Od roku 2004, kdy se Česká republika stala členskou zemí Evropské unie, u nás existuje institut vládního zmocněnce pro zastupování ČR před Soudním dvorem EU. Vy jste vládním zmocněncem již šest let, od roku 2008. Jaké hlavní aktivity vaše práce zahrnuje a jak vypadá váš běžný pracovní týden?
Především jsem úplně normální právník, který má takovou malou advokátní kancelář placenou státem a jehož klienty jsou resortní ministerstva, jejichž zájmy zastupuji. Na rozdíl od klasického advokáta zastupuji klienta před jediným soudem – Soudním dvorem EU v Lucemburku („SDEU“). Vedle něj zastupuji ČR ještě před Soudním dvorem Evropského sdružení volného obchodu, v porovnání s agendou SDEU se však jedná o marginální záležitost. Za celou dobu členství ČR v EU jsme u něj vystupovali jen ve třech případech.
Jak často létáte do Lucemburku?
Poměrně často, na rozdíl od vládního zmocněnce pro Evropský soud pro lidská práva. Vítek Schorm létá na ústní jednání do Štrasburku zhruba jednou za pět let, my máme ústní jednání asi jednou do měsíce. Řízení má dvě části – vždy písemnou, na kterou může navazovat ústní fáze. Ta se koná v cca 80-90% věcí. Zdaleka ne všude tam, kde se vyjadřujeme v písemné části, se účastníme i fáze ústní - vyjádření při ústní části s ohledem na náklady na cestu do Lucemburku důkladně zvažujeme.
Ve zprávě o činnosti vládního zmocněnce za rok 2013 jsem se dočetla, že ČR podala k řízení o předběžné otázce celkem 42 písemných vyjádření a desetkrát se vyjádřila ústně. Jakých oblastí se vyjádření nejčastěji týkají?
Velice to záleží na konkrétních aktuálních problémech resortů. V současné době jde o oblast ochrany spotřebitele, veřejných zakázek a životního prostředí. Stále se také řeší základní otázky vnitřního trhu, konkrétně volného pohybu zboží, u kterých by se mohlo zdát, že mohly či měly být vyřešeny již před desítkami let. Jako příklad mohu uvést například aktuálně probíhající banálně vypadají věc z oblasti volného pohybu zboží týkající se označování velikostí oblečení a bot. Aktuálně je naším velkým případem problematika českých emisních povolenek. Naše soudy jsou v podávání předběžných otázek poměrně zdrženlivé – nedávno jsem to počítal, dosud jich podaly 35.
Zdrženlivost českých soudů je pověstná. Je obecně známo, že správní soudy jsou ve formulacích předběžných otázek přesnější, celkově se i lépe orientují v evropské právní úpravě. Je tomu skutečně tak?
Důvody zdrženlivosti soudů neznám, možná to souvisí s nastavením společnosti a obecnou ostražitostí. To byste se musela zeptat soudců. Například Bulhaři, kteří do EU vstoupili o dva a půl roku později než naše republika, podali dvojnásobný počet předběžných otázek. Na druhou stranu jde často o otázky, na něž je jednoznačná odpověď. Naše soudy jsou o to pečlivější. K větší evropskoprávní erudovanosti správních soudů lze asi poznamenat jediné – většinu norem evropského práva tvoří správní normy, takže nejde o žádné překvapení. Nejaktivnějším soudem je Nejvyšší správní soud se 17 předběžnými otázkami, ostatní správní soudy jich podaly pět..
Zhruba před měsícem podal první předběžnou otázku Spolkový ústavní soud, český Ústavní soud ještě nikdy žádnou nepodal. Dá se očekávat změna postoje Ústavního soudu?
Není to vyloučeno, i když zeptat byste se měla spíše v Joštově ulici. Ústavní soud ve svých nálezech a priori nevylučuje možnost podat předběžnou otázku. Říká v nich, že je soudem mimo základní soustavu, cítí jen potřebu chránit právo na spravedlivý proces, které se odráží v tom, že pokud má soud poslední instance povinnost podat předběžnou otázku, ochrání jednotlivce v případě, že tak povinný soud neučiní, aniž by to zdůvodnil. A již se tak stalo několikrát. Ústavní soud doposud přebíral doktrínu německého ústavního soudu, např. v nálezech Solange a následujících, ve kterých je řečeno, že ústavní soud, jakožto ochránce lidských práv, podmíněně akceptuje evropské právo. Dokud SDEU bude adekvátním způsobem ochraňovat základní lidská práva, je vše v pořádku. Pokud by ale měl Spolkový ústavní soud pocit, že rozhodnutím SDEU došlo k porušení standardu ochrany, který by s ohledem na Grundgesetz, tedy spolkovou ústavu, nemohl tolerovat, tehdy by sám podal předběžnou otázku, aby zjistil a ujistil se, zda to tak SDEU opravdu myslí. Před měsícem německý ústavní soud zvedl pomyslný ukazováček a vzkázal SDEU, aby si dobře rozmyslel, co odpoví na jeho otázku – a pokud na ní odpoví „špatně“, není vyloučeno, že jeho rozsudek nebude Spolkový ústavní soud akceptovat. Náš ÚS přebírá tuto doktrínu, hlásí se k ní, ale s jednou odlišností – v kauze Pl. ÚS 5/12 (tzv. slovenské důchody), kde ji aplikoval v praxi, nepřistoupil k onomu kroku položení vlastní předběžné otázky a bez dalšího označil rozhodnutí SDEU za rozhodnutí vydané ultra vires. Ovšem třeba k nedávnému nálezu Pl. ÚS 10/13 (Církevní restituce) v odlišných stanoviscích předseda P. Rychetský a soudce J. Fenyk oba mj. shodně navrhovali, že Ústavní soud měl položit SDEU předběžnou otázku, zda finanční vypořádání s církvemi nepředstavuje nedovolenou státní podporu ve smyslu čl. 107 SFEU, resp. zda měla být Evropská komise informována postupem dle čl. 108 SFEU. Jak jsem řekl na začátku odpovědi, položení předběžné otázky Ústavním soudem není vyloučeno.
Vzpomenete si na nějakou kuriózní předběžnou otázku?
Kuriózní byla v poslední době problematika holandských peep show, jde v podstatě o kabinky, kde se promítá film. Otázkou bylo, zda je tato forma zábavy podřaditelná pod pojem kino. Kdyby to pod něj spadalo, došlo by k odlišnému zdanění zisku podle směrnice o DPH. SDEU odpověděl, že o kino nejde, neboť v něm film sleduje více lidí pohromadě v jedné místnosti.
Dalším typem řízení, ve kterém zastupujete ČR před SDEU, je řízení pro porušení povinnosti. V této souvislosti jsem se setkala s pojmem „EU Pilot“. Mohl byste vysvětlit, o co přesně jde?
Evropský parlament zhruba před pěti lety pokáral Komisi, že nedostatečně kontroluje dodržování unijního práva. Komise přemýšlela, jak tedy situaci, i přes nedostatečný počet úředníků, vyřešit. Vymyslela dalo by se říct „fígl“ spočívající v tom, že před formálním zahájení řízení dle čl. 258 SFEU, Komise vede, obvykle na základě stížnosti, neformální dialog s dotčeným členským státem, a teprve pokud není s vyjádřením členského státu či přislíbeným způsobem nápravy spokojena, formální řízení otevře. Něco takového existovalo již dříve, říkali jsme tomu „preinfrigement“, ale probíhalo to příliš chaoticky. V dnešní době se asi 80% problémů vyřídí již v rámci EU Pilotu, 20% pokračuje formální fází a jen asi polovina z nich pak dojde až do stádia podání žaloby k SDEU.
Takže klesající tendence počtů zahájených řízení o porušení unijního práva se dá přičíst právě mechanismu EU Pilot?
Ano, přidáním oné nulté (neformální) fáze řízení skutečně poklesl počet formálně zahájených řízení – pokud ale započítáme do celkového počtu řízení o porušení povinnosti právě i fázi EU Pilot, počet případů proti ČR se zavedením této fáze celkově zvýšil.
ČR je oprávněna vstupovat jako vedlejší účastník do řízení před SDEU vedených mezi jinými subjekty na podporu jedné ze stran sporu. Využíváme tato oprávnění? Z jakých důvodů nejčastěji?
Pokud cítíme potřebu, tak ano. Jde buď o politický, nebo právní zájem. Například bylo vedeno řízení o notářích proti Německu, Řecku, Rakousku, Belgii a několika dalším státům, kde je podmínkou výkonu profese notáře státní občanství. My máme stejný problém. Mělo cenu jít a tvrdit, že jde převážně o výkon veřejné moci, pro který je z volného pohybu osob umožněna výjimka. Soud posuzoval, do jaké míry o výkon veřejné moci skutečně jde. Na podporu tohoto tvrzení jsme vystoupili a předložili naše teze. Jmenované státy spor nicméně prohrály, a tak teď vedeme vlastní řízení, kde tvrdíme, že v České republice je právní úprava notářství odlišná a notář skutečně vystupuje v rámci veřejné moci. Kdyby Němci a spol. vyhráli, vyhrajeme taky. Teď se však musíme odlišit.
Existuje nějaká forma spolupráce s vládními zmocněnci z ostatních členských států EU?
Velmi intenzivní, probíhá denně. Nejde o nic formálního – komunikujeme spolu prostřednictvím elektronické sítě. Většinou se informujeme o tom, do jakých řízení vstupujeme, koordinujeme naše postupy v otázkách, které jsou pro nás společné. Jednou až dvakrát do roka se pak scházíme. 90% z nás je zároveň členy pracovní skupiny pro předpisy soudu, v rámci ní se scházíme jednou za měsíc. Teď například projednáváme nový jednací řád Tribunálu.
Pracuje se na vytvoření spolupráce mezi Vámi a zmocněncem pro zastupování ČR před Evropským soudem pro lidská práva? Bude to aktuální otázka, vzhledem k přistoupení EU k Evropské úmluvě o lidských právech.
Aktuální to jistě bude, ovšem spíše až za několik let, kdy bude celý komplikovaný proces přistoupení dokončen. Nyní existuje dobrá spolupráce na neformální bázi, s Vítkem Schormem se dobře známe. Dosud byl jeden nebo dva případy, kdy se Vítek na něco zeptal, protože se u ESLP řešilo něco, co mělo svůj základ v unijním právu. Řízení však nebyla spojena a tak nebylo potřeba nic formalizovat. Teď však k nastavení pravidel, minimálně kvůli mechanismu předběžného zapojení, kdy bude moci Štrasburk poslat do Lucemburku kvazipředběžnou otázku, bude nutno přistoupit. Měly by se tak upravit vztahy nejen obou soudů, ale i vládních zmocněnců. Ostatně vedle MZV jako hlavního gestora přistoupení EU k EÚLP je Ministerstvo spravedlnosti spolugestorem a záležitosti s nimi průběžně konzultujeme,
Co si myslíte o propojení obou institucí?
Na to se mi velice těžko odpovídá. Před měsícem jsem byl na ústním jednání k řízení o posudku SDEU o přistoupení. Náš názor, a i názor ostatních členských států, je takový, že přistoupení je v pořádku z hlediska souladu s primárním právem. Na druhou stranu je důležité si uvědomit, že až k přistoupení k EÚLP dojde, nebude lucemburský soud ten, který bude mít poslední slovo, bude jím Štrasburk. Takto otevřeně jsem to při ústním jednání před soudci a generální advokátkou řekl. Zdá se, že některé unijní instituce a některé členské stáry si tento základní fakt nechtějí otevřeně připustit. Existují přitom konkrétní věci, které posuzuje SDEU rozdílně oproti ESLP, příkladem může být například jednota skutku a zásada ne bis in idem. To by mohl být problém.
Mohlo by tedy přistoupení narušit právní řád EU?
Jistě jej změní. A ač to mnozí zastírají, není tu pro mne žádný prostor pro pochybnost.
Proč se tedy podle Vás tolik členských států přiklání ke stanovisku, že přistoupení k EÚLP je o politickém dialogu a nijak do právního pořádku EU nezasáhne?
Možná jde o pohodlnost se nad tím zamyslet. Politická otázka je to bezesporu, avšak dle mého názoru je do značné míry pokřivená. Běžného občana nebude zajímat, že jsme se slavnostně podřídili systému EÚLP, navíc jde-li o systém, který nefunguje úplně hladce. Soud je zavalen a každý to ví, občan nebude rád, že se řešení jeho problému pozdrží ještě tím, že se dostane před štrasburský soud, který se bude ptát SDEU, ten mu pak bude odpovídat… Občanovi je jedno, jestli máme jedno, nebo dvoukolejnou ochranu. Myslím si, že to může přinést chaos. Přistoupení nebylo z právního hlediska původně možné, a tak si EU vytvořila vlastní katalog práv, který byl povýšen na primární právo. Dnes je přistoupení k EÚLP umožněno jejím protokolem č. 14 a čl. 6 SEU, který říká, že jde dokonce o povinnost EU. Avšak za předpokladu, že se nezmění kompetence – jenže ty se, minimálně z určitého úhlu pohledu, podle mého názoru nutně změní. Přistoupení k EÚLP anebo vlastní katalog – to byly dvě varianty řešení, nakonec vlastně využijeme obě, sloučíme je. Máme katalog a vedle toho povinnost přistoupit k EÚLP. Ta politická snaha „více chránit“ základní práva přistoupením k EÚLP se může ukázat jako kontraproduktivní – možná by stačilo chránit vlastním katalogem. Podle mého názoru ona krása z vyššího stupně ochrany bude patrně stejně skryta očím běžného občana, a nemusí tedy nutně mít očekávaný efekt. Nikdo navíc neví, proč se z možnosti přistoupit k EÚLP upravené v návrhu Ústavy pro Evropu stal závazek. Několikrát jsem se ptal mnoha lidí a nikdo mi nedokázal dát jasnou odpověď.
Když jste přednášel stanovisko k Dohodě o přistoupení EU k EÚLP, svou řeč jste zahájil tím, že staří Římané pro označení neprobádaného území na mapách používali latinské úsloví Hīc sunt leōnēs - Zde jsou lvi. Neprobádané území jste přirovnal k oblasti, ve které nyní SDEU rozhoduje, tedy k rozhodování o tom, zda EU k EÚLP přistoupí nebo ne. Citováním japonských básníků nebo Milana Kundery, konstrukcí zajímavých příběhů a používáním citátů jste známý. Kde čerpáte inspiraci a co pro Vás vůbec bylo podnětem začínat projev takovýmto netradičním způsobem? Jaké jsou reakce Vašich kolegů-zmocněnců nebo soudců?
Speciálně soudci na to čekají. Je to ideální start vlastního vyjádření – soudci se „probudí“, zajímá je, s čím zase přijdu, zpozorní. A o to mi jde. Ústní jednání je do značné míry divadlo (v dobrém slova smyslu), ústní projev je naprosto odlišný od písemné fáze, která je nepochybně důležitější, jelikož se soudci k napsanému mohou kdykoli během koncipování rozsudku vrátit – tím ale rozhodně neříkám, že by ústní fáze postrádala smysl. Mnohem lepší je také jednání v menších senátech, je zde větší prostor pro argumentaci, pro otázky. Pokud se podaří během ústního jednání narušit představu, kterou soudce získal během písemné fáze, dosáhnu toho, čeho jsem chtěl. Jde o taktiku, způsob, jak osvěžit dlouhá jednání. Někteří soudci mají i čtyři jednání do týdne a pak logicky jejich pozornost upadá. Musím zaujmout – a to si zkuste, v takovém množství lidí, kteří před nimi vystupují. I mně samotnému to pomáhá, když si případ připodobním k nějaké situaci, je to daleko lepší, než mluvit jen v ustanoveních.
Díky navýšení počtu generálních advokátů z 8 na 11 bude mít ČR o tři roky dříve, tedy od roku 2015, generálního advokáta. Jako vládní zmocněnec jste členem komise pro výběr kandidátů. Uvažuje se již o konkrétní osobě?
Nedávno bylo vyhlášeno výběrové řízení, do kterého se může přihlásit každý, kdo má o pozici generálního advokáta zájem. My budeme znát konkrétní jména 15. srpna, kdy uplyne lhůta pro podání přihlášek. Výběrové řízení probíhá stejně, jako na pozici soudce - jeho pravidla byla přijata formou usnesení vlády, pro zájemce jsou k nalezení na internetu. Myslím si, že bude velice zajímavé.
Návrhy rozhodnutí, podaná GA, mají být nezávislá a nestranná. Lze však očekávat alespoň nějakou změnu, jako například zvýšení atraktivity řízení před SDEU, informovanosti veřejnosti, zvýšení zájmu médií atp., budeme-li mít mezi GA celých šest let českého zástupce?
Pro právníky to jistě zajímavé bude, pro zbytek ale ne. Soudní dvůr je obrazně řečeno schován v hlubokých lesích Lucemburku, politicky nevystupuje a nemá žádná silná prohlášení jako Komise a Rada. Na druhou stranu je o to větším hybatelem, než by se mohlo zdát, protože z těch lucemburských lesů do značné míry určuje směr Unie. Kdyby například nerozhodl před lety o přednosti unijního práva, tak jsme dnes úplně jinde. Dnes to bereme jako automatickou věc, přitom to tak na začátku patrně vůbec nebylo myšleno (či členskými státy jakožto pány Smluv domyšleno).
Diskuze k článku ()