Zákaz povolené loterie obecní vyhláškou

Ministerstvo financí konečně opustilo praxi, kdy odmítalo akceptovat regulaci obsaženou v obecně závazných vyhláškách obcí, a začalo z úřední povinnosti rušit příslušná povolení. To se přirozeně nelíbilo provozovateli předmětných videoloterijních terminálů, který argumentoval zejm. legitimním očekáváním...

právník-analytik oddělení právních systémů ATLAS consulting spol. s r.o.

V tomto případě šlo o vůbec první zrušení povolení k provozování hazardní hry z úřední povinnosti, které se k Nejvyššímu správnímu soudu dostalo, a to z podnětu společnosti SYNOT TIP, jíž bylo povolení takto odebráno. Ministerstvo financí totiž konečně opustilo praxi, kdy odmítalo akceptovat regulaci obsaženou v obecně závazných vyhláškách obcí, a začalo z úřední povinnosti rušit příslušná povolení. To se přirozeně nelíbilo provozovateli předmětných videoloterijních terminálů, který argumentoval zejm. legitimním očekáváním.

Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozhodnutí této věci popisuje vývoj této problematiky následovně:

Okolo roku 2005 se v České republice začaly objevovat nové typy přístrojů pro provozování sázkových her - triplexy (třímístná herní zařízení), elektromechanická ruleta, elektromechanické kostky a zejména centrální loterní systémy. V posledně uvedeném případě se již nejedná o jednotlivé výherní hrací přístroje, které by byly samostatně plně funkčními jednotkami, ale o centrálně řízené interaktivní videoloterní terminály, které jsou programově podřízeny tzv. centrální řídící jednotce, bez níž nemohou fungovat. Na centrální řídící jednotku může být pomocí dálkového přenosu dat připojen skrze místní kontrolní jednotky velký počet jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou umístěny na mnoha různě vzdálených lokalitách. Z pohledu hráče se nicméně jednotlivý interaktivní videoloterní terminál chová podobně jako klasický výherní hrací přístroj, ostatně ve většině případů též imituje jeho osvědčený vzhled, na nějž jsou hráči navyklí.

Právní úprava nebyla na tyto změny zcela připravena. Je pravda, že loterní zákon obsahoval v § 2 písm. e) poměrně širokou definici výherního hracího přístroje, který charakterizoval jako "elektronicky nebo elektronickomechanicky řízený výherní hrací přístroj nebo podobné zařízení" (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Avšak v § 17 odst. 1 téhož zákona již figurovala jiná, poněkud užší definice téhož pojmu, která zněla (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem): "Výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více hracích místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj." Druhá věta citovaného ustanovení mohla teoreticky otevírat prostor pro podřazení centrálních loterních systémů nejen pod širší definici výherního hracího přístroje § 2 písm. e) loterního zákona, ale i pod definici užší v § 17 odst. 1 téhož zákona. Tato výkladová otázka má přitom mimořádný význam, protože provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona povolovaly na svém správním území podle § 18 odst.  1 písm. a) loterního zákona jednotlivé obecní úřady, zatímco provozování jiných sázkových her (v loterním zákoně výslovně neuvedených) povolovalo podle ,;zbytkové klauzule" obsažené v § 50 odst. 3 loterního zákona ministerstvo financí.

Ministerstvo se přiklonilo k výkladu, že centrální loterní systémy patří mezi "hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny a že tedy jejich provoz má povolovat podle § 50 odst. 3 loterního zákona právě ministerstvo. Tento výklad sám o sobě se může jevit jako racionální, neboť jedna centrální řídící jednotka zpravidla ovládá terminály umístěné v různých obcích. Ministerstvo má možnost při vydání povolení k provozu zohlednit dopady tohoto systému jako celku a stanovit pro ně komplexní podmínky jako pro celostátně provozovanou loterii. Problém však nastal v tom, že ministerstvo odmítalo aplikovat tu část § 50 odst. 3 loterního zákona, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování neupravených her použilo přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona. V části druhé loterního zákona (konkrétně v § 17) byly upraveny podmínky pro provozování výherních hracích automatů, které mimo jiné omezovaly maximální výšky sázky a hodinové prohry, a - co je pro tento případ podstatné - byla zde vymezena též místa, kde není možno jejich provoz povolit (přičemž obec mohla tato místa do určité míry rozšířit obecně závaznou vyhláškou). Ministerstvo však nepřihlédlo k podobnosti interaktivních videoloterních terminálů s výherními hracími přístroji a uvedená ustanovení neaplikovalo. Ministerstvo se tak necítilo být vázáno zákonným omezením výše maximální sázky, když pro interaktivní videoloterní terminály stanovovalo až 1 000 Kč namísto 2, 5 nebo 50 Kč platných pro výherní hrací přístroje (podle toho, zda je přístroj umístěn na jakémkoliv místě, v herně, nebo v kasinu), ignorovalo též zákonné omezení maximální hodinové prohry, když pro interaktivní videoloterní terminály stanovovalo až 252 000 Kč namísto 1 000, 2 000 nebo 10 000 Kč, a stejně tak i zákaz umístění přístrojů na určitých místech, když povolovalo umísťovat interaktivní videoloterní terminály kdekoliv, včetně sousedství škol, lékařů a podobně. Ministerstvo také neaplikovalo obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz výherních hracích přístrojů na jejich území, vydávané na základě § 50 odst. 4 loterního zákona, které se měly vztahovat i na interaktivní videoloterní terminály, neboť ty jsou výherním hracím přístrojem v širším smyslu podle § 2 písm. e) loterního zákona (jak nalezl později Ústavní soud - nález ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., ve věci obecně závazné vyhlášky města Chrastavy, o němž bude pojednáno dále; srov. též zprávu veřejného ochránce práv Poslanecké sněmovně ze dne 20. července 2012, ve věci dlouhodobého nerespektování loteriního zákona a obecně závazných vyhlášek obcí přijatých za účelem regulace hazardu ze strany Ministerstva financí). Ministerstvo navíc tyto své postupy petrifikovalo i tím, že neaplikovalo § 18 odst.  3 loterního zákona, podle něhož se povolení vydává nejdéle na dobu jednoho kalendářního roku. Místo toho povoloval provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů nejprve na 10 let, od 1. 1. 2010 pak na 3 roky (srov. průběžnou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 26. 7. 2011, o šetření postupu a rozhodování Ministerstva financí při povolování sázkových her provozovaných pomocí různých technických herních zařízení).

Důsledky státní politiky ministerstva financí na úseku loterií a jiných sázkových her pocítily negativně obce, které na svém území obecně závaznými vyhláškami omezily hazard provozovaný prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a ministerstvo na jejich území povolilo provoz interaktivních videoloterních terminálů s odůvodněním, že se na ně regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce nevztahuje. Ministerstvo nepřibíralo obce do řízení o povolení interaktivních videoloterních terminálů na jejich území ani jako účastníky.

Proto město Chrastava dne 19.10.2009 přijalo "provokativní" obecně závaznou vyhlášku č. 5/2009, jejímž obsahem bylo podřízení interaktivních videoloterních terminálů regulaci obsažené v jiné obecně závazné vyhlášce města Chrastavý omezující provoz výherních hracích přístrojů. Provokativnost vyhlášky č. 5/2009 spočívala v tom, že v jejím textu město přímo vyzvalo ministerstvo, aby vyhlášku neodkladně napadlo u Ústavního soudu, nabude-li dojmu o její nezákonnosti. To se i stalo. Výsledkem byl první z řady nálezů Ústavního soudu, který konstatoval, že ministerstvo financí svými postupy zasáhlo do práva obcí na samosprávu (nález Ústavního soudu ze dne 14.6.2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.). Ministerstvo podle Ústavního soudu sice bylo oprávněno povolovat provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou jeho součástí, neboť tato zařízení skutečně nesplňují užší definici výherního hracího přístroje jakožto "kompaktního, funkčně nedělitelného zařízeni(" obsaženou v § 17 odst. 1 loterního zákona, avšak mělo při tom respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz těchto zařízení, neboť z hlediska širší definice obsažené v § 2 písm. e) loterního zákona se o výherní hrací přístroje jedná, a regulaci místní samosprávy tak podléhají. Následoval nález týkající se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, kde Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že právo obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.).

Je třeba zdůraznit, že v obou citovaných nálezech Ústavní soud konstatoval, že pro odstranění vzniklé kolize mezi dříve vydaným povolením k provozování tzv. 'jiného herního zařízení' na určitém místě a obecně závaznou vyhláškou obce, která v daném místě provoz takového zařízení vylučuje, má ministerstvo využít § 43 odst. 1 loterního zákona. V následujícím nálezu, týkajícím se obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna, k tomu Ústavní soud dodal, že pokud ministerstvo v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení (podle § 43 odst. 1 loterního zákona), poruší tím ústavně zaručené právo obcí na územní samosprávu (nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb.).

Zatímco výše citované nálezy Ústavního soudu se vyjadřovaly pouze k rozhodování ministerstva financí ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí, výsledky šetření, které následně dokončil veřejný ochránce práv, konstatovaly (vedle ignorování obecně závazných vyhlášek) též další pochybení ministerstva při povolování her neupravených v části první až čtvrté loterního zákona. Při vydávání těchto povolení podle § 50 odst. 3 loterního zákona ministerstvo, jak již bylo výše řečeno, neaplikovalo navzdory zákonnému příkazu přiměřeně část druhou loterního zákona. Podle veřejného ochránce práv tak nezákonně povolovalo provozování sázkových her pomocí jiných technických herních zařízení v rozporu s § 17 odst. 4 a 6 loterního zákona (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, maximální prohra), § 17 odst. 11 loterního zákona (zákaz provozování v určitých budovách a jejich sousedství) a § 18 odst. 3 loterního zákona (maximální doba povolení 1 kalendářní rok). Veřejný ochránce práv přitom konstatoval, že "ochrana hráčů (jejich okolí) musí být zachována bez ohledu na to, zda se sázková hra provozuje pomocí výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení"(srov. závěrečné stanovisko - návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). Také v citovaném stanovisku se znovu objevuje myšlenka, že ministerstvo by mělo nezákonně vydaná povolení dodatečně uvést do souladu se zákonem. Veřejný ochránce práv ale v souvislosti s pochybeními spočívajícími v nedostatečné aplikaci části druhé loterního zákona poukázal na možnost postupovat podle § 43 odst. 5 písm. b) loterního zákona, podle něhož "orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem".

Po vydání výše citovaných nálezů Ústavního soudu a závěrečného stanoviska veřejného ochránce práv se praxe ministerstva při povolování nových interaktivních videoloterních terminálů začala postupně měnit. V otázce revize dříve vydaných povolení nicméně ministerstvo zůstávalo rezistentní navzdory tomu, že Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 varoval, že nezahájí-li ministerstvo řízení o přezkumu vydaných povolení v intencích § 43 odst. 1 loterního zákona, musel by při rozhodování o budoucích komunálních stížnostech obcí uvážit, "zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit provozovnu loterie či jiné hry na území obce [ministerstvu], ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu". Vláda, na kterou se veřejný ochránce práv podle zákona obrátil, vyslovila nesouhlas s revizí vydaných povolení za účelem jejich uvedení do souladu s částí druhou loterního zákona a v případě obecně závazných vyhlášek obcí uložila ministerstvu financí revidovat pouze ta povolení, která byla vydána v rozporu s obecně závaznou vyhláškou platnou již v době jejich vydání a u nichž zároveň ministerstvo obdrželo podnět k jejich zrušení ze strany obce (srov. usnesení vlády České republiky ze dne 16. května 2012, č. 347).

V roce 2013 zasáhl do vývoje událostí znovu též Ústavní soud, který na základě ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn loterní zákon (srov. výše citovaný nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.). Uvedená novela loterního zákona (s okamžitou účinností, tj. od 14. 10. 2011, kdy byla příslušná částka 106/2011 Sbírky zákonů rozeslána) na jednu stranu přiznala výslovně obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů na svém území, napadeným přechodným ustanovením však odložila uplatnění takových vyhlášek na již povolená zařízení do 31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovouto úpravu neústavní, neboť konstatoval - v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů - že právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je "součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani deklarovaný cíl právní regulace legitimním, neboť "za legitimní cíl nelze považovat ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně opírá o premisu, že obcím byla možnost regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až v důsledku legislativní změny provedené právě tím zákonem, jehož je napadené přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního soudu toto ústavní právo toliko stvrzovala; ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily."

V návaznosti na to pak Ústavní soud ve svých následných nálezech začal ukládat ministerstvu financí povinnost zahájit přezkumná řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve vztahu k povolením vydaným dle § 50 odst. 3 téhož zákona, pokud jde o umístění jiných technických herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům nebo jejich koncových zařízení na území těch obcí, které se na Ústavní soud obrátily (Klatovy - nález ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, N 75/69 Sb.NU 281, č. 75/2013 Sb. ÚS; Židlochovice - nález ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013 Sb. ÚS; Frýdlant nad Ostravicí - nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70 SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS). Ve všech citovaných případech se jednalo o přezkum povolení vydaných předtím, než odpovídající obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti.

Zřejmě v důsledku těchto událostí doznal v roce 2013 dosavadní postoj ministerstva financí k rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných podle § 50 odst. 3 loterního zákona zásadní změny. Ministerstvo začalo vydaná povolení k provozování jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů v režimu § 43 loterního zákona rušit (byť nikoliv z úřední povinnosti, ale zpravidla na základě podnětu obce, jak předpokládalo výše citované usnesení vlády z roku 2012).

Dále Nejvyšší správní soud cituje Ústavní soud, který uvádí, že "fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci." SYNOT TIP si musel být vědom, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděl, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na jeho vůli, může podle § 43 loterijního zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Nemohl tedy legitimně očekávat, že nikdy nedojde ke změně poměrů, jako např. vydání protihazardní vyhlášky; jde prostě o riziko podnikání.

Celý text judikátu si můžete přečíst zde

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a
Sdílejte článek

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Další články

Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu