Soukromoprávní odpovědnost zástupců samosprávných celků

Na začátku svého článku bych se s Vámi rád podělil o tři krátké příběhy. Následně se dozvíte, co mají společného a čím se liší.

advokát a associate partner mezinárodní poradenské kanceláře Rödl & Partner
Foto: Fotolia

V prvním příběhu si představme malou obec s pěti zastupiteli, bez rady a tajemníka. Neuvolněný starosta je svým způsobem fanoušek obce, který to své starostování dělá po večerech, poté, co se vrátí ze svého občanského zaměstnání. Musí se starat také o datovou schránku obce. Jednoho dne z datové schránky vyzvedne platební rozkaz, který je spojen s obligátní kvalifikovanou výzvou k vyjádření se k žalobě. Napíše obratem odpor, ale na tu výzvu už zapomene. K nároku se nevyjádří ani následně, nejspíš si špatně spočítá lhůtu nebo na věc prostě zapomene. Obec tak může očekávat jediné, a to rozsudek pro uznání ve svůj neprospěch, který uloží obci zaplatit částku, která odpovídá několikanásobku jejího ročního rozpočtu.

Druhý případ je z obce trochu větší, tam je již rada, uvolněný starosta, tajemník, zkrátka standardní město řekněme okresní velikosti. V té obci nebo městě došlo k tomu, že to s tajemníkem přestalo, jak se říká, klapat a rada se rozhodla, že tajemníka odvolá. Starostovi uložila, aby zařídil všechny potřebné kroky k ukončení pracovněprávního vztahu tajemníka s obcí. Kdo jste někdy doručoval v pracovněprávních vztazích, tak víte, že takové doručování není vůbec jednoduché, a v tomto příběhu se právě doručování nějak nepovedlo. Tajemník následně skončení svého pracovního poměru napadl žalobou, byl úspěšný a město mu muselo zaplatit na náhradě mzdu částku v řádu několika set tisíc korun.

Třetí příběh je z velkého města krajské úrovně. Proběhlo obtížné jednání s jakýmsi investorem, a po jednom jednání, které se neodehrálo ani trochu v přátelské atmosféře, primátor nebo snad náměstek primátora rozeslal médiím na hlavičkovém papíru magistrátu stanovisko města k chování onoho investora, kde z něj udělal zloducha a podvodníka. Investor se – zcela v duchu zmíněných napjatých vztahů – potom domáhal vůči městu všech možných kompenzací za ušlý zisk a poškození pověsti.

Ty tři příběhy spojuje otázka odpovědnosti zástupce obce za nějakou chybu či opomenutí. Čím se – mimo jiné – liší, je to, že první a třetí příběh jsem si vymyslel, ale neříkám, že se někdy nemohl stát. Naopak druhý příběh je převzat z jednoho soudního rozhodnutí, o kterém se ještě zmíníme.

Ve všech třech příbězích je přítomen, jak již zmíněno výše, nějaký odpovědnostní vztah. Není asi novinkou, že odpovědnost není jen jednoho typu. Předmětem tohoto článku je však pouze odpovědnost soukromoprávní, jakkoli existuje například i odpovědnost trestněprávní. Možná vám při čtení příběhů přišla na mysl i odpovědnost politická, tedy že takovému chybujícímu starostovi nebo primátorovi to jeho voliči možná spočtou, ať již ještě v průběhu trvání volebního období prostřednictvím pléna zastupitelstva, které ho může odvolat, nebo v následujících volbách. Důležité je, že jeho odpovědnost se politickou odpovědností nevyčerpává. Mé následující poznámky se vztahují k soukromoprávní odpovědnosti zástupce samosprávného celku za jeho chybné jednání.

Už v samotném slibu zastupitele podle zákona o obcích[1] (ač je mnohdy brán jako formalita), je obsaženo mnohé z toho, co poté zákon zopakuje jako pravidla, kterými se musí zástupce samosprávného celku řídit. Zastupitel především slibuje, že bude svou funkci vykonávat „svědomitě“, což je velice podstatné, protože to je jedno ze základních pravidel a kritérií. Dále, a to je rovněž velice podstatné, vykonává svou funkci „v zájmu obce [...] a jejích [...] občanů“, tedy nikoli v zájmu někoho jiného, v zájmu svém, či v zájmu nějakých jiných (skupin) osob. Problém je jistě v tom, že zájem občanů může být rozdílný a každý občan obce může mít jiný zájem a tyto zájmy mohou být i navzájem v příkrém rozporu. Slib dále obsahuje závazek, že se zastupitel bude „řídit Ústavou a zákony České republiky“. Tuto slavnostní deklaraci každého zastupitele dále rozvíjí občanský zákoník v § 159 odst. 1 věta první[2]. Uvedené ustanovení je tak svým způsobem pandán ke slibu zastupitele.

Soukromoprávní odpovědnost podle (nového) občanského zákoníku

První otázka je, jestli je vůbec správné, abychom pravidla pro jednání zástupce samosprávného celku hledali (také) v občanském zákoníku nebo je podle občanského zákoníku vykládali. Občanský zákoník v § 20 odst. 2 stanoví, že na právnické osoby veřejného práva se použijí ustanovení nového občanského zákoníku jen tehdy, „slučuje-li se to s právní povahou těchto osob“. Nevidím v zásadě relevantní argumenty, proč by se s právní povahou obce neslučovalo, aby členové jejích volených orgánů, zástupci, jednali tak, jak ukládá ustanovení § 159 občanského zákoníku. Mám za to, že vzpomenuté ustanovení § 159 odst. 1 věta první občanského zákoníku na zástupce samosprávných celků dopadá. Občanský zákoník přichází v citovaném ustanovení s kritérii vymezenými slovy loajalita, znalosti a pečlivost. Z právního stavu do konce roku 2013 nebo z oblasti práva obchodních korporací je zřejmě známější pojem péče řádného hospodáře. S jistým zjednodušením lze konstatovat, že pravidla jednání vymezená v § 159 odst. 2 v zásadě odpovídají tomu, co se rozumí péčí řádného hospodáře. Ostatně ve větě druhé § 159 odst. 1 je použito spojení „kdo není této péče řádného hospodáře schopen“, z čeho je zřejmé, že věta první tohoto ustanovení popisuje právě péči řádného hospodáře. Někdy se péče řádného hospodáře vykládá rovněž tak, že jde o takový způsob chování, jaký by jednající osoba volila v případě, pokud by zacházela se svým vlastním majetkem. To je nejspíš správný pohled, i když nelze přehlédnout, že nikoli každý se ke svému majetku chová náležitě pečlivým způsobem. Toto kritérium tedy nelze vzít za automaticky splněné připodobněním ke správě vlastního majetku. Asi by bylo výstižnější formulovat věc slovy „kdo se chová ke svému majetku zodpovědně a uvážlivě“. Jinak totiž do důsledku vztahu – necháme-li stranou případy nějakých zvlášť chráněných hodnot, památek nebo zvířat – může každý svůj vlastní majetek zanedbávat a třeba i kdykoli zničit.

Pokud tedy jednání při výkonu funkce zástupce samosprávného celku obstojí poměřeno kritérii, které jsme „vydestilovali“ z první věty § 159 odst. 1, tedy loajalita, znalosti a pečlivost, můžeme říci, že jde o péči řádného hospodáře. K tomu je poznamenat, že přijetí funkce není jednostranný diktát. Zákon používá slova „kdo přijme funkci“. Nemůže tedy dojít k tomu, že by na někoho dopadlo břemeno povinností a odpovědnosti, a jemu nezbylo než funkci vykonávat. Ač jsou nastavená pravidla pro výkon funkce jistě přísná, je současně třeba si uvědomit, že výkon funkce není nucenou prací. Je na členu voleného orgánu, aby před tím, než přijme funkci, zvážil rizika, odpovědnost a náročnost, která je s tím spojena.

U funkcionáře se předpokládá například určitá znalost zákona o obcích a dalších základních právních předpisů. Určité vodítko v tom i pro soukromoprávní odpovědnost může poskytnout trestněprávní judikatura. Dozvíme se z ní, že určité věci člen voleného orgánu musí znát. Vedle zmíněné znalosti zákona o obcích se očekává znalost statutu územně členěného statutárního města, v jednom judikátu se hovoří i o nezbytné znalosti stavebního zákona. Zástupce samosprávného celku by měl mít minimálně povědomí, jak se věci v základních principech mají, a vědět, kdy již musí požádat o odbornou pomoc. Měl by rozpoznat, kdy si již musí vyžádat radu odborníka a současně musí být schopen zvážit, jestli je to ten odborník, který je pro věc dostatečně kvalifikován. Zástupce samosprávného celku tak bezvýjimečně odpovídá za pečlivý výběr odborníka. Poté musí být schopen poskytnuté odborné vyjádření svým způsobem kriticky přečíst. Pokud dospěje k závěru, že je takové stanovisko zjevně pochybené, je zpracováno nekvalitně, tak by nevystačil na svou obranu jen s tím, že to přece řekl odborník.

Pokud jsme o několik řádků výše rozlišili odpovědnost politickou, trestněprávní a soukromoprávní, můžeme říci, že v té trestněprávní se vesměs pohybujeme v rovině nějakého úmyslu, ačkoli právo zná také trestné činy, u nichž postačí zavinění ve formě nedbalosti. Naopak v případě soukromoprávní odpovědnosti zásadně postačuje nedbalostní zavinění. U nedbalostního zavinění není primárním cílem zástupce obci škodit. Zajímavá je otázka, zda se tady nedbalostní zavinění u soukromoprávní odpovědnosti předpokládá. V § 2911 občanského zákoníku se totiž říká, že při porušení zákonné povinnosti se má za to, že škoda byla zaviněna z nedbalosti.[3] Ono „má za to“ je vyjádřením vyvratitelné domněnky. Současně se lze setkat s názory, které říkají, že porušení povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře, jak jsme si ji výše vymezili, není porušení zákonné povinnosti, ale porušení povinnosti smluvní. Pro oba závěry lze nalézt argumentační oporu. Ten názor, který říká, že jde o porušení smluvní povinnosti, věc vykládá tak, že zvolení do nějakého orgánu a přijetí této funkce představuje svého druhu nabídku a její přijetí (akceptaci), a proto poté půjde o porušení smluvní povinnosti. Druhý názor se opírá o to, že se jedná o povinnost, která je stanovena zákonem, její rozsah je v zákoně popsán, dokonce odchýlení se od zákonem stanovených okolnosti by nebylo přípustné. Osobně bych – ve shodě s druhým z názorů – spíše dovozoval, že se jedná o porušení zákonné povinnosti, tedy s důsledkem presumovaného nedbalostního zavinění podle § 2911 občanského zákoníku. To tedy znamená, že prokáže-li poškozená obec, že jednání, kterého se dopustil její např. starosta, bylo porušením povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře, tak bude na starostovi, aby vyvrátil, že jednal nedbale, že se tedy nejednalo ani o nevědomou nedbalost.

Za zmínku stojí § 2912 odst. 2 občanského zákoníku, ve kterém se říká, že „dá-li škůdce najevo zvláštní znalost, dovednost nebo pečlivost, nebo zaváže-li se k činnosti, k níž je zvláštní znalosti, dovednosti nebo pečlivosti zapotřebí, a neuplatní-li tyto zvláštní znalosti, má se za to, že jedná nedbale“. To je tedy znovu vyvratitelná domněnka nedbalosti. Je tedy otázka, zda pokud se někdo uchází o funkci a přitom se již inzeruje jako odborník typu „rozumím veřejným zakázkám, jsem zkušený politik, mám za sebou něco, např. umím řídit firmu“, jestli se již nehlásí k nějaké zvláštní dovednosti, tedy zda si nepřivodí, že se bude bez dalšího jednat o nedbalostní jednání právě ve smyslu § 2912 odst. 2 občanského zákoníku. Ještě obtížnější to mají potom ti, kteří vstupují do veřejných funkcí z pozic třeba advokátů nebo nějakých jiných poradců, kteří potom při výkonu funkce zcela nepochybně musí používat také tuto svou deklarovanou schopnost.

Vraťme se nyní k § 159 odst. 1 občanského zákoníku a věnujme pozornost větě druhé tohoto ustanovení, kde se říká „má se za to, že jedná nedbale“, takže již třetí vyvratitelná domněnka, a pokračuje se slovy „kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky“. Tedy jak před přijetím funkce, tak při výkonu funkce, musí funkcionář provádět jakýsi test svých schopností a poměřovat, jestli je péče řádného hospodáře, loajálního výkonu s potřebnými znalostmi a pečlivostí vůbec schopen. Zákon říká „při přijetí“, přesnější by bylo „před přijetím“ funkce, a pak kdykoliv při jejím výkonu. Při vyhodnocování testu schopností mohou působit početné vnitřní a vnější okolnosti, které ovlivňují, zda daná osoba schopnost jednat s péčí řádného hospodáře má, resp. jestli ji při výkonu funkce nepozbude. Těmi vnitřními okolnostmi jsou zejména její znalosti, zkušenosti, vzdělání. Ohledně těch se dá předpokládat, že se nejspíš nebudou během času měnit k horšímu, ale může to být mnohdy zdravotní stav, který se v průběhu výkonu funkce může zhoršovat jak z důvodu věku, tak z jiných příčin. Roli hrají i určité obecné charakterové předpoklady, které se buď vyskytují od začátku, nebo se vyskytnou v průběhu výkonu funkce. To vše může vést k tomu, že někdo výkonu s péčí řádného hospodáře nebude schopen. Další skupinou okolností pak mohou být i okolnosti svou povahou vnější, ze kterých dané osoba dovodí, že není schopna výkonu funkce s péčí řádného hospodáře. Může to být např. materiální a personální vybavení (či spíše „nevybavení“), které mu jsou při výkonu funkce poskytnuty. Pokud například funkcionář cítí, že je zapotřebí obstarat si odbornou pomoc kvalifikovaného dražšího odborníka, a přitom mu to není z materiálních důvodů umožněno, nebo chce ve správě agendy zavést taková opatření, aby nedocházelo k nějakým škodám v důsledku nedbalostního jednání nebo prostě nepořádku, a není mu to umožněno, měl by v tu chvíli dospět k závěru, že nastalé vnější okolnosti mu neumožňují vykonávat funkci s péčí řádného hospodáře a odpovídajícím způsobem na tento závěr reagovat.

Z toho vyvstává další otázka, a to jestli negativní výsledek testu schopností musí nutně vést k odstoupení či nepřijetí funkce. Leckdy ano, ale jsou tu jistě i jiné možnosti. Tou základní je snažit se bezodkladně – chtělo by se říci urychleně – překonat vnější i vnitřní okolnosti, které kladnému výsledku testu brání. Prodleva v odstraňování těchto překážek však jistě není omluvou pro případ, že by v mezidobí došlo ke vzniku škody. Pokud však funkcionář není schopen překážky odstranit a test schopností vychází tak, že není schopen výkonu funkce s péčí řádného hospodáře, je důvod pro odstoupení z funkce dán. Pokud z toho v takovém případě pro sebe funkcionář důsledky nevyvodí, zakládá to domněnku nedbalosti ve vztahu k předmětnému škodnému jednání a způsobené škodě.

Rozsah odpovědnosti

Snažili jsme se tedy vyložit, kdy a jaká vzniká zástupcova odpovědnost. Další otázka pak je, v jakém rozsahu zástupce odpovídá. Frekventovaná otázka zní: Odpovídá (například) starosta jako zaměstnanec za škodu do výše čtyřapůlnásobku průměrného měsíčního výdělku, jak to u nedbalostně způsobených škod udává zákoník práce u zaměstnanců?[4] Anebo je jeho odpovědnost neomezená ve smyslu, že zde pracovněprávní omezení čtyřapůlnásobkem průměrného měsíčního výdělku neplatí? Právně není tato věc jasně upravena. Zde je třeba upozornit na ustanovení § 392 odst. 1 zákoníku práce, které se nachází v části čtrnácté zákoníku práce nadepsané „Přechodná a závěrečná ustanovení“, v její hlavě první „Přechodná ustanovení“, dílu prvním „Odpovědnost zaměstnavatele za škodu při pracovních úrazech a nemocech z povolání“. Zastánci názoru, že odpovědnost toho funkcionáře (kupříkladu starosty), je co do výše omezena stejně jako odpovědnost zaměstnanců, se opírají o ustanovení § 392 odst. 1, a to o jeho část za středníkem. Podle ní „fyzickým osobám plnícím veřejné funkce odpovídá za škodu vzniklou těmto osobám při výkonu funkce ten, pro koho jsou činní“ a – což je v této souvislosti zajímavé – „fyzické osoby a funkcionáři odpovídají za škodu tomu, pro koho byli činni“. Je tedy upravována odpovědnost funkcionáře, ale systematicky (či spíše nesystematicky) v zákoně tam, kde se má je upravena odpovědnost zaměstnavatele za škodu při pracovních úrazech. To je, jak jistě uznáte, výsledek poměrně nešťastné legislativní práce. Judikatura však dala jasnou a jednoznačnou odpověď. Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22.02.2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004, publikovaného ve Sbírce stanovisek a rozhodnutí Nejvyššího soudu, platí, že odpovědnost starosty za škodu se řídí ustanovením tehdejšího občanského zákoníku, takže nelze mluvit o tom, že by se omezovala čtyřapůlnásobkem průměrného měsíčního výdělku. Odpovědnost funkcionářů tak podle tohoto rozsudku nelze poměřovat zákoníkem práce. Pokud by se chtěl soud v některém sporu odchýlit od zmíněného názoru Nejvyššího soudu, obsaženého v rozhodnutí publikovaném v autoritativní Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, musel by velmi pečlivě odůvodnit, proč tak činí. Pouhý odlišný názor rozhodujícího soudce by zřejmě dostačující nebyl. Jistou útěchou může být pro žalovaného ustanovení § 2953 občanského zákoníku, podle něhož soud může z důvodů hodných zvláštního zřetele náhradu škody přiměřeně snížit, a to  poté, co zváží různá kritéria osobnostních a majetkových poměrů škůdce, to, jak ke škodě došlo, poměry poškozeného atd.

Ručení funkcionáře za závazky obce

Ustanovení § 159 odst. 3 občanského zákoníku v některých případech zavádí dokonce ručení funkcionáře za závazky obce. Je však vázáno na splnění několika podmínek. Dané ustanovení totiž zní: „Nenahradí-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinností při výkonu funkce, ačkoliv byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu neuhradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci.“ Vidíme tedy několik předpokladů, které musí být splněny, a teprve pak zmíněné ručení nastupuje. První předpokladem je, že škůdce obci škodu nenahradil. Druhým pak je, že obec je insolventní, a konečně třetím, že ručení je omezeno rozsahem nenahrazené škody. Jedná se však o ustanovení hodné pozornosti, které právní pozici chybujícího funkcionáře může ještě ztížit.

Doporučení funkcionářům k minimalizaci škody

Jaká doporučení k minimalizaci rizika, že budou vystaveni nárokům na náhradu škody, lze tedy zástupcům samosprávných celků dát? Je to především profesionální a odborná správa včetně vnitřní kontroly, odpovídající personální a materiální vybavenost úřadu, náležitý oběh dokumentů, různé systémy vnější i vnitřní kontroly, odpovídající vnější i vnitřní expertní služba. Lze využít i pojistnou ochranu, protože na trhu již existují pojistné produkty, zaměřující se na rizika v této oblasti. Klíčová slova zřejmě jsou rozvážnost a pečlivost.


Konference Právo ve veřejné správě 2014

Ve dnech 5. a 6. listopadu 2014 se v Hradci Králové konal již 3. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Záštitu nad letošním ročníkem převzalo Ministerstvo vnitra ČR prostřednictvím náměstkyně pro veřejnou správu a legislativu, Sdružení místních samospráv ČR, Svaz měst a obcí ČR, Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů ČR a Institut pro veřejnou správu Praha. Na konferenci s podtitulem Nové právo 2014 vystoupilo během dvou dnů 13 přednášejících odborníků z oblasti advokacie, státní správy a samosprávy, akademické půdy a dalších. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.


[1]Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky." (§ 69 odst. 2 zákona o obcích)

[2] „Kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí.

[3]Způsobí-li škůdce poškozenému škodu porušením zákonné povinnosti, má se za to, že škodu zavinil z nedbalosti.“ (§ 2911 občanského zákoníku)

[4] Srov. § 257 odst. 2 zákoníku práce.

Hodnocení článku
100%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články