Text návrhu naleznete zde.
Podle popisu uvedeného v aplikaci o/dok (zde) je cílem návrhu zákona zmírnit dopady událostí souvisejících se vznikem a rozšířením onemocnění COVID-19 způsobeného novým koronavirem SARS-CoV-2 na osoby samostatně výdělečně činné, jejichž činnost byla v důsledku těchto událostí úplně či částečně utlumena. Níže si rozebereme tento návrh zákona, problémy, které mohou vzniknout při aplikaci a posoudíme, zda takto formulovaný může naplnit svůj cíl.
Co bonus kompenzuje?
Jak jsme již uvedli, deklarovaným cílem návrhu zákona je zmírnit dopady událostí souvisejících s COVID-19. Podle § 1 návrhu zákona je předmětem úpravy daňový bonus na kompenzaci některých následků souvisejících s krizovými opatřeními z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru označovaného jako SARS CoV-2. Rozdíl mezi „dopady událostí“ a „následky souvisejícími s krizovými opatřeními“ je nepatrný a jistě lze mírné formulační odchylky v mimořádné situaci, kdy legislativní proces probíhá nebývale rychle, odpustit. Ostatně v článku Vláda schválila 25 000 korun pro OSVČ, spouští také program na podporu udržení zaměstnanosti publikovaného na stránkách vlády ČR se uvádí, že bonus dostanou OSVČ, „které prokáží, že byly ekonomicky poškozeny mimořádnými opatřeními vlády nebo jinými důsledky pandemie koronaviru,“ a tedy obě zmíněné možnosti. Nahlédnutím do návrhu zákona ale zjistíme, že tomu tak není.
Návrh zákona v § 5 stanoví bonusové období na 12. 3. 2020 až 30. 4. 2020, což svým počátkem odpovídá počátku nouzového stavu, tedy dni, od kterého byla přijata téměř všechna podstatná opatření. Za toto období se podle § 4 má vyplácet kompenzační bonus, a to za ty dny v tomto období, kdy oprávněný subjekt (OSVČ) „nemohl tuto činnost zcela nebo z významné části vykonávat v důsledku krizových opatření“ [§ 3 odst. 1 písm. a) návrhu zákona]. Je tedy zřejmé, že jde o kompenzaci následků pouze souvisejících s krizovými opatřeními. Zbývá podotknout, že Ministerstvo zdravotnictví v souvislosti s epidemií COVID-19 vydalo několik opatření již před vyhlášením nouzového stavu, a to počínaje od 9. 2. 2020 zákazem letů z Číny, dále dne 2. 3. 2020 vydaným zákazem diváků na Světovém poháru v biatlonu (a dále postupně zákaz letů z Koree a některých italských regionů, povinnost ohlašovat akce nad 5000 osob, zákaz vývozu desinfekce rukou, zákaz prodeje respirátorů třídy FFP3, karanténa pro osoby vracející se z Itálie, zavření škol, akce nad 100 osob). Jejich následky se kompenzují pouze pokud přesahují do období nouzového stavu.
Následky související s krizovými opatřeními
Pokud má stát kompenzovat následky související s krizovými opatřeními, měl by je kompenzovat tomu, u koho se projeví, tedy nejspíše těm, na koho opatření dopadají. Vyjmenovat tyto skupiny podnikatelů by však bylo velmi obtížné, ne-li nemožné. Např. podnikatel s kamennou prodejnou, který ji musel v důsledku krizových opatření zavřít, bude jistě následky postižen. Pokud však provozuje také e-shop, přičemž jeho kamenná prodejna slouží spíše jako výdejna e-shopu, postižen vůbec být nemusí, přestože kamennou prodejnu zavře. Zákon také výslovně neřeší, zda se mají kompenzovat následky OSVČ přímo dotčených krizovými opatřeními, nebo také těch, kterých se dotýkají nepřímo (např. dodavatel zavřené prodejny). Vzhledem k formulaci § 1 návrhu zákona „následků souvisejících s krizovými opatřeními“ se domnívám, že oprávněnou osobou bude také OSVČ dotčená krizovými opatřeními nepřímo (také důvodová zpráva k návrhu zákona mluví o následcích v segmentech zasažených změnou chování zákazníků v důsledku krizových opatření).
K tomuto závěru vede také kriterium posuzování následků zvolené zákonodárcem, a sice kriterium snížení zisku [§ 3 odst. 1 písm. a)]. Toto ustanovení zároveň odpovídá na otázku, jaké následky se mají dle návrhu zákona kompenzovat, a sice snížený zisk.
Rozhodné období
Podle již zmíněného článku Vláda schválila 25 000 korun pro OSVČ, spouští také program na podporu udržení zaměstnanosti publikovaného na stránkách vlády ČR budou muset OSVČ „v žádosti formou čestného prohlášení mimo jiné doložit, že v období leden a březen 2020 přišli v hrubých tržbách oproti srovnatelnému období roku 2019 alespoň o deset procent“ (domnívám se, že označení období „leden a březen 2020“ je překlep, kdy autor původně měl na mysli „leden až březen 2020“). OSVČ musí tedy prokázat, že se mu zisk snížil v období 1. 1. 2020 až 31. 3. 2020, což má být v souvislosti s opatřeními vydávanými zásadně od 12. 3. 2020. Dovolím si poznamenat, že ke snížení tržeb v důsledku opatření vydávaných od 12. 3. 2020 dojde až po 12. 3. 2020. OSVČ tak bude porovnávat období, které je přibližně ze 4/5 opatřeními zcela nedotčeno. U některých OSVČ se snížení tržeb v porovnávaném období neprojeví vůbec, ačkoliv budou opatřeními dotčeni ve velké míře (např. dodavatelé uzavřených prodejen, kteří fakturují dodané zboží v následujícím měsíci).
Podle § 3 odst. 1 písm. a) návrhu zákona je kriteriem následků, pokud „příjem z této samostatné výdělečné činnosti v důsledku toho [nemožnosti vykonávat samostatnou výdělečnou činnost] nedosáhl v období 3 kalendářních měsíců předcházejících konci bonusového období výše odpovídající alespoň 90 % jeho příjmu z obdobné samostatné výdělečné činnosti v období 3 kalendářních měsíců se shodným názvem v kalendářním roce předcházejícím konci bonusového období“. Bonusové období je pak definováno v § 5 návrhu zákona od 12. března do 30. dubna 2020. Podle zvolené formulace § 3 odst. 1 písm. a) lze nabýt dojmu, že tento „rozsáhlý“ zákon (10 paragrafů) připravovalo mnoho autorů, přičemž ten, kdo formuloval § 3 odst. 1 písm. a) neznal znění § 5 a tedy nevěděl, jak bude bonusové období stanoveno. Jinak by jistě zvolil označení rozhodného období pro porovnání příjmů (dále jen „rozhodné období“) přímo daty, či alespoň názvy měsíců. Zvolená formulace způsobuje pouze výkladové nepřesnosti.
Pokusíme se tedy rozhodné období podle textu návrhu zákona určit. Rozhodné období se určuje podle konce bonusového období. Bonusové období končí 30. 4. 2020. Konec doby je okamžik na konci kalendářního dne, kterým se konec doby označuje. Jelikož je okamžik bezrozměrný, můžeme říci, že před tímto okamžikem proběhl celý poslední den doby (a po tomto okamžiku proběhne opět celý den následující). Jestliže bonusové období končí 30. 4. 2020, celý den 30. 4. 2020 proběhne před koncem bonusového období. Jelikož 30. 4. 2020 je zároveň posledním dnem měsíce dubna 2020, celý duben 2020 proběhne před koncem bonusového období. Duben 2020 je tedy poslední z kalendářních měsíců předcházejících konci bonusového období. Je-li rozhodné období dlouhé 3 (po sobě jdoucí) kalendářní měsíce, je rozhodným obdobím únor až duben 2020.
Vzhledem k výše uvedené rozdílné informaci uvedené v článku na stránkách vlády se potvrzuje, že formulace skutečně nebyla zvolena šťastně a skutečně způsobuje výkladové nepřesnosti. Je zřejmé, že záměr vlády byl přepsán do textu návrhu zákona chybně, neboť stejné období jako zmíněný článek uvádí také důvodová zpráva k návrhu zákona.
Ačkoli správně stanovené rozhodné období již z poloviny obsahuje období, které může být krizovými opatřeními dotčeno, stále to problém dostatečně neřeší, neboť velká část období stále spadá mimo krizové období, a tedy platí výhrady uvedené v prvním odstavci této části článku.
Příčinná souvislost
Podle návrhu zákona má být snížení zisku v rozhodném období následkem (byť nepřímým) krizových opatření. Jak jsme si ukázali výše, kriteriem je snížení zisku v rozhodném období. Otázkou zůstává, zda snížení zisku v rozhodném období je dostačující podmínkou pro prokázání následků souvisejících s krizovými opatřeními, nebo je pouze podmínkou nutnou a bude třeba (v případě potřeby, např. při kontrole) prokazovat i skutečnost, že snížení bylo způsobeno právě krizovými opatřeními.
V prvním případě, kdy se příčinnou souvislostí nebude třeba zabývat, bychom vzhledem ke stanovení rozhodného období (viz výše) došli k závěru, že na kompenzační bonus má nárok také OSVČ, která krizovými opatřeními nebyla vůbec dotčena, přičemž ke snížení zisku došlo z jiných důvodů ještě před nouzovým stavem (v nouzovém stavu se jí např. zisky vrátily na původní úroveň). To jistě nebyl záměr předkladatele, nicméně takových situací může nastat podstatné množství. Domnívám se, že tato disproporce nastává pouze z důvodu nesprávně zvoleného rozhodného období. Pokud by rozhodné období bylo shodné s obdobím bonusovým (tedy od vyhlášení nouzového stavu), reálných situací, kdy došlo k snížení zisku bez souvislostí s krizovými opatřeními by rapidně ubylo, troufám si říct na marginální úroveň. Bylo by tedy možné používat výlučně kriterium snížení zisku bez průkazu příčinné souvislosti (jako nevyvratitelnou domněnku).
Ve druhém případě, kdy by bylo nutné prokazovat, že snížení zisku je důsledkem krizových opatření, zásadně nemá polovina rozhodného období (před zaváděním krizových opatření) žádný smysl. Zde by bylo možné téměř paušálně snížení zisku jako důsledek krizových opatření odmítnout. Posuzování příčin snížení zisku ve zbývající polovině rozhodného období by bylo vzhledem ke složitým příčinným vztahům zavedených opatření velmi obtížné. Aby mohla být aplikace zákona (schváleného návrhu zákona) účinná, musely by se vyloučit pouze zjevné excesy snížení zisku (např. rozhodnutí o ukončení výroby přijaté před nouzovým stavem). Příčinná souvislost by tedy musela být vykládána jako vyvratitelná domněnka.
Je zřejmé, že výkladové komplikace opět působí neúčelně stanovené rozhodné období. V případě, že by bylo stanoveno shodně s bonusovým obdobím, pak by zvláštní výkladové problémy neměl činit ani průkaz důsledku, který by neměl být vyžadován (příčinná souvislost by měla být presumována, ať již vyvratitelně, nebo nevyvratitelně). Obávám se však, že v době, kdy bude třeba zákon vykládat, tedy v době daňových kontrol po skončení koronavirové pandemie, bude mít stát zájem o výrazné zvýšení příjmů rozpočtu a kontrolující finanční úřady budou instruovány ke striktnímu požadavku na prokázání příčinné souvislosti od daňových subjektů.
Kriterium snížení tržeb
K posouzení následků krizových opatření návrh zákona volí kriterium snížení tržeb v rozhodném období. Tím však nelze podchytit případy, kdy došlo k náhodnému mimořádnému navýšení tržeb bez souvislosti s rozhodným obdobím (např. příchozí platba za zboží nebo služby za celý minulý rok, případně obdobná víceméně náhodná platba staršího dluhu, mimořádně nízké tržby ve stejném období v minulém roce). Obdobným problémem je také mimořádně vysoká tržba spojená s mimořádně vysokým výdajem (např. subdodávka) a mimořádně nízkou marží.
Řešení se nabízejí v zásadě 2. První z nich nepočítá s tržbami, ale ziskem (tím se eliminuje problém zvýšených výdajů). A to nikoli za rozhodné období, ale souvisejícím s rozhodným obdobím. Do něj by se nepočítal zisk za zboží nebo služby poskytnuté mimo rozhodné období, ale naopak by se počítaly i tržby realizované mimo rozhodné období, pokud zboží nebo služby byly dodány v rozhodném období. Bonus by se tak vyplácel tomu, kdo se s přihlédnutím ke všem okolnostem domnívá, že na něj má nárok (např. podle existujících faktur). Pokud by již v době žádosti s přihlédnutím ke všem okolnostem musela OSVČ vědět, že na bonus nárok mít nebude, bonus by musela vrátit včetně uložení sankce. Pokud by v době podání žádosti takovou vědomost mít nemohla, ale později by se ukázalo, že na něj nárok neměla (např. v následujícím měsíci by došlo k vyúčtování, ze kterého by plynulo více odebraného zboží, než se předpokládalo), měla by možnost bonus vrátit bez sankcí. Takové řešení je možné zavést vzhledem k tomu, že rozhodování o bonusu je postaveno na čestném prohlášení OSVČ (§ 7 návrhu zákona), kdy splnění podmínek se předpokládá ověřovat až následnou daňovou kontrolou.
Druhé řešení opět počítá s tržbami v rozhodném období vzhledem k tomu, že OSVČ, která je výrazně dotčena krizovými opatřeními (např. uzavřením prodejny), nemusí ještě nést následky, pokud stále realizuje srovnatelné tržby (např. z minulého období). Následky se mohou projevit opožděně. V tomto případě je tedy důležité, aby následky byly kompenzovány také rozumnou dobu po odeznění krizového období a skončení krizových opatření, neboť snížení tržeb může být stále důsledkem krizových opatření (realizace tržeb souvisejících s krizovým obdobím).
Poslední neřešenou otázkou je stanovení srovnávacího období. Návrh zákona ke srovnání volí stejné měsíce v minulém roce. S tím lze v zásadě souhlasit, neboť výkyvy tržeb mají obvykle roční cyklus. Nicméně není tomu tak vždy, zejména při výrazné změně činnosti (např. zdvojnásobení produkce během roku). Proto se domnívám, že srovnávat lze také očekávané tržby/zisk oproti skutečně realizovaným. Jde o kriterium velmi volné, ale vzhledem k tomu, že ověřování skutečností nastane až při případné finanční kontrole, je toto kriterium možné. Aby však nebylo nutné v každém individuálním případě obtížně stanovovat hypotetické očekávané tržby/zisk, bylo by možné toto pravidlo doplnit o stávající, které by fungovalo ve většině případů jako presumpce (má se za to, že očekávané tržby/zisk jsou shodné jako tržby/zisk v předešlém roce za stejné období). Takto by bylo možné posuzovat drtivou většinu případů jednoduše, ale zároveň by byl prostor i k posouzení individuálních výraznějších odchylek oběma směry.
Výše kompenzačního bonusu
Kompenzační bonus je stanoven v § 4 návrhu zákona na 500,- Kč za každý kalendářní den bonusového období. Bonusové období je, jak již bylo uvedeno, definováno v § 5 od 12. března do 30. dubna 2020, tj. 50 dní. Prostým vynásobením získáme celkovou výši kompenzačního bonusu 25.000,- Kč. Opět zde narážíme na složitou formulaci týkající se výše kompenzačního bonusu. Stanovení denního kompenzačního bonusu má smysl pouze tehdy, pokud by OSVČ splňovala podmínky (nemožnost plného výkonu, a to hlavní činnosti) pouze po některé dny. Zde tedy tato složitost svůj smysl mít může.
Shrnutí
S ohledem na výše uvedené se domníváme, že návrh zákona nemůže naplnit svůj cíl, a to zejména z důvodu velmi problematického stanovení rozhodného období, ve kterém se má posuzovat snížení tržeb. To je totiž stanoveno zcela bez vazby na krizové období, které zahrnuje pouze v rozsahu jedné poloviny (podle výkladu vlády dokonce jen z 1/5). Dalším, již menším aplikačním problémem může být prokazování skutečnosti, že tržby byly sníženy v důsledku krizových opatření. Posledním problémem je, zda snížení tržeb v rozhodném období je správně zvolený důsledek, který by měl být kompenzován.
Z výše uvedených řešení je podle mého názoru nejlepší, pro jeho jednoduchost, možnost řešení individuálních výjimek a přiléhavost kriteriem snížení tržeb (např. o 10 % v souladu s návrhem zákona) v rozhodném období oproti tržbám předpokládaným. Rozhodné období pak musí být shodné s obdobím bonusovým. Bonusových období může být v průběhu času více (např. kalendářní měsíce), přitom musejí začínat s počátkem krizových opatření a končit až určitou dobu po skončení krizových opatření (např. kalendářní měsíc). Přitom se má za to, že pokud jsou realizované tržby v rozhodném období nižší oproti tržbám předpokládaným, stalo se tak v důsledku krizových opatření (vzhledem k časové souvislosti). Dále se má za to, že předpokládané tržby jsou shodné s tržbami realizovanými ve stejném období předcházejícího kalendářního roku.
Vzhledem k rozsáhlé kritice návrhu zákona registrované autorem článku v průběhu jeho psaní, je velmi pravděpodobné, že návrh zákona bude ještě přepracován. Věřme tedy, že návrh bude schválen v podobě, která nebude trpět tolika problémy jako současný návrh zákona.
Diskuze k článku ()