Nejčastěji skloňovaným tématem posledních měsíců je migrační krize. V této oblasti však dochází velice často ke zmatení pojmů, a proto mi nedá, abych se (znovu) nezeptala – kdo je z pohledu práva uprchlíkem?
Občas přemýšlím, jestli toto „značkování“ neodvádí debatu jiným směrem, než by se měla vést, jestli se pak nezabýváme víc pojmy než lidmi. Jako právnička však musím stejně vždy nějakou značku použít. Pokusím se teď o obecné vymezení, přičemž budu migrací rozumět pohyb osob z jednoho bodu do druhého. Tato migrace je buď dobrovolná, což je tehdy, pokud osoby chtějí přijít, anebo nedobrovolná. Nedobrovolní migranti přicházejí, protože jsou k tomu donuceni, doma zůstat nemohou. Jsou pronásledováni, vyháněni, anebo mohou přicházet třeba z důvodu přírodních katastrof.
Co se týká migrantů dobrovolných (mezi často zmiňované patří třeba ekonomičtí), tam je na každém státu, zda jim na své území povolí vstup, či nikoli. Vstup cizince na území byl tradičně tzv. domaine réservé státu. Samozřejmě si stát mohl upravit – a také často upravoval a upravuje – postavení určitých osob smluvně jinak, vezměme si například základy volného pohybu osob v rámci EU. Smluvní omezení volnosti státu regulovat vstup cizinců vidíme také u některých pomyslných podmnožin migrantů u migrace nedobrovolné. Sem spadají především uprchlíci.
To, kdo je uprchlíkem, definuje univerzální Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951. Jde o osobu, která „se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.“ V knihách máme stovky tisíc stran o tom, co je pronásledování a co je rasa či národnost, co znamenají všechny ty pojmy použité v definici uprchlíka. Navíc se skutečně v praxi uplatňuje při rozhodování rozdílná interpretace, zaujímají se různá stanoviska, o výklad se vedou spory. Vidíme, že ani existující definice neznamená, že máme jasný návod.
Uvědomme si, že uprchlíci jsou však jen malou skupinou osob, které jsou v nouzi. Existují další osoby, které spadají do kategorie nucených migrantů, ale není možné je podřadit pod vymezení dané uprchlickou definicí. I toto právo v určité míře reflektuje, a to v regionálních úmluvách, které umožňují poskytnutí ochrany i dalším lidem. V rámci Evropské unie jsme si v návaznosti na lidskoprávní instrumenty, zejm. v nich obsažený princip non-refoulement (tedy princip nenavracení) upravili možnost tzv. doplňkové ochrany. O koho může jít? Jako příklad poslouží článek 3 Evropské úmluvy o lidských právech, který říká, že nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu. Z toho Evropský soud pro lidská práva judikaturou dovodil, že osobu, které takové zacházení v konkrétní zemi hrozí, nelze do dané země navrátit. Tento princip je aplikován třeba i v novějších případech M. S. S. v Belgie a Řecko z roku 2011 nebo Hirsi Jamaa z roku 2012. Ovšem co pak s takovými osobami? Je možné je pouze na území státu tzv. strpět, a také to byla využívaná praxe, ovšem co do efektivity ochrany nebyl tento postup nejvhodnější (negarantoval téměř nic, což v praxi znamenalo nemožnost obživy). Pro tyto i některé další skupiny ohrožených osob vznikl v právu EU status osob s doplňkovou ochranou. Státy EU nyní při rozhodování zacházejí právě s ochranou udělovanou uprchlíkům a se statusem doplňkové ochrany, na unijní (i české vnitrostátní) úrovni je souhrnně označujeme jako mezinárodní ochranu.
Vedle doplňkové ochrany existuje v právu EU ještě další řešení umožňující pomoc – status dočasné ochrany. Dočasná ochrana je cílena na hromadný příliv osob, tedy situaci, kdy je třeba poskytnout pomoc velkému množství lidí. Na jeho aplikaci se ovšem musejí dohodnout všechny státy EU, musí být aktivována rozhodnutím Rady Evropské unie. Jde tedy o instrument spící, i když z mého hlediska pro současnou situaci nejpříhodnější.
Co se týká osob, které v současné době míří do Evropy, do které skupiny bychom je zařadili? Byť je mi jasné, že je nutné konkrétní případy posuzovat individuálně, pokusme se provést „škatulkování“.
V Evropě máme individualizované řízení a ctíme definici uprchlíka v Úmluvě o právním postavení uprchlíků. V praxi to vypadá tak, že když člověk přijde na hranice, sejmou se mu otisky prstů a vede se s ním rozhovor, při kterém se zjišťují důvody, proč do země přichází. Individuálně se tedy posuzuje, zda naplňuje definici uprchlíka. V EU jsme si k tomu přidali i již zmíněnou doplňkovou ochranu, takže v pohovoru zjišťujeme i splění jejích podmínek.
Z hlediska těchto dvou instrumentů pak ti, kdo přicházejí (ze Sýrie) spadají spíše pod doplňkovou ochranu. K tomu, aby mohli být uprchlíky, by museli naplnit definici uprchlíka, tj. zejména být individuálně pronásledováni pro jeden z důvodů v ní uvedených. To velmi pravděpodobně nesplní. U doplňkové ochrany je možné zvažovat písm. c) čl. 15 kvalifikační směrnice (pozn. „vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu“), kam bude řada těchto osob patrně spadat.
Neuvažuje se o probuzení institutu dočasné ochrany?
Z nějakého mně neznámého důvodu to není zatím u nás příliš tematizováno. Nevšimla jsem si, že by se na české, ale vlastně ani na unijní úrovni v tomto ohledu cokoli dělo.
Neexistuje nějaký instrument využitelný v zemi původu tak, aby bylo možné do Evropy cestovat legálním způsobem?
Jako třeba vízum za účelem řízení o udělení ochrany, které bude dostupné na ambasádě? Humanitární vízum tam dostupné? Ne.
My jsme vlastně v Evropě přijali řadu opatření proto, aby se sem žadatelé o ochranu nedostali. Abyste přijela do Evropy legálně, musíte mít vízum, anebo přijet v rámci bezvízového styku – ten však se zeměmi plodícími uprchlíky evropské země nemají. Pokud chcete přicestovat bez víza, což osoby, které hledají ochranu, obvykle dělají, mimo jiné i proto, že právě ono vízum za účelem hledání ochrany neexistuje, máte velký problém. Jednak přicestujete nelegálně, takže se vystavujete riziku penalizace za nelegální vstup a pobyt. Dále také nemůžete využít tradiční dopravní spoje. Kterýkoli dopravce totiž přiveze autobusovou linkou, letecky či vlakem někoho, kdo nemá platné vízum nebo platný pas, je v návaznosti na směrnici o sankcích pro dopravce penalizován, a dopravci si tuto skutečnost pečlivě hlídají. Obracíte se proto logicky na převaděče, což až do nedávné doby činily jen relativně malé počty osob.
Je tedy zřejmé, že jsme si dosud nevytvářeli žádné alternativní mechanismy legálních cest, například ve smyslu udělení víza za účelem zjištění, že daná osoba potřebuje ochranu. Nevím o tom, že by něco obdobného nějaký z okolních států aplikoval. V zákoně o pobytu cizinců máme upraveny určité humanitární druhy pobytů, ale to se týká lidí, kteří jsou již na našem území, nikoli v zemi původu.
Mnoho uprchlíků tedy přichází nelegálně, s čímž úmluva počítá a stanoví, že pokud přicházejí přímo z nebezpečí, státy na ně nemají aplikovat postih a má jim být bez penalizace umožněno obrátit se na příslušné úřady v daném státě, pokud tak učiní neprodleně. S tím souvisejí ještě právně zajímavé procesní instituty, tzv. třetí bezpečné země, bezpečné země původu a první země azylu. Na jejich základě máme kupříkladu možnost konkrétní osobu, která procházela při své cestě do země EU tzv. třetí bezpečnou zemí, do takové země poslat zpět, byť by i třeba měla důvody pro mezinárodní ochranu. Třetí bezpečná země musí být schopna poskytnout ochranu, v jedné z evropských směrnic existuje i definice toho, co musí splňovat za kritéria. Nebo můžeme uvažovat o navrácení osoby tam, kde obdržela možnost pobytu rovnocennou s postavením uprchlíka, do první země azylu, anebo aplikovat jako vyvratitelnou domněnku to, že osoba přichází z bezpečné země původu a není nutno detailně zkoumat její případ. K těmto procesním pojmům lze mít výhrady zejména v tom, že nemusejí vždy zaručit ochranu osoby před řetězovým navrácením (chain refoulement), tedy v konečném důsledku navrácením zpět do země původu, kde bude vystavena nebezpečí. Také jimi působíme problémy jiným státům, a navíc není tento koncept využit tak, aby byl skutečně efektivní, to by s s ním muselo být pracováno jako se skupinovým konceptem. Pak by plnil svoji roli, kterou je opět usnadnění řízení státům v situaci, kdy mají příliš mnoho žádostí.
Mimochodem, bylo to právě kvůli nízkým počtům uprchlíků, resp. osob hledajících ochranu, že jsme mohli v Evropě dosud mít luxus výše zmíněného individuálního posuzování. Jinde ve světě často existují velké tábory, kde se uprchlíci soustřeďují. Jde vlastně o obrovská uprchlická města, kde žijí mnoho let, a pokud se povede stabilizovat situaci v jejich domovské zemi, vracejí se domů. Individuální posuzování vychází z již zmíněné úmluvy o uprchlících, my jsme si pravidlo zobecnili pro celou mezinárodní ochranu. Úmluva však pracuje se situací, která zde byla v polovině dvacátého století, její definice se chtěla vypořádat se situací způsobenou druhou světovou válkou. My její pomyslný pohled do minulosti aplikujeme i v dnešních podmínkách.
Řízení o udělení mezinárodní ochrany je na každém z členských států, anebo existuje nějaký jednotný unijní postup?
Unijní právo upravuje jen místní příslušnost, každý členský stát si řízení provádí sám. Nicméně máme poměrně detailní harmonizaci jak standardů přijímání osob, tak i procesních a hmotněprávních standardů. Tato oblast je v evropském právu velmi propracovaná. Jde ale stále – až na výjimky, jako např. Dublinské nařízení (nyní Dublinské nařízení III) – o harmonizaci, nikoli unifikaci a státy mají při transpozici vždy možnost použít i vyšší standardy či přijmout jeden z možných, směrnicí dovolených, výkladů.
Je přiznaná mezinárodní ochrana dostatečným předpokladem (samozřejmě za splnění zákonných podmínek) pro udělení státního občanství?
To nejde říci takto jednoduše, svádí to k domněnce, že uprchlík získává hned občanství. Pokud splní další podmínky, mimo jiné dobu pobytu na území pět let (kterou lze za určitých podmínek prominout, ale nejsem si jistá, jak často se to stává), pak může o občanství požádat. Ale na udělení není právní nárok, stát může žádost odmítnout.
Jak vnímáte společnou evropskou azylovou politiku? Jaké jsou její slabiny?
Vzhledem k tomu, že jsem právnička, vnímám v azylové politice nejsilněji její právní aspekt. Vytvořili jsme si velmi propracovaný systém unijní legislativy, která ovlivňuje členské státy. Řada pravidel, které se vztahují k migraci, uprchlictví, resp. mezinárodní ochraně, je ve směrnicích, a členské státy si je transponovaly do svých právních řádů. Každý členský stát by měl mít stejný základ, ovšem může uplatňovat jak vyšší standardy, tak i rozdílnou interpretaci některých pojmů. Představme si to například na osobě z některé ze zemí, kde je homosexualita trestána smrtí. Některé evropské země vykládají pojem „společenská vrstva“ v úmluvě tak, že osoby hledající ochranu z důvodu sexuální orientace zahrnují, jiné to tak mít nemusejí (i když dnes by asi všechny státy, byť se skřípěním zubů, tuto interpretaci neodmítly, ale mohou například požadovat odlišný standard pronásledování). Zrovna v této oblasti by asi byla čistě právně výhodnější unifikace.
Jako slabinu vidím stávající podobu Dublinského systému, který ostatně nyní není řadou zemí ctěn, ať již proto, že jej ctít nechtějí, anebo nemohou. V tomto systému jsme skrze Dublinské nařízení (nyní s č. III) vytvořili mechanismus, skrze který určujeme stát, který je příslušný k provádění řízení o udělení mezinárodní ochrany, mezi základní kritéria patří to, kde osoba vstoupila do některé ze zemí EU – a ta je potom příslušná. Na toto nařízení ale nenavázal mechanismus, který by zajistil rovnoměrné rozložení žadatelů o ochranu, zátěž pak nesly hraniční země EU, jako Řecko, Itálie, nyní Maďarsko, a tento nedostatek je otcem dnes diskutovaných kvót. Dublinský systém je na druhou stranu skutečně evropský systém, použitelný pro EU jako celek, tedy „ta cesta“, po které by se měla EU vydat, byť s jeho úpravami.
Jaká kritéria tedy dublinský systém využívá?
Je jich hned několik. Kromě humanitární klauzule se například má řízení provádět v zemi, kde osoba získala vízum nebo jiné povolení ke vstupu, či země, skrze kterou osoba do EU vstoupila. To znamená, že v praxi nese velkou zátěž třeba Řecko nebo nyní Maďarsko. Do těchto zemí by se měli migranti vracet k řízení o udělení mezinárodní ochrany, protože právě tam vstoupili do EU. To je ale v praxi problém.
Řecko takto pod tíhou velkých počtů osob, hledajících ochranu, kolabovalo již před pěti lety. Mnozí uprchlíci z něj pokračovali dál do Evropy a následně bývali vraceni. Tento moment, tedy navrácení uprchlíka z jedné země EU do druhé, byl předmětem několika rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora EU. Tato rozhodnutí pravidla vztahující se k navracení v rámci Dublinského systému poněkud relativizovala. Soudy se zabývaly mimo jiné návraty do Řecka, kde ono přetížení řeckého systému vedlo k tomu, že ani nebylo možné migrantům garantovat setrvání na jeho území v lidských podmínkách. Jedním z těchto rozhodnutí je rozsudek Velkého senátu ESLP ve věci M. S. S. proti Belgii a Řecku, ve kterém ESLP zakázal Belgii navrácení afgánského uprchlíka do Řecka, protože tam byl vystaven ponižujícímu a nelidskému zacházení, které zakazuje čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Jednalo se především o katastrofální podmínky v řeckých detenčních zařízeních a skutečnost, že uprchlíci byli nuceni žít na ulici jako bezdomovci.
Systém je tedy založen na existenci prvních zemí vstupu, jako tzv. „nárazníků“. Tím je řečen bod A, chybí však bod B – a tím je solidarita. Funguje solidarita finanční, avšak ta zjevně nepostačuje. Přerozdělování státy odmítaly od počátku.
Jakou roli může hrát v současné situaci Organizace spojených národů? Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) zaměstnává na osm tisíc osob…
… kteří však celosvětově poskytují ochranu 50 milionům osob, včetně mnoha milionů uprchlíků. Role, kterou hraje OSN je hned několikerá. UNHCR se (zjednodušeně) stará o uprchlíky fyzicky v poli, funguje pod ním také mnoho uprchlických táborů ve světě. UNHCR pomáhá mnoha státům s řízením o udělení ochrany, také komentuje legislativu, aby byla v souladu s úmluvou.
Nás v současné době zřejmě nejvíc zajímá činnost UNHCR v uprchlických táborech či pro uprchlíky v jiných zemích, které se nacházejí blízko jejich domovských. Ta je bohužel velmi limitována částkami, které má Úřad k dispozici. Neustále proto shání peněžní prostředky. Potřebné jsou obrovské částky, vybrána bývá třeba polovina a UNHCR je tak značně podfinancován. Vyřešit tento problém by bylo žádoucí minimálně z částečně sobeckého důvodu – aby uprchlíci neodcházeli z těchto táborů a nešli dál. Ale ono je to především v zájmů osob, které tam žijí, ony se opravdu často chtějí vrátit domů. Přečkat tu dobu, po kterou to nejde, a pak jít zpět.
Jakou vidinu budoucnosti mají uprchlíci v táborech?
To se musíte zeptat hlavně jich. Ale pokusme si to představit: žijete v uprchlickém táboře, ať je pod správou UNHCR nebo státu, a jste tam více než několik měsíců. Bude to obrovská beznaděj. Tím spíš, když nemůžete legálně pracovat, což řada států neumožňuje. Nemáte jinou možnost než sedět a čekat – na to, až se stabilizuje situace, ale také na to, zda bude mít UNHCR dostatek finančních prostředků, aby vás podpořila. Ve státech, kde jsou velké uprchlické tábory, neexistuje luxus individuálního řízení, to v těch počtech prostě nejde, aplikuje se často tzv. prima facie status, tj. hromadné uznání za uprchlíky (ledaže by bylo jasné, že někdo uprchlíkem není). Ze stejného důvodu si ani nelze představit integraci uprchlíků takovou, jakou ji známe z Evropy. Představte si, jak bychom dopadli v desetimilionové České republice se snahou integrovat 2 miliony osob – a takto to procentuálně vypadá u některých států sousedících se Sýrií.
V zemích, které plodí uprchlíky, nemá OSN žádnou možnost zlepšit situaci?
To je další možná role OSN. Nabízí se otázka, zdali by proud uprchlíků nebylo možno považovat za ohrožení míru a bezpečnosti, a prosadit tak skrze Radu bezpečnosti nějaké řešení – opatření bez použití či s použitím síly. Otázkou však je, jak by se v Radě bezpečnosti chovalo Rusko se svým právem veta, resp. samozřejmě Čína. Tato neakceschopnost tu však byla vždycky. Pokud mají státy s právem veta rozdílné politické zájmy, jen těžko se dohodnou.
Nabízí se též možnost diplomatických jednání, v tomto ohledu je ale lepší a často úspěšnější iniciativa okolních států v regionu.
V čem je současná uprchlická krize odlišná od situace 90. let, kdy na západ mířili uprchlíci z Balkánského poloostrova?
Zejména v dostupnosti informací. V devadesátých letech byla informovanost podstatně nižší. Uprchlíci „prostě“ přišli a státy se o ně „prostě“ nějak postaraly. Program, který ČR přijala, nebyl nijak zvlášť medializován. Příchozí setrvali v poměrně provizorních podmínkách, měli ubytování a mohli pracovat. Pokud chtěli, mohli válku přečkat aktivně, pokud nechtěli, seděli a čekali na její konec. Když skončila, mnoho lidí se skutečně vrátilo zpátky. Těm, kteří zůstali a splnili pro to podmínky, nabídla česká vláda trvalý pobyt.
Tehdy se situace řešila v režimu dočasné ochrany, kterou jsme mohli aktivovat sami. Nyní to již nelze a je nutno ji aktivovat na unijní úrovni.
To je možný způsob, jak se vypořádat s velkou vlnou lidí. Buď budou osoby hledající ochranu v nějakém táboře, nebo budou rozděleni do malých skupin do mnoha a mnoha obcí – ale jejich právní status bude nějak řešen od počátku, neboť v tom počtu nebude kapacita na individualizované řízení. Toto se nabízí jako možnost. Zároveň je právě u dočasné ochrany možnost pracovat, tj. osoby nebudou odkázány na stát… a pokud se integrují, lze zvažovat obdobu toho, co jsme již zažili a nabídnout jim možnost setrvat. Pokud nebudou mít o setrvání zájem, navrátí se do země původu a vznikne tam komunita lidí, kteří budou mít dobré vzpomínky na ČR a v budoucnu pomohou utvářet dobré vztahy. Možná je to ale až moc idealizované.
V čem je tedy hlavní problém současné situace?
O tom jsem přemýšlela již mnohokrát. Nejsem si zcela jistá, že máme v unii nějakou vizi co dělat, pokud se stane nějaký problém. A ten se stal. Absentují diskuze a snaha hledat mechanismy předcházení obdobným případům. Řeší se jen současná situace a ad hoc případy, způsobem, který jsme aplikovali dříve na relativně malé počty příchozích osob. Dnes je situace jiná a do Evropy přicházejí velké počty osob.
Měli bychom si vymezit, co je naším cílem. Poskytnout těm lidem útočiště? Pomoci zemím, které mají největší nápor imigrantů? Nebo něco jiného? Samozřejmě to musí být všechny tyto aspekty najednou, ale něco budeme muset více prosazovat.
Tematizace ve veřejném prostoru však znamená také hysterii vyvolanou do značné míry médii a sociálními sítěmi. Důsledkem jsou obavy, které roztáčejí spirálu naprosto iracionální debaty, která opět zpětně ovlivní média a také politiky. Ocitáme se ve vakuu, ve kterém politici nechtějí jednat, zacházejí s iracionálními strachy. Kdyby se o uprchlících tolik nemluvilo, možná by politici snáze nalezli nějaké řešení.
Druhou věcí je to, že příchozí jsou oproti imigrantům z Bosny vizuálně odlišní. To hraje také velkou roli – vnitřní strach ochromuje naše vnímání a ochotu pomoci.
Tyto podle mě hlavní dva problémy, které formují současnou situaci, jsou neprávní. Právně se nezměnilo za poslední roky nic (koncepčně) tak velkého.
Situaci nakonec vyřešíme, ať bude příchozích deset či sto tisíc. Musíme. Otázkou je jen jak. Pokud řešení nenajdeme, skončí nám období klidu, kdy jsme si mohli žít ve velkém blahobytu, což samozřejmě veřejnost nechce. Další možností totiž je postavit dvoukilometrové hranice a – když to opravdu přeženu – střílet. Což nejenže není v souladu s právem a s našimi hodnotami, ale uvědomme si, že v důsledku budeme za těmi hranicemi zavření my.
Diskuze k článku ()