmlúv sa na základe príslušných zmluvných ustanovení majú riešiť spoločnými dohodami a konzultáciami.
3.3 Španielsko
Snáď najďalej v precizovaní právnej povahy zmlúv uzatváraných medzi náboženskými spoločenstvami a štátom dospelo Španielsko. Organický zákon o náboženskej slobode z roku 1980 vo svojom čl. 7 zaviedol do španielskeho právneho poriadku celkom nový právny inštitút, a to práve kooperačné zmluvy uzatvárané medzi náboženskými spoločenstvami a štátom. Inšpiráciu našiel španielsky zákonodarca v inštitúte talianskeho práva zvanom intese.[19]
Podľa prevládajúceho názoru sa však nejedná o nový prameň práva. Všetky zmluvy podľa čl. 7 organického zákona o náboženskej slobode musia byť po ich podpise schválené zákonom parlamentu. Väčšina odborníkov sa však zhodne na tom, že parlament nemá právo vyjednaný a podpísaný text zmluvy zmeniť, zmluvu však môže odmietnuť schváliť. Tieto kooperačné zmluvy majú preto z formálneho hľadiska povahu bežného zákona, avšak z materiálneho hľadiska sa jedná o dvojstranné zmluvy. Preto sa uznáva ich hybridná povaha.[20]
Kooperačnú zmluvu so štátom však môže uzavrieť len registrované náboženské spoločenstvo, ktoré je v Španielsku etablované, doslova v ňom „zapustilo korene“. Výklad tohto krajne neurčitého pojmu je podľa ustálenej praxe privilégiom vlády.[21] V súčasnosti má kooperačné zmluvy uzavreté Španielske kráľovstvo len s tromi etablovanými náboženskými spoločenstvami, s ktorými zmluvy uzavrelo v roku 1992, pričom v tomto roku zmluvy schválil parlament. Jedná sa o zmluvy so Zväzom evanjelických náboženských obcí, Zväzom židovských obcí a Islamskou komisiou.[22]
Letmý pohľad do zoznamu práv, ktoré náboženské spoločenstvá uzavretím kooperačných zmlúv získali, nás však utvrdzuje v skutočnosti, že sa vlastne jedná o druhý stupeň registrácie, akúsi španielsku obdobu českých zvláštnych práv, ktoré však španielsky zákonodarca prevzal od zákonodarcu talianskeho.[23] Za všetky menujme právo pôsobiť pri uzatváraní manželstiev s občianskoprávnymi účinkami, právo poskytovať duchovnú starostlivosť v ozbrojených silách, zdravotníckych zariadeniach a väzniciach či právo vyučovať náboženstvo na verejných školách.[24]
4. Návrh pre Českú republiku
Nový zákon o slobode náboženskej viery by mal obsahovať dostatočne podrobnú a jasnú úpravu inštitútu zmlúv uzatváraných medzi náboženskými spoločenstvami a štátom. Zmluvy je možné nazývať podľa španielskej právnej úpravy skrátene zmluvami kooperačnými.
Kooperačné zmluvy by mali byť uznané za prameň práva, a to v duchu slovenskej právnej úpravy, avšak s výslovným zakotvením ich charakteru obdobne podľa španielskej právnej úpravy. Zo španielskej právnej úpravy však netreba preberať viac.
Aby kooperačné zmluvy plnili svoj účel, je nutné, aby mali prednosť pred ustanoveniami zákona o slobode náboženskej viery. Podľa mňa nie je vhodné výslovne v zákone uvádzať, že majú prednosť pred zákonom – ich postavenie v hierarchii právnych noriem dovodí teória. Rozhodne však nie je vhodné recipovať zmluvy do českého právneho poriadku transformáciou, teda doslovným prepisom do samostatného zákona, ako sa to často deje v Nemecku na federálnej úrovni. Zmluvy by mali byť samostatným prameňom práva a mali by byť postavené na roveň zákonu.
Slovenská skúsenosť ukazuje, že je vhodné, aby zmluvy schvaľoval parlament uznesením, nie však zákonom. Parlament by nemal mať právo do textu zmluvy akýmkoľvek spôsobom zasahovať. Štátna moc môže znenie zmluvy ovplyvniť pri vyjednávaní. Rozhodne však nemá právo jednostranne zmluvu meniť po jej podpise, ako by sa mohlo stať pri schvaľovaní zmluvy formou zákona. Parlament by mohol zmluvu nanajvýš odmietnuť schváliť. V prípade neschválenia by mala rovnakú právnu silu ako ktorákoľvek zmluva uzatvorená s náboženskými spoločenstvami podľa súčasného právneho poriadku. Do akej miery bude proces schvaľovania kooperačných zmlúv kopírovať proces schvaľovania zákonov, je otázkou diskusie. Je však každopádne nutné upraviť všetky eventuality, ktoré môžu nastať v dobe od podpisu zmluvy po jej nevyhnutnú publikáciu v Zbierke zákonov.
Nový zákon o slobode náboženskej viery by mal stanoviť, že i konkordát, v ktorého uzavretie dúfame, je kooperačnou zmluvou, avšak má zároveň právnu silu medzinárodnej zmluvy. Prednosť pred zákonom by mal konkordát na základe čl. 10 Ústavy Českej republiky. Kooperačná zmluva uzavretá s nekatolíckym náboženským spoločenstvom by však eo ipso prednosť pred zákonom nemala. Preto je v zákone nutné stanoviť, že zmluva je k zákonu vo vzťahu špeciality. Aplikačná prednosť takejto zmluvy by bola zaručená práve v dôsledku špeciality.
Na prvý pohľad sa snáď niekomu môže zdať, že katolícka cirkev by bola oproti iným náboženským spoločenstvám zvýhodnená, pretože kooperačná zmluva uzavretá vo forme konkordátu by mala v hierarchii právnych noriem vyššie postavenie než nekatolícke kooperačné zmluvy. Toto riešenie je však jednoznačne v prospech nekatolíckych náboženských spoločenstiev. Teória by po uzavretí konkordátu – kooperačnej zmluvy – mohla priznať i nekatolíckym kooperačným zmluvám vyššie postavenie v hierarchii právnych noriem, a to v dôsledku parity náboženských spoločenstiev a zákazu diskriminácie.
Pre úplnosť dodávam, že diskrimináciou nie jen len odlišný prístup k dvom rovnakým prípadom, ale i rovnaký prístup k dvom odlišným prípadom. Koniec koncov, české, československé ani predlitavské právo nikdy nedeklarovalo rovnosť náboženských spoločenstiev, pretože zákonodarca si bol vždy vedomý toho, že historické odlišnosti medzi nimi sám nemôže zotrieť. Štát musí predovšetkým zabezpečiť, aby jeho obyvatelia neboli diskriminovaní na základe príslušnosti k náboženskému spoločenstvu.
Koniec koncov, rozdiel medzi konkordátom a nekatolíckou kooperačnou zmluvou by spočíval len v odlišnej príčine aplikačnej prednosti pred zákonom. I proces udelenia súhlasu s ratifikáciou konkordátu je obdobný navrhovanému procesu schvaľovania kooperačnej zmluvy parlamentom.
Nemecké konfesné právo by mohlo poslúžiť ako inšpirácia pre českého zákonodarcu v tom, že by stanovilo, že zmluvná strana, ktorá sa cíti byť poškodená v dôsledku tvrdeného porušenia (ktorejkoľvek) kooperačnej zmluvy, by sa mohla obrátiť na súd, zrejme správny súd. Bolo by nevyhnutné upraviť v súdnom poriadku správnom nový žalobný typ. Práve otázku vymáhateľnosti kooperačnej zmluvy považujem za najdôležitejšiu. Výklad zmlúv by sa mal riadiť princípmi výkladu medzinárodných zmlúv.[25]
Zákon by mal v súlade s ustálenou praxou uzatvárania kooperačných zmlúv v Českej republike jasne stanoviť, že za katolícku cirkev v procese vyjednávania jedná Česká biskupská konferencia a že Ekumenická rada cirkví môže byť poverená jednať za členské cirkvi. I slovenský model ukazuje, že účasť Ekumenickej rady cirkví ma v procese vyjednávania svoje opodstatnenie – celkový počet uzavretých zmlúv je menší (na rozdiel od nemeckej právnej úpravy, pre ktorú zmluvy s viacerými stranami nie sú typické). Prechodné ustanovenia nového zákona o slobode náboženskej viery by mali obsahovať klauzulu o schválení všetkých štyroch kooperačných zmlúv uzavretých pred účinnosťou nového zákona.
Kooperačné zmluvy by slúžili hlavne na špecifikáciu a upevnenie práv, ktoré by zákon o slobode náboženskej viery demonštratívne vymenoval. Vzhľadom k demonštratívnosti navrhovaného ustanovenia o právach náboženských spoločenstiev by nebolo nutné stanoviť presný okruh oblastí konfesného práva, do ktorých by kooperačné zmluvy mohli zasahovať.
Ako som už vyššie naznačil, kooperačné zmluvy by mohli celkom nahradiť systém tzv. zvláštnych práv. Ustanovenia o konaní o priznaní zvláštnych práv by nemali byť do nového zákona o slobode náboženskej viery prevzaté. V prechodných ustanoveniach nového zákona by však bolo nutné uviesť, že náboženským spoločenstvám naďalej náležia už raz priznané zvláštne práva.
Vzhľadom k demonštratívnemu výpočtu práv náboženských spoločenstiev by bolo predovšetkým otázkou vzájomných vyjednávaní, ktoré práva budú v kooperačnej zmluve špecifikované. Keďže by mala prednosť pred zákonom, stačilo by, aby boli v minulosti priznané zvláštne práva náboženských spoločenstiev v kooperačnej zmluve zopakované, a tým by sa priznané zvláštne práva stali vo vzťahu k zmluvnej strane – náboženskému spoločenstvu – obsolentnými. Ak by však náboženské spoločenstvo o kooperačnú zmluvu – nazvime ju základnou – nestálo, naďalej by malo právnu istotu, že priznané zvláštne práva jej naďalej náležia (iura quesita).
V takomto systéme kooperačných zmlúv by uzavretý konkordát mal funkciu poistky – štát by nemohol svojím zákonom zrušiť inštitút kooperačných zmlúv bez toho, aby porušil ústavne zaručené paritné postavenie náboženských spoločenstiev. (Konkordát by, pravdaže, pri dodržiavaní pravidiel medzinárodného práva jednostranne zrušiť nemohol.) Uzavretie konkordátu by bolo dovŕšením tvorby nového českého konfesného práva na prirodzenoprávnych základoch a jeho skutočnou korunou.
Text vznikl jako výstup konference Církev a stát, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.
Literatura
- BUŠEK, Vratislav. Caesar nebo Ježíš. In: BUŠEK, Vratislav (ed.). Ročenka Univerzity Komenského za študijný rok 1936–37. Bratislava: Právnická fakulta Univerzity Komenského, 1938.
- ČEPLÍKOVÁ, Margita. Konfesné právo v Slovenskej republike. Bratislava: Ústav pre vzťahy štátu a cirkvi, 2011.
- ČEPLÍKOVÁ, Margita. Prínos zmluvy medzi Slovenskou republikou a registrovanými cirkvami a náboženskými spoločnosťami pre rozvoj slobody vyznania. In: ŠMID, Marek, MORAVČÍKOVÁ, Michaela (eds.). Clara pacta – boni amici: Zmluvné vzťahy medzi štátom a cirkvami. Bratislava: Ústav pre vzťahy štátu a cirkví, 2009.
- HRDINA, Ignác Antonín. Náboženská svoboda v právu České republiky. Praha: Eurolex Bohemia, 2004.
- KROCZEK, Piotr. The Art of Legislation: The Principles of Lawgiving in the Church. Kraków: Wydawnictwo UNUM, 2012.
- MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Církve a náboženské společnosti: správněprávní aspekty jejich vzniku a činnosti. Praha: Leges, 2014.
- MARTÍNEZ-TORRÓN, Javier. Religion and Law in Spain. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, 2014.
- NĚMEC, Damián. Konkordátní smlouvy Svatého stolce s postkomunistickými zeměmi (1990–2008). Bratislava: Ústav pre vzťahy štátu a cirkví, 2010.
- PŘIBYL, Stanislav. Pojetí tzv. „zvláštních práv“ církví a náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb. In: Revue církevního práva, č. 27– 1/2004, Praha: Společnost pro církevní právo, s. 7–21.
- PUZA, Richard, DOE, Norman (eds.). Religion and Law in Dialogue: Covenantal and Non-Covenantal Cooperation between State and Religion in Europe. Leuven– Paris–Dudley, MA: Peeters, 2006.
- ROBBERS, Gerhard. Religion and Law in Germany. 2. vydanie. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, 2013.
- TRETERA, Jiří Rajmund. Zvláštní práva registrovaných církví a náboženských společností: obecný pohled. In: BENÁK, Jaroslav (ed.). Církev a stát: Sborník příspěvků z 19. ročníku konference. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 6–9.
- TRETERA, Rajmund Jiří, HORÁK, Záboj. Konfesní právo. Praha: Leges, 2015.
- VENTURA, Marco. Religion and Law in Italy. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, 2013.
[1] O jednotlivých konfesnoprávnych systémoch podrobne pojednávajú TRETERA, Jiří Rajmund, HORÁK, Záboj. Konfesní právo, s. 41–53.
[2] Stručný popis príslušnej právnej úpravy vo väčšine ostatných európskych štátov podáva PUZA, Richard, DOE, Norman (eds.). Religion and Law in Dialogue: Covenantal and Non-Covenantal Cooperation between State and Religion in Europe. Leuven–Paris–Dudley, MA, 2006, 297 s.
[3] NĚMEC, Damián. Konkordátní smlouvy Svatého stolce s postkomunistickými zeměmi (1990– 2008). Bratislava, 2010, s. 63–64.
[4] ROBBERS, Gerhard. Religion and Law in Germany. 2. vydanie, Alphen aan den Rijn, 2013, s. 146.
[5] Tamže, s. 147.
[6] Tamže, s. 147–148.
[7] Tamže, s. 148.
[8] Tamže, s. 149.
[9] Tamže, s. 150.
[10] Tamže.
[11] Tamže, s. 152.
[12] Tamže, s. 153.
[13] Ich prehľadné porovnanie podáva NĚMEC, Damián. Konkordátní smlouvy…, s. 445–464.
[14] O problematike podrobne pojednáva ČEPLÍKOVÁ, Margita. Konfesné právo v Slovenskej republike. Bratislava, 2011, s. 192–217.
[15] Tamže, s. 206.
[16] Tamže, s. 209.
[17] Tamže, s. 208.
[18] ČEPLÍKOVÁ, Margita. Prínos zmluvy medzi Slovenskou republikou a registrovanými cirkvami a náboženskými spoločnosťami pre rozvoj slobody vyznania. In: ŠMID, Marek, MORAVČÍKOVÁ, Michaela (eds.). Clara pacta – boni amici, Zmluvné vzťahy medzi štátom a cirkvami. Bratislava, 2009, s. 46.
[19] MARTÍNEZ-TORRÓN, Javier. Religion and Law in Spain. Alphen aan den Rijn, 2014, s. 145.
[20] Tamže.
[21] Tamže, s. 145–146.
[22] Tamže, s. 146.
[23] VENTURA, Marco. Religion and Law in Italy. Alphen aan den Rijn, 2013, s. 92–94, 101– 104. Talianskym intese však podľa môjho názoru nie je nutné venovať zvláštnu pozornosť. Proces ich uzatvárania je ešte viac formalizovaný než konanie o priznaní zvláštnych práv v Českej republike.
[24] MARTÍNEZ-TORRÓN, Javier. Religion and Law in Spain, s. 147.
[25] Pozri čl. 31 a 32 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve (publikovaný pod č. 15/1988 Sb.).
Diskuze k článku ()