Rozpočtová odpovědnost státu není v českém právním řádu upravena jediným právním předpisem, jako tenká červená nit se táhne vzájemně se doplňujícími předpisy různé právní síly. V ústavní úrovni je vymezeno, kdo a jak o státním rozpočtu rozhoduje, na úrovni běžných zákonů pak nalezneme jednak pravidla rozpočtového procesu a financování včetně správy státního dluhu, jednak samostatná fiskální pravidla a úpravu institucionálního dohledu jejich řádného uplatňování.
Klíčovým pro zodpovězení dotazu předestřeného na počátku tohoto pojednání je zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále také jako „zákon o rozpočtové odpovědnosti“ nebo „zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti“), procesní mechanismy a technickou stránku tvorby a plnění státního rozpočtu a správy státního dluhu upravuje zejména zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále také jako „rozpočtová pravidla“ či „zákon o rozpočtových pravidlech“). Ústavní rámec poskytuje Ústava České republiky (1/1993 Sb., dále také jako „Ústava“), která role při tvorbě státního rozpočtu vnímá především z pohledu dělby moci a odpovědnosti jednotlivých participujících subjektů.
Ústavní rámec
Dle článku 42 odst. 1 Ústavy návrh zákona o státním rozpočtu (stejně tak jako návrh státního závěrečného účtu) podává vláda. Současně platí, že tyto návrhy projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich výhradně Poslanecká sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy), Senát při schvalování zákona o státním rozpočtu svou roli nemá. Schvalování zákona o státním rozpočtu a jeho vypořádání je tak vyňato ze standardní dvoukomorové formy legislativního procesu.
Primární politickou odpovědnost za přípravu státního rozpočtu tedy nese vláda, rozhodovací pravomoc k jeho schválení pak přísluší jediné entitě, a sice Poslanecké sněmovně, která ji s žádnou další (Senátem), na rozdíl od schvalování ostatních zákonů, nesdílí. Ústava navíc ve svém článku 33 odst. 2 výslovně vylučuje přijetí ve věci státního rozpočtu a státního závěrečného účtu zákonného opatření, jež jinak přijímat Senátu v době rozpuštění Poslanecké sněmovny, pokud to nesnese odkladu, přísluší. Dle článku 97 odst. 1 Ústavy pak kontrolu plnění státního rozpočtu vykonává Nejvyšší kontrolní úřad. Pokud jde o limit výše schodku státního rozpočtu či kumulovaného státního dluhu, ten Ústava nestanoví, to je ponecháno zákonné úpravě.
Rozpočtová pravidla
Zákon o rozpočtových pravidlech upravuje, vedle mnohého dalšího, také tvorbu, funkce a obsah státního rozpočtu a státního závěrečného účtu či příjmy a výdaje státního rozpočtu. Schodek státního rozpočtu a státní dluh vnímá jako standardní součásti rozpočtového hospodaření a nikoliv jako nepřípustné jevy, ale jako jevy, jež musí být transparentně zachyceny v rozpočtové skladbě a kryty odpovídajícími finančními operacemi.
Rozpočtová pravidla proto upravují samostatnou kapitolu státního rozpočtu pojmenovanou Státní dluh, jíž tvoří příjmy a výdaje státního rozpočtu spojené s řízením likvidity státní pokladny a řízením státního dluhu (§ 10 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech).
Zákon o rozpočtové odpovědnosti
Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (č. 23/2017 Sb.) je projevem transpozice evropské směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států a upravuje pravidla rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí v sektoru veřejných institucí a působnost Národní rozpočtové rady (§ 1 zákona o rozpočtové odpovědnosti). Navazuje na přímo použitelná evropská nařízení č. 1466/1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik, č. 1467/1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku a č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Jde tedy o plnění závazků, které pro Českou republiku z členství v Evropské unii, pokud jde o rozpočty, vyplývají.
Úvodní ustanovení zákona o rozpočtové odpovědnosti (§ 2) zavazuje vymezené subjekty, mezi nimi také stát, dbát, vedle mnohého dalšího, rovněž zdravých a udržitelných veřejných financí, pravidel transparentnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s veřejnými financemi, a v neposlední řadě takového vývoje dluhu, který nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí.
Jak uvádí důvodová zpráva, primárním deklarovaným cílem zákonodárce bylo prostřednictvím tohoto zákona dosáhnout zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí České republiky, které jí poskytnou dostatečný prostor pro rozhodování při realizaci rozpočtové a fiskální politiky a zajistí respektování mezinárodních závazků, a to i v případě běžných konjunkturálních výkyvů. Zákon tedy měl a má být nástrojem poskytujícím rámec vymezující institucionální pokrytí, číselná fiskální pravidla, sledování jejich dodržování zajištěné zřízením nezávislé Národní rozpočtové rady a další opatření posilující transparentnost veřejných financí a umožňující naplnění požadavků na rozpočtové rámce vyplývající z práva EU. Přímo zmíněnou snahou bylo oprostit se jím od tendencí k deficitnímu hospodaření.
Adresátem právních norem, z nichž zákon sestává, není jen stát jako takový. Zákon dopadá na široce vymezený okruh veřejných institucí, jenž zahrnuje nejen stát a jeho organizační složky, ale také státní příspěvkové organizace, státní fondy, veřejné výzkumné instituce, veřejné vysoké školy, zdravotní pojišťovny, územní samosprávné celky, dobrovolné svazky obcí, veřejné kulturní instituce a mnohé další, a to za v § 3 uvedených podmínek. Má tak působit na veřejné finance jako celek a bránit tomu, aby se schodky či dluh mezi těmito subjekty formálně přelévaly.
K maximálním schodkům jednotlivých rozpočtů
Pokud jde o samotná pravidla pro maximální výši schodku státního rozpočtu, zákon o rozpočtové odpovědnosti v této souvislosti pracuje především s celkovými výdaji sektoru veřejných institucí a výdajovými rámci, nikoli s jednoduchým zákazem schodku nebo s jediným nominálním stropem deficitu státního rozpočtu. Obecně platí, že Ministerstvo financí stanoví částku celkových výdajů sektoru veřejných institucí jako součet částek nejvýše 1 % prognózovaného nominálního hrubého domácího produktu, nestanoví-li § 10a jinak, a prognózovaných celkových konsolidovaných příjmů sektoru veřejných institucí upravených o vliv hospodářského cyklu a o vliv jednorázových a přechodných operací na příslušný následující rozpočtový rok. Tento relativně složitě formulovaný mechanismus je včetně dalších podrobností zakotven v § 10 zákona o rozpočtové odpovědnosti. Dle § 10a pak procentní částka prognózovaného nominálního hrubého domácího produktu podle § 10 odst. 1 činí pro rok 2026 nejvýše 1,75 %, pro rok 2027 bude činit 1,25 %. Jde o přechodnou úpravu, kdy je pro uvedené roky jinak závazný výše uvedený 1 % limit přechodně navýšen, letos o 0,75 %, pro příští rok o 0,25 %. Takto vymezený právní rámec má zajistit, aby negativní saldo veřejného sektoru nepřerůstalo do neudržitelných hodnot, co do povahy má jít o jakousi kotvu, která deficit ve vazbě na HDP nepřímo limituje. Aby mohlo být popsané výdajové pravidlo promítnuto do praxe státního rozpočtu, je v § 12 zákona o rozpočtové odpovědnosti upraven výdajový rámec státního rozpočtu (a státních fondů).
Popsané výdajové pravidlo není bezvýhradně rigidní, zákon o rozpočtové odpovědnosti sám počítá s tím, že mohou nastat situace vyžadující dočasnou odchylku. Možnosti případných navýšení částek celkových výdajů sektoru veřejných institucí jsou spojeny typicky s vyhlášením nouzovém stavu, stavu ohrožení státu či válečného stavu, s odstraňováním následků živelních pohrom či s mimořádnými mezinárodními závazky, případně s prognózovaným významným zhoršením ekonomického vývoje. Tyto možnosti zmiňuje § 10 odst. 4 zákona o rozpočtové odpovědnosti. Důležitým institutem je rovněž nápravná složka sloužící k úpravě odchylky skutečného výsledku hospodaření sektoru veřejných institucí od výsledku předpokládaného (§ 11 zákona o rozpočtové odpovědnosti).
K celkové míře zadlužení
Vedle výše popsaných pravidel pro výdajové limity majících vliv na schodky jednotlivých rozpočtů pro jednotlivé roky stojí v centru pozornosti pravidla pro maximální zadlužení, mechanismus známý jako tzv. dluhová brzda. Zákon o rozpočtové odpovědnosti nejprve stanoví, jak se pro účely indikace stavu vyžadujícího aktivaci dluhové brzdy výše dluhu vlastně určuje. Ve svém § 13 uvádí, že pro stanovení výše dluhu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu vyjádřené jako procentní podíl na hrubém domácím produktu se použije dluh sektoru veřejných institucí vzniklý do konce předchozího kalendářního roku a nominální hrubý domácí produkt za předchozí kalendářní rok, které Český statistický úřad oznámil v prvním pololetí běžného roku Evropské komisi.
Samotná dluhová brzda je pak spojena se dvěma základními prahy. Činí-li výše dluhu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu nejméně 55 % nominálního hrubého domácího produktu, uplatní se od prvního dne druhého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení takto upravené výše dluhu určitá opatření vedoucí k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí (§ 14 zákona o rozpočtové odpovědnosti). Tato opatření jsou popsána pod písmeny a/ - d/ zmíněného § 14, přičemž v případě státního rozpočtu (a rozpočtů státních fondů) dle písmene a/ platí, že vláda schválí a předloží Poslanecké sněmovně návrh a střednědobý výhled státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, které vedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí; byl-li již návrh zákona o státním rozpočtu nebo návrh rozpočtu státního fondu předložen bez splnění této podmínky, vláda takový návrh vezme zpět a neprodleně předloží návrh nový. Nejde tedy jen o konstatování překročení limitu, deklaraci nežádoucího stavu. Jeho zjištění má (mít) přímé dopady do rozpočtového procesu. Zároveň jsou aktivovány požadavky na vyrovnanost rozpočtů zdravotních pojišťoven a na vyrovnanost či přebytkovost rozpočtů územních samosprávných celků (§ 14 písm. b/ a c/ zákona o rozpočtové odpovědnosti). V případě dalších veřejných institucí je v intencích písmene d/ nastolen zákaz zřizovat nové závazky ze smluv, jež by vedly k navýšení dluhu sektoru veřejných institucí na dobu delší než jeden kalendářní rok; výjimkou jsou závazky týkající se projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie a závazky nezbytné k plnění rozhodnutí soudu nebo orgánu státní moci.
Současně jsou v § 15 zákona o rozpočtové odpovědnosti stanoveny situace, kdy se tento režim neuplatní. Opět jde typicky o situace spojené s významným zhoršením ekonomického vývoje nebo s mimořádnými stavy jako nouzový stav, stav ohrožení státu a válečný stav, s mimořádnými opatřeními vyhlášenými vládou ke zvýšení obranyschopnosti státu v případě zhoršování bezpečnostní situace státu, s odstraňováním následků živelních pohrom či s plněním mezinárodních smluv a jiných mezinárodních závazků České republiky.
Druhý výše již zmíněný práh dluhové brzdy je předmětem § 16 zákona o rozpočtové odpovědnosti. Činí-li výše dluhu sektoru veřejných institucí více než 60 % nominálního hrubého domácího produktu, vláda navrhne opatření vedoucí ke snížení této výše. Zákon zde odkazuje na nařízení ES č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Česká úprava tedy nepracuje jen s jediným stropem, ale s postupnou eskalací právních povinností podle míry zadlužení, přičemž však zohledňuje určité mimořádné a striktně vymezené výjimky.
Institucionální zajištění
Rozpočtová odpovědnost je zákonem zajišťována také institucionálně, a to prostřednictvím Výboru pro rozpočtové prognózy a Národní rozpočtové rady realizující nezávislý odborný dohled.
Výbor pro rozpočtové prognózy pro účely přípravy státního rozpočtu (stejně tak jako rozpočtů státních fondů a zdravotních pojišťoven a střednědobých výhledů) pravidelně a souhrnně předem posuzuje makroekonomické a fiskální prognózy sektoru veřejných institucí zpracované Ministerstvem financí, a to zejména z hlediska pravděpodobnosti jejich naplnění. Výsledek posouzení má pak Ministerstvo financí zveřejnit a zohlednit při svých prognózách (§ 19 odst. 2 zákona o rozpočtové odpovědnosti).
Mediálně známějším subjektem je pak vedle toho stojící Národní rozpočtová rada (dále také jako „Rada“) jakožto nezávislý odborný orgán působící v oblasti fiskální a rozpočtové politiky, jehož legislativní ukotvení nalezneme v rámci §§ 21-33 zákona o rozpočtové odpovědnosti. Tento tříčlenný orgán sestávající z předsedy a dvojice dalších členů, vedle dalších pravomocí, ve vztahu ke státnímu rozpočtu především hodnotí plnění číselných fiskálních pravidel, kterými jsou zejména pravidlo limitu výše dluhu, stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí či odvození výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů, zjišťuje výši dluhu, sleduje vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí či s přihlédnutím k hospodářskému a společenskému rozvoji, zaměstnanosti a mezigenerační soudržnosti vypracovává a předkládá Poslanecké sněmovně zprávu o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, která obsahuje hodnocení, jakým způsobem mohou plánované vládní politiky svými přímými dlouhodobými dopady pravděpodobně ovlivnit udržitelnost veřejných financí. Veškeré její pravomoci jsou podrobně vymezeny v § 21 odst. 2 zákona o rozpočtové odpovědnosti.
Dle § 22 zákona o rozpočtové odpovědnosti si Národní rozpočtová rada může vyžádat informace a součinnost veřejných institucí související s plněním činností v rámci její působnosti a ty jsou v mezích své působnosti povinny součinnost a informace Radě poskytnout. Zákon dále vymezuje rovněž podrobnosti například k volbě členů Rady (§ 25), předpokladům pro zvolení (§ 26), neslučitelnosti funkcí § 27), funkčnímu období (§ 28), vzniku (§ 29) a zániku (§ 30) funkce, k jejímu jednání (§ 31), Úřadu Rady (§ 32) a výdajům na činnost (§ 33).
Shrnutí
Lze shrnout, že česká vnitrostátní právní úprava rozpočtové odpovědnosti státu je koncipována jako kombinace ústavního vymezení odpovědnosti vlády projevující se sestavováním návrhu státního rozpočtu a rozhodovací pravomoci Poslanecké sněmovny ve věcech státního rozpočtu (čl. 42 Ústavy) a zákonného vymezení rozpočtových pravidel v intencích zákona č. 218/2000 Sb. a v neposlední řadě fiskálních pravidel a dluhové brzdy, jež jsou předmětem zákona č. 23/2017 Sb.
Právní řád tím jasně stanovuje jak limity pro deficity státních rozpočtů pro jednotlivé roky, tak i limity pro nejvyšší přípustné zadlužení, o nichž se hovoří jako o tzv. dluhové brzdě. Dodržování těchto pravidel podléhá nezávislému dohledu, a to primárně dohledu k tomu určeného orgánu, Národní rozpočtové rady. Transparentní veřejná prezentace výsledků tohoto dohledu pak má pomoci zamezit obcházení stanovených závazných pravidel a nepřiměřené expanzi míry zadlužení veřejných financí.
Diskuze k článku ()