Není bez zajímavosti, že tato forma azylu nebyla doposud nijak komunitarizována a s její úpravou komunitárním právem není ani do budoucna počítáno, jak naznačuje bod č. 15 kvalifikační směrnice: „Do oblasti působnosti této směrnice nespadají ti státní příslušníci třetího státu nebo osoby bez státní příslušnosti, kterým je povoleno zůstat na území členských států, nikoliv z důvodů potřeby mezinárodní pomoci, ale na základě uvážení z rodinných nebo humanitárních důvodů.“[1]
Historický exkurz zákonem o azylu
Zůstaneme-li ještě na okamžik u hledání kontextů a pokládání zázemí pro další analýzu ustanovení zakotvující humanitární azyl, pak bychom si ještě měli povšimnout, že tato specifická forma mezinárodní ochrany má v národním azylovém systému své místo od jeho samého počátku, na rozdíl od doplňkové ochrany vnesené do zákona o azylu později evropským právem.[2] Jistě, vyskytla se zde drobná terminologická odchylka, když původní verze zákona upravovala humanitární azyl takto: „Ministerstvo může udělit azyl z humanitárních důvodů, i když v řízení o azylu nebudou zjištěny důvody podle § 12.“ Kdežto aktuální znění zákona jej vymezuje slovy následujícími: „Jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodného zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárních důvodů.“ To však nic nemění ani na účelu humanitárního azylu, ani na užití správního uvážení, neboť je zřejmé, že podle obou verzí citovaného ustanovení je správnímu orgánu na základě prostoru poskytnutého k volné úvaze slovy „může“ a „lze“ obsaženými v právní normě umožněno dle posouzení konkrétního skutkového stavu uvážit a vybrat co možná nejúčelnější variantu předpokládanou právní normou. Krátce řečeno, obě verze citovaného ustanovení poskytují prostor pro úvahu nad tím, zdali správní orgán azyl udělí, či neudělí, přičemž tento prostor není jen oprávněním, ale i povinností.[3]
Výše vytknutou terminologickou změnou, kterou se od sebe obě verze liší, je zde včetně záměny slova „může“ za slovo „lze“ jen užití neurčitého právního pojmu „v případě hodného zvláštního zřetele“ přidaného do aktuálního znění, které má však na rozhodování a volnou úvahu správního orgánu, jak bude rozebráno níže, velký dopad.
Smysl a účel humanitárního azylu
Dříve než se vypořádáme se správním uvážením a neurčitým právním pojmem zmíněným v předchozí větě a užitým v § 14 zákona o azylu, je dle mého názoru vhodné zaměřit se na účel humanitárního azylu a smysl existence daného ustanovení. V důvodové zprávě objasňuje zákonodárce svoje počínání těmito slovy: „V odůvodněných případech, např. zdravotním stavem cizince nebo s ohledem na jeho vysoký věk, může Ministerstvo vnitra na základě své úvahy udělit azyl z humanitárních důvodů… Azyl z důvodů humanity je formulován široce a připouští možnost široké správní úvahy.“[4] Jak se dalo předpokládat, ke smyslu a účelu § 14 se nevyjádřil pouze zákonodárce, ale také Nejvyšší správní soud, který onen smysl institutu humanitárního azylu vymezil takto: „Smysl institutu humanitárního azylu podle § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, spočívá v tom, aby rozhodující správní orgán měl možnost azyl poskytnout i v situacích, na něž sice nedopadá žádná z kautel předpokládaných taxativními výčty ustanovení § 12 a § 13 zákona o azylu, ale v nichž by bylo přesto „nehumánní“ azyl neposkytnout. Správní orgán díky tomu může zareagovat nejen na případy, jež byly předvídatelné v době přijímání zákona o azylu jako obvyklé důvody udělování humanitárního azylu (např. u osob zvláště těžce postižených či nemocných, u osob z oblastí postižených humanitární katastrofou, ať už způsobenou lidskými, či přírodními faktory), ale i na situace, jež předvídané či předvídatelné nebyly. Míra volnosti této jeho reakce je pak omezena pouze zákazem libovůle, vyplývajícím pro orgány veřejné moci z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu.“[5] Z daného rozhodnutí navíc plynou i další možné situace podřaditelné pod výklad neurčitého pojmu, jak bude hovořeno dále.
Důvod existence humanitárního azylu lze tak zcela zřetelně spatřovat v možnosti správního orgánu, ale i státu jako takového, reagovat na mimořádné situace, jež by se mohly vymykat těm zákonem předvídaným a jejichž neakceptování by bylo výrazem nerespektování lidskoprávních či morálních základů společnosti. Možnost udělit humanitární azyl v případě výjimečných okolností je výrazem pochopení, že není možné pojmenovat, zákonem svázat a kazuisticky předvídat veškeré situace. Přesto však je zapotřebí vnímat i tu skutečnost, že i poskytnutí jisté volnosti pro uplatňování lidskosti v sobě může nést stejnou či obdobnou míru problémů jako kazuistický předpis.
Neurčitý právní pojem v § 14
Nyní se vraťme k podstatě tohoto článku, tedy k analýze formulace § 14 zákona o azylu, o němž Nejvyšší správní soud uvedl: „Ustanovení § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „případ zvláštního zřetele hodný“ a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „lze udělit humanitární azyl“ představuje správní uvážení.“[6]
Příslušný správní orgán, zde Ministerstvo vnitra, se tedy při aplikaci tohoto ustanovení, musí před užitím správního uvážení vyrovnat s neurčitým právním pojmem „případ zvláštního zřetele hodný“, jímž je správnímu orgánu ponechán prostor ke zhodnocení, zda konkrétní případ do jím vyloženého rozsahu neurčitého právního pojmu podřadit, či nikoliv. Uvážení správního orgánu tedy v první fázi směřuje k výkladu neurčitého právního pojmu, při němž je středem pozornosti konkrétní skutková podstata individuálního případu a její vyhodnocení, kdy správní orgán objasní význam a rozsah neurčitého právního pojmu a následně zhodnotí skutečnosti konkrétního případu z hlediska, zda je lze zařadit do rámce vytvořeného výkladem neurčitého právního pojmu, či nikoliv.[7]
Základním vodítkem při výkladu termínu „zvláštního zřetele hodný důvod“ pro nás může být sama důvodová zpráva k zákonu o azylu tak, jak byla výše citována, tedy: „V odůvodněných případech, např. zdravotním stavem cizince nebo s ohledem na jeho vysoký věk, může Ministerstvo vnitra na základě své úvahy udělit azyl z humanitárních důvodů…“[8] Závažný zdravotní stav a vysoký věk jsou však pouze demonstrativním výčtem, nehledě na skutečnost, že ani tyto důvody nemusí být směrodatné. To znamená, že není vždy uplatnitelným pravidlem, že by každé osobě ve vysokém věku či závažném zdravotním stavu byl humanitární azyl udělen.[9] Na druhou stranu je nutné mít neustále na zřeteli stěžejní zásadu uplatňovanou při užívání správního uvážení, a to zásadu legitimního očekávání, která je zároveň i jeho limitem, neboť tam, kde se správní orgán odchýlí od své praxe a rozhodne odlišně, musí své rozhodnutí přesvědčivě a důsledně odůvodnit. V opačném případě by totiž byla nejen porušena zásada legitimního očekávání, ale dané rozhodnutí by bylo s největší pravděpodobností buď nezákonné nebo nepřezkoumatelné.
Dalším a daleko svébytnějším vodítkem pro výklad daného neurčitého právního pojmu je sama rozhodovací praxe správního orgánu i správních soudů. Posledně jmenované však nesměřuje k pozitivnímu vymezení „důvodů hodných zvláštního zřetele“, ale naopak k negativnímu výčtu životních situací, které nedosahují intenzity a závažnosti potřebné k naplnění obsahu neurčitého právního pojmu, a tedy i k udělení humanitárního azylu. Navíc s ohledem na skutečnosti, že rozhodnutí OAMP Ministerstva vnitra jsou neveřejná a správní orgán ani nemá povinnost odůvodňovat kladná rozhodnutí, jen těžko bychom došli k bližšímu pozitivnímu vymezení pojmu, nehledě na skutečnost, že celkové pozitivní vymezení neurčitého pojmu by bylo proti jeho účelu a smyslu. Problém však není v neexistenci pozitivního vymezení neurčitého pojmu, ale v absenci nápomocných kritérií a vodítek pro žadatele. Možným řešením by pravděpodobně nemohlo být zveřejňování anonymizovaných rozhodnutí Ministerstva vnitra, avšak situaci by bylo možné zhojit např. vydáváním interních instrukcí správního orgánu zveřejněných na jeho internetových stránkách a vycházejících z ustálené praxe správního orgánu. Vnímám, že interní směrnice sice nejsou závazné pro veřejnost, ale podstatné jest, že jsou závazné pro správní orgány a mohou tedy být vhodným vodítkem i pro samotné žadatele, neboť dokážou stabilizovat právní jistotu.
Ty by mohly být doplněny rozhodovací praxí správních soudů, kdyby však správní soudy nedaly ve své judikatuře najevo, že plně respektují skutečnost, že výklad termínu „zvláštního zřetele hodný důvod“ a jeho aplikace je oprávněním ministerstva, nikoliv správních soudů.[10] Absence ambicí správních soudů určovat ministerstvu, které důvody by mělo akceptovat jako dostatečné či vyhovující pro udělení humanitárního azylu, spočívá v míře volnosti správního orgánu danou kombinací neurčitého právního pojmu, který musí správní orgán vyložit, a prostoru pro správní uvážení, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2004, sp. zn. 5 Azs 60/2004[11], či podrobněji rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. 5 Azs 105/2004[12], které vymezují a vytvářejí vskutku široký prostor pro volnou úvahu.[13]
Nad výše uvedený postoj správních soudů nezasahovat do výkladu termínu „zvláštního zřetele hodný důvod“ nutno uvést, že přeci jen existují případy, kdy správní soudy zasáhly a ve svých rozhodnutích výslovně uvedly, že některé důvody nelze za „důvody hodné zvláštního zřetele“ považovat. Z důvodů pro udělení humanitárního azylu byla Nejvyšším správním soudem vyřazena kupříkladu manželství s českým občanem[14]; ekonomické obtíže[15]; nemožnost splácení dluhu soukromým osobám v zemi původu[16]; neplodnost[17]; skutečnost, že žadatel o azyl má v úmyslu se v ČR oženit a založit zde rodinu[18]; obtíže žadatele o azyl stran obživy či možností seberealizace[19]; snaha o legalizaci pobytu na území ČR; lepší přístup a kvalitu lékařské péče[20]; neútěšné podmínky v zemi původu atd.
Přes obecný postoj správních soudů k možnosti zásahu do výkladu neurčitého právního pojmu užitého v § 14 a přes obtížnost otázky možnosti zásahu správních soudů do volné úvahy správního orgánu, o které bude řeč i v samostatné kapitole, musím podotknout, že dle mého názoru jsou rozhodnutí poskytující negativní vymezení pojmu důležitá, neboť nám umožňují alespoň částečně určit situace podřaditelné pod neurčitý pojem obsažený v § 14 a přiblížit je tak žadatelům. Zajisté, vnímám, že prakticky není možné zcela obsáhnout rozsah neurčitého pojmu, neboť jím rozostřené hranice jsou oproti kazuistickému předpisu v daném případě účelné. Zároveň však vnímám i důležitost přezkumné činnosti správních soudů, která přispívá k činnosti veřejné správy a k právní jistotě žadatelů, neboť poskytuje jakási vodítka, jichž je možné se držet.
Pokračování článku si můžete přečíst zde.
[1] MOLEK, Pavel. Humanitární azyl. KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H. Zákon o azylu. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 154 – 158.
[2] MOLEK, In: KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H., 2010, s. 154 – 158.
[3] Srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 8. 1995, č. j. 6 A 1/94-43.
[4] Důvodová zpráva k návrhu zákona o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2017].
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. 2 Azs 8/2004.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004-72.
[7] HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8.vyd. Praha: C.H.Beck, 2012, str. 56.
[8] Důvodová zpráva k návrhu zákona o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2017].
[9] NEDVĚDICKÝ, Kamil. Správní uvážení v oblasti azylu a migrace. 2009. In: CODEXIS ACADEMIA [právní informační systém]. ATLAS consulting [cit. 8. 12. 2016].
[10] NEDVĚDICKÝ, 2009, op. cit.
[11] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2004, sp. zn. 5 Azs 60/2004.
[12] Rozsudek Nejvyššího správního ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. 5 Azs 105/2004, publikovaný pod č. 375/2004 Sb. NSS.
[13] MOLEK, In: KOSAŘ, D.; MOLEK, P.; HONUSOVÁ, V.; JURMAN, M.; LUPAČOVÁ, H., 2010, s. 154 – 158.
[14] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2003, sp. zn. 4 Azs 6/2003, publikováno pod č. 1/2003.
[15] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2003, sp. zn. 4 Azs 23/2003.
[16] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. 4 Azs 31/2003.
[17] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2003, sp. zn. 4 Azs 27/2003.
[18] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, sp. zn. 7 Azs 3/2003.
[19] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2003, sp. zn. 5 Azs 3/2003.
[20] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2011, sp. zn. 4 Azs 7/2011.
Diskuze k článku ()