Institut zastoupení zadavatele má za účel usnadnění procesu veřejného zadávání, který může být zvláště pro malé zadavatele (obce) či jednorázové zadavatele (v rámci dotačních pravidel či poskytnuté dotace) leckdy tvrdým oříškem. Zpravidla služby zastoupení zadavatele nabízejí advokátní kanceláře či právnické osoby, které se specializují na právo veřejných zakázek, případně nabízejí kompletní servis v rámci získání dotací, zajištění průběhu samotné veřejné zakázky a konečné administrativy. Lze zde tak z jejich strany předpokládat určitou profesionalitu. Je ovšem otázkou, zdali v případě přenesení části povinností přenáší zadavatel i odpovědnost, respektive jestli může případnou újmu takovým jednáním smluvního zástupce zadavatel vymáhat. Autor v textu shrne aktuální právní úpravu odpovědnostního vztahu zástupce zadavatele a zadavatele ve světle výkladu ZZVZ i aktuální (byť poněkud skromné) judikatury a rozhodovací praxe.
Podrobnosti vztahu mezi zadavatelem a zástupcem zadavatele obsahuje zákon ve zmíněném ustanovení § 43 ZZVZ.[1] V poslední větě odst. 1 předmětného ustanovení zákona je kogentně vymezena absolutní odpovědnost zadavatele za dodržení pravidel stanovených ZZVZ. Odst. 2 předmětného ustanovení dále taxativně vymezuje okruh povinností a činností, které (pro svou závažnost ve vztahu k zadávacímu řízení) nemůže zadavatel delegovat na zástupce zadavatele, a to pod sankcí absolutní neplatnosti takových úkonů. V případě, že by tak v soukromoprávním vztahu učinil, takové zmocnění by nemělo žádných právních účinků a případné úkony provedené zástupcem zadavatele v rozporu s tímto ustanovením by měly za následek absolutní neplatnost takových úkonů. Samotný smluvní vztah mezi zadavatelem a zástupcem zadavatele, upravený ve formě zpravidla příkazní smlouvy dle ustanovení § 2430 a souv. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v aktuálním znění, je tak z pohledu zákona považován za čistě soukromoprávní vztah.
Veřejnoprávní odpovědnost
Zákonem definovanou absolutní veřejnoprávní odpovědnost zadavatele potvrzuje rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále v textu jen „ÚOHS“), který ve svém rozhodnutí ze dne 17. 7. 2015 odmítl mimo jiné námitku zadavatele k přenesení odpovědnosti na smluvního zástupce zadavatele v „dobré víře“ tak, že: „že za postup v zadávacím řízení odpovídá plně zadavatel, byť by se v celém zadávacím řízení nechal zastoupit (srov. § 151 odst. 3 zákona, dle něhož v případě zastoupení zadavatele při výkonu práv a povinností v zadávacím řízení není dotčena jeho odpovědnost za dodržování zákona). Úřad dále připomíná, že odpovědnost za spáchání správního deliktu dle zákona je objektivní (tj. odpovědnost za protiprávní stav bez ohledu na zavinění), přičemž zákon připouští liberační důvody v ust. § 121 odst. 1. Zadavatel však neprokázal, že by vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti v souladu s naposledy citovaným ustanovením zákona zabránil. Úřad proto konstatuje, že dobrá víra zadavatele v odbornost zastupující společnosti není důvodem pro vyloučení odpovědnosti a je na zadavateli, zda v návaznosti na uloženou sankci využije i jiné právní nástroje, např. ty, které vyplývají z odpovědnosti konkrétní osoby za protiprávní stav.“ [2] K této věci nutno dodat, že dikce „starého“ zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále v textu jen jako „ZVZ“) de facto odpovídá obsahem ohledně odpovědnosti zadavatele dikci současného ustanovení § 43 ZZVZ.[3]
Jednoznačným závěrem zákonné úpravy ZZVZ a rozhodovací praxe ÚOHS je, že veřejnoprávní odpovědnost za průběh zadávacího řízení nese vždy a pouze zadavatel a jakýkoliv smluvní vztah, který zadavatel za účelem činnosti v rámci zadávacího řízen uzavře s jinou osobou, je účinný pouze inter partes a nelze se ho v takovém případě dovolávat.
Soukromoprávní odpovědnost
Zákonné vyloučení veřejnoprávní odpovědnosti zástupce zadavatele dle autora ovšem neznamená, že je obecně vyloučena i soukromoprávní odpovědnost zástupce zadavatele za škodu vůči zadavateli v souvislosti se škodou vzniklou zadavateli v rámci předmětné veřejné zakázky, samozřejmě za podmínky existence smluvního vztahu mezi zadavatelem a zástupcem zadavatele. Autor svůj názor podkládá nálezem Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2018 sp. zn. III. ÚS 3181/17 (dále v textu jen jako „nález“).[4]
Situaci, která předcházela podání ústavní stížnosti, respektive vydání nálezu, lze ve stručnosti shrnout následovně: zadavatel uzavřel mandátní smlouvu na zastupování zadavatele zástupcem zadavatele v souladu s v tu dobu účinným ZVZ v rámci zadávacího řízení. V rámci tohoto soukromoprávního vztahu byl mimo jiné usmluvněn závazek zástupce zadavatele k uhrazení případné škody, která by prokazatelně jeho vinou vznikla zadavateli neposkytnutím dotace či její části. V rámci zadávacích podmínek byla stanovena maximální možná výše nabídkové ceny, která ovšem byla všemi podanými nabídkami, tedy včetně nabídky vybraného dodavatele (doporučeného k výběru zadavateli hodnoticí komisí), překročena. V návaznosti na tuto skutečnost byla při ex post kontrole dotačním orgánem udělena korekce 10 % z celkové hodnoty poskytované dotace. Zadavatel následně nárokoval na základě zmíněné mandátní smlouvy tuto újmu po zástupci zadavatele u Obvodního soudu pro Prahu 1, respektive u odvolacího Městského soudu v Praze (který potvrdil bez rozdílu zamítavé rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 1) a následně skrze dovolání i u Nejvyššího soudu, který jej jako nedůvodné odmítl s tím, že dovolací námitky směřují proti skutkovým závěrům, nikoliv proti právnímu posouzení věci).
Ústavní soud konstatuje, že odmítnutí dovolaní zadavatele Nejvyšším soudem bylo nesprávné a naopak se měl Nejvyšší soud zabývat otázkou, zdali předchozí závěry soudů prvního a druhého stupně, že veřejnoprávní odpovědnost zadavatele za jeho postup v zadávacím řízení vylučuje soukromoprávní odpovědnost zástupce zadavatele za porušení povinností vyplývajících mu ze smlouvy se zadavatelem, nebo (v obecné rovině) zda to vyloučeno není a zadavatel může uplatňovat soukromoprávní odpovědnost za porušení povinností vyplývajících ze soukromoprávního ujednání mezi ním a zástupcem zadavatele (a to i přes nesporný fakt, že z hlediska odpovědnosti je podle ZVZ odpovědný výhradně zadavatel). Ústavní soud svou výtku vůči Nejvyššímu soudu dále rozvíjí v bodě 33 nálezu, kdy dodává, že mu: „není známo jediné rozhodnutí obecného soudu (opak přitom nedokládá ani Nejvyšší soud), které by (v rozhodné době) takto řešilo otázku předestřenou v dovolání stěžovatele, navíc za situace, kdy zde existuje právní závěr správních soudů, že pokud se zadavatel veřejné zakázky domnívá, že byl zatížen veřejnoprávní odpovědností za protiprávní jednání jiné osoby, pak vůči této osobě nepochybně mohl uplatnit (soukromoprávní) nárok na náhradu škody (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2016 č. j. 30 Af 10/2014-65, který byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 4 As 68/2016-48, přičemž ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 3. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2772/16). Obecné soudy se tak spokojily s problematicky formulovaným odkazem na veřejnoprávní úpravu odpovědnosti za porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, ačkoli stěžovatel po nich požadoval vyřešení smluvně zakotveného nároku na náhradu škody (v podobě snížené dotace) způsobené porušením soukromoprávního ujednání, což je nepochybně právě v jejich kompetenci jako civilních soudů (čl. 90 a 92 Ústavy).“ Ústavní soud závěrem naznal, že odmítnutím dovolání zadavatele Nejvyšším soudem došlo k porušení jeho základního práva na soudní ochranu (daná námitka proto naplňuje pojem právního posouzení podle § 241a odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů) a předmětné usnesení o odmítnutí dovolání zrušil.
Autor má za to, že myšlenkou, která prostupuje nálezem Ústavní soudu je, že soukromoprávní odpovědnost zástupce zadavatele za škodu způsobenou zadavateli není obecně vyloučena absolutní veřejnoprávní odpovědností zadavatele dle ZZVZ. K této domněnce nahrává fakt, že Ústavní soud podpořil argumentaci v bodě 33 nálezu, kdy odkazuje na existenci rozhodnutí správních soudů, které potvrzují existenci nároku náhrady újmy zadavatele vůči jiné osobě, pokud její protiprávní jednání mělo za příčinu vznik veřejnoprávní odpovědnosti zadavatele. [5] Zmíněná rozhodnutí správních soudů byla potvrzena následně i samotným Ústavním soudem odmítnutím ústavní stížnosti podané vůči zmíněným rozhodnutím jako zjevně neopodstatněné.[6]
Závěr
Jak z výše uvedených kapitol a myšlenek autora vyplývá, je nutno rozlišovat ustanovení zakotvující předpoklady veřejnoprávní (zákonné) povinnosti zadavatele veřejné zakázky a ustanovení právních předpisů omezující smluvní volnost stran příkazní smlouvy (ve smyslu zastoupení zadavatele při administraci veřejných zakázek). Otázka možnosti uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené zadavateli (ze strany ÚOHS či dotačního orgánu) vůči subjektu soukromého práva, který měl pro něj jako zástupce zadavatele zajišťovat na základě soukromoprávního ujednání dodržení náležitého postupu podle ZZVZ (a příčinnou souvislost mezi jeho jednáním či opomenutím a vznikem škody stěžovateli) představuje otázku právního posouzení předmětného skutkového zjištění. Je dle názoru autora zcela v souladu s péčí řádného hospodáře osoby zadavatele, aby v případě, že se domnívá, že byl postupem zástupce zadavatele poškozen, domáhal náhrady takové újmy.
[1] Respektive je osoba zástupce zadavatele dále omezena i ust. § 44 ZZVZ ve smyslu úpravy střetu zájmů, který pro účel tohoto článku není relevantní.
[2] Viz bod 48. rozhodnutí ÚOHS ze dne 17.7.2015, č. j. ÚOHS-S0311/2015/VZ-18347/2015/523/LSt
[3] Srov. s ust. § 151 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
[4] Dostupné z http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=3-3181-17
[5] rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2016 č. j. 30 Af 10/2014-65, který byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 4 As 68/2016-48
[6] usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 3. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2772/16
Diskuze k článku ()