Rád bych téma naturální restituce církevního majetku uvedl z širšího pohledu, protože svým způsobem trochu vybočuje z ostatních témat konference Právo ve veřejné správě. Aniž bych to myslil jakkoli hanlivě, většina témat má charakter provozní, zatímco téma naturální restituce církevního majetku není otázka provozní, je to otázka profilová, hodnotová. Navíc je to také jednorázová záležitost, byť se s ní budeme ještě několik let potýkat.
Historické souvislosti
Brzy si připomeneme výročí 17. listopadu 1989 (pozn. red.: příspěvek je z 3. listopadu), a to je rámec, ve kterém je třeba celou právní úpravu vnímat. Majetkové vyrovnání státu s církvemi byl poslední velký nedodělek v rámci vyrovnání se s komunistickou minulostí našeho státu. Více než dvacet let trvalo, než si veřejná moc rozmyslila, jakým způsobem vypořádá otázku historického církevního majetku. Na druhou stranu je pravda, že období velkých diskusí o tom, jakým způsobem a zda je třeba historický církevní majetek řešit, již skončilo a v současné době se z církevních restitucí stává také víceméně téma provozní.
Zástupci samospráv, ať již obecních či krajských, velmi dobře vědí, že v roce 1950 stát zrušil obce a v důsledku toho také došlo k postátnění obecního majetku. V roce 1990 byly obce jako samostatné samosprávné subjekty obnoveny. Obdobný vztah měl stát nejen k obcím, ale i k dalším subjektům, včetně církví. Také církve, podobně jako obce, zažily v průběhu komunistického režimu právní likvidaci, povětšinou poměrně brutálnějším způsobem, ovšem určitou paralelu zde najít můžeme. Také v případě církví došlo k likvidaci veškerého historického majetku, k jeho zestátnění, znárodnění, je nerozhodné, jak ty procesy souhrnně označíme. Jejich výsledkem bylo, že komunistický režim se ve své podstatě zachoval velmi efektivně a v období let 1948-1950 postátnil prakticky veškerý majetek církví a náboženských společností s výjimkou kostelů, far a některého drobného majetku. Proto jsem na začátku hovořil o katedrále, protože to je jeden z mála kostelů, který byl v průběhu komunistického režimu zestátněn. A pokud někdo po roce 1990 zužoval téma církevních restitucí na navrácení kostelů, pak to bylo proto, že pravděpodobně nevěděl, že kostely komunistický režim nepotřeboval, a tak je církvím ponechal.
Otázku majetkového vyrovnání státu s církvemi je tedy třeba vnímat v kontextu vyrovnání se s komunistickou minulostí. Na rozdíl od obcí, které svůj zákon restituční dostaly již v roce 1990, církve musely čekat až do roku 2012. Jedním z důvodů, proč se tak dlouho čekalo, byla také skutečnost, že zákonodárce chtěl vyřešit více problémů najednou. Nejenom navrácení majetku, který byl odňat, ale také otázku financování církví nebo hmotného zabezpečení církví a náboženských společností státem. Z historie víme, že hmotná podpora církví státem na našem území má, řekněme, staletou tradici, že stát finančně podporoval církve formou tzv. kongruy již od 18. a 19. století, v čemž pokračovala i první Československá republika.
Cíle zákona a postupy k jejich dosažení
Měli jsme tak dvě záležitosti k řešení. Historický majetek, který byl církvím odňat v rozporu s postupy, které chápeme jako souladné s demokratickým právním státem, a potom otázku financování církví státem. Zákon o majetkovém vyrovnání oba problémy vyřešil společně, a to tak, že si vytkl dvojí cíl - restituční a odlukový. Restituční cíl spočíval v tom, že jedním z úkolů zákona o majetkovém vyrovnání je zmírnit majetkové křivdy, které stát církvím způsobil v době komunistického totalitního režimu (protože jiné, než majetkové se zmírnit ani nedají). Druhým cílem, odlukovým, je vytvořit podmínky pro hospodářské oddělení církví od státu. Proto můžeme říci, že od 1. ledna 2013 v České republice již církve a náboženské společnosti nejsou financovány ze státního rozpočtu, tak jako tomu bylo v předcházejícím období. V této souvislosti je třeba říci, že financování ze státního rozpočtu dramaticky narostlo právě v důsledku odnětí církevního majetku, neboť to byl komunistický režim, který přemýšlel velmi jednoduše. Odejmeme církvím majetek, začneme je financovat ze státního a v důsledku toho nad nimi získáme reálnou moc.
Jakým způsobem, a teď už se blížíme k otázce naturální restituce, jde zákon k těmto dvěma cílům, restitučnímu a odlukovému? Prvním je vydávání majetku. To je postup, který je nejvíce viditelný a budu se mu věnovat po zbytek přednášky.
Vedle vydávání majetku naturální cestou existují ještě dva další postupy. První z nich je poskytnutí paušální finanční náhrady - paušální finanční náhrada v celkové hodnotě (pro všechny církve) 59 miliard korun v čase rozložená do třiceti ročních splátek - to byl požadavek ministerstva financí, které nechtělo vyplácet částku najednou, ale rozložit ji v čase. Vedle této paušální finanční náhrady ještě zákon pracuje s dalším minoritním nástrojem - příspěvkem na činnost církve v přechodném období, který se vyplácí 17 let od nabytí účinnosti zákona v postupně se zmenšujících částkách, každý rok o něco méně.
Něco krátce k této finanční složce, abychom se pak již mohli věnovat tomu podstatnějšímu, což je naturální restituce. Účelem finanční složky je zmírnit majetkové křivdy, což je obecný účel restitučního zákonodárství. Naturální restituce je totiž koncipována tak, že se církvím nevydává veškerý majetek, který by mohl být vydán. Nevydává se ani veškerý historický církevní majetek, který je ve vlastnictví státu (stát se rozhodl, že z toho koláče vydá jen určitou dílčí část), a už vůbec se nevydává majetek, který je ve vlastnictví jiných osob, než státu. Protože se stát rozhodl, že naturální cestou - cestou vydávání majetku - zmírní jen určitou dílčí část křivd, přebírá co do zbytku tuto zmírňující funkci vyplacení finanční náhrady.
Nástroje finanční náhrady ale mají ještě další účel, který souvisí s ukončením státního financování církví. Je třeba říci, a zdůraznil to i Ústavní soud v jednom ze svých nálezů, který předcházel vydání zákona o majetkovém vyrovnání, že církve a náboženské společnosti po dobu 60 let bez vlastního zavinění byly zcela odkázány na financování státem. Když se podíváme třeba na rozpočty z padesátých let, došlo to až tak daleko, že okresní církevní tajemníci určovali počty svíček v kostelech, kolik jich může být propáleno v rámci jednoho kostela a za jeden rok. Církve žily v průběhu šedesáti let v naprosté finanční závislosti na státu a paušální finanční náhrada tak má ještě další účel - umožnit znovuvybudování majetkové autonomie, umožnit majetkové osamostatnění církví a náboženských společností.
Zásady naturální restituce
Nyní již pokračujme dále výkladem o naturální restituci, o fyzickém vydávání majetku církvím a náboženským společnostem. Hlavní zásadou, která sice byla zpochybňována i mediálně, ale ze zákona zcela jednoznačně vyplývá, je zásada, že se vydává pouze historický majetek církve, pouze původní majetek církví a náboženských společností s tím, že původním majetkem církví se podle § 2 zákona rozumí to, co církve a náboženské společnosti vlastnily alespoň k 25. únoru 1948 nebo kdykoliv v rámci tzv. rozhodného období. Zákon nepřipouští jakoukoliv možnost, aby se církvím vydal majetek, o který přišly v nějaké jiné době, např. v roce 1946, 1935 nebo kdykoliv jindy. To je první zásada, zásada rozhodného období, společná pro všechny restituční předpisy, které známe z našeho právního prostředí.
Další zásada - ta již společná není, je speciálně církevní - a sice že se vydává pouze majetek státu, nikoho jiného. V případě restitucí podle jiných předpisů se vydávaly majetky právnických osob, obce vydávaly majetky, ovšem v případě církví a náboženských společností byl konsensus takový, že povinnými osobami, tedy tím, kdo je podle § 4 zákona povinen vydávat majetek, jsou pouze organizační složky státu, státní podniky, příspěvkové organizace, tedy ti, kdo jsou příslušní hospodařit s majetkem státu a jiný majetek než majetek ve vlastnictví České republiky nemůže být v rámci procesu naturální restituce vydán.
Další podmínkou, kterou je třeba zkoumat při vydávání majetku, je podmínka naplnění majetkové křivdy. Je třeba vždy dosvědčit v rámci restitučního procesu, že církevní subjekt, který žádá o vydání majetku, přišel o tento svůj majetek v důsledku tzv. majetkové křivdy, v důsledku některé skutečnosti, která je uvedena v zákoně o majetkovém vyrovnání. Typicky je to postup podle revize první pozemkové reformy (zákon č. 142/1947 Sb.) nebo podle tzv. druhé pozemkové reformy (zákon č. 46/1948 Sb.). To je nejtypičtější restituční titul v případě církví a náboženských společností. Otázka restitučních titulů není v zásadě nic nového, je převzata ze zákona o půdě, kde se osvědčila.
Poslední důležitá zásada (i když bychom jich mohli zmínit víc): církevní subjekty byly povinny uplatnit tzv. výzvy k vydání věci do jednoho roku od nabytí účinnosti zákona. V současné době již nemohou být ze strany církví a náboženských společností vznášeny nové požadavky na vydání věcí s jednou drobnou výjimkou, o které se ještě zmíním. Proč bylo vytvořeno to období tak krátké, je otázka. Cílem bylo politicky neprodlužovat restituce, poskytnout církvím relativně krátkou dobu, do kdy mají vznést své požadavky a pak celý proces ukončit, což má určitě nějaké racionální opodstatnění, na druhou stranu tato skutečnost způsobila poměrně značné problémy jak církvím, tak v současné době státu a jeho organizačním složkám, zejména Státnímu pozemkovému úřadu. Znamenalo to, že církve byly nuceny v průběhu jednoho roku zanalyzovat svůj historický majetek a uplatnit výzvy.
Nyní se důsledky této krátké lhůty přenesly zejména na Státní pozemkový úřad, který je vázán zákonnými lhůtami, ve kterých má jednotlivé výzvy posuzovat. Touto krátkou lhůtou zákonodárce způsobil, že se všechny výzvy natlačily do jednoho roku, ještě lépe řečeno do několika měsíců. Zákon byl přijat v prosinci 2012, od 1. ledna 2013 mohly být podávány výzvy a lhůta uplynula s koncem roku 2013. Ovšem jestliže se recipient právní úpravy 5. prosince 2012 dozví, že za tři týdny má podávat výzvy, tak je sice začne připravovat, ale nějakou dobu to trvá (většině církevních subjektů to trvalo zhruba půl až tři čtvrtě roku), takže naprostá většina restitučních výzev byla podána v říjnu až prosinci 2013, a tudíž lhůty pro vyřízení výzev šest měsíců a pak následně dvanáct měsíců počaly běžet prakticky ve stejný okamžik. To je i příčina současného stavu, kdy Státní pozemkový úřad není schopen lhůty pro vyřizování výzev dodržovat. Je velmi výjimečné, setkáme-li se s tím, že zákonné lhůty jsou ze strany státních orgánů dodržovány. Příčina je jednoduchá. Spočívala v motivaci státu, který chtěl církve donutit, aby zbytečně neprotahovaly období, ve kterém mohou podávat restituční výzvy.
Současný stav restitucí
Současný stav vydávání je takový, že se vydávají neproblémové věci a problémové se odsouvají. Na druhou stranu podle informací, které církve a náboženské společnosti mají ze Státního pozemkového úřadu, má tento úřad jednoznačný pokyn do konce tohoto roku otázku církevních restitucí vyřešit, tzn. ukončit všechna běžící správní řízení, což logicky povede k důsledku, že tam, kde je věc komplikovaná, rozhodne Státní pozemkový úřad o nevydání, v důsledku čehož přenese odpovědnost za řešení restitučního procesu na soustavu soudů. Protože jestliže Státní pozemkový úřad rozhodne o tom, že se věc nevydává, tak nezbývá církevnímu subjektu, než uplatnit své právo u soudu postupem podle části páté o. s. ř., tedy v rámci řízení, kterým se přezkoumává činnost správního orgánu v soukromoprávních záležitostech. Bohužel je to důsledek procesu, který neumožňuje odvolání, ale pouze podání soudní žaloby.
V současné době je tedy vyřešena menší část výzev, do konce roku budou vyřešeny formálně všechny, věcně to však znamená, že podstatná část restituční problematiky se přesouvá na soud. Nyní k několika aktuálním tématům. Řada věcí, o kterých jsme se před několika lety domnívali, že může být problematická, se ukazuje jako zcela neproblémová (např. otázka kontinuity církevních právnických osob), naopak, tak jak to bývá, praxe přináší a ukazuje nové problémy, o kterých jsme před dvěma lety ještě nevěděli.
Identifikace pozemku
První drobnost, která v zásadě ani není problematická, ale ukazuje se, že dokáže výrazně restituční proces zdržet, je otázka identifikace pozemku. Když oprávněná osoba - církevní subjekt - podává výzvu k vydání, tak s ohledem na mimořádně krátkou lhůtu k výzvě mohla výzvu podat v tzv. PK stavu, tzn. mohla identifikovat pozemky jejich číslem podle pozemkového katastru. V současné době ale již máme katastr nemovitostí a od roku 1948 do současné doby proběhla různá přečíslování pozemků, komplexní pozemkové úpravy, různé jiné druhy pozemkových úprav, v důsledku čehož již pozemky nemají stejné hranice jako např. v roce 1950. Ovšem má-li se ctít princip, že se vydává pouze historický majetek církve, tak není možné vydat stávající KN pozemek celý, ale musí se z něj odříznout - oddělit geometrickým plánem - pouze ta část, která zasahuje do původního PK pozemku, do původního pozemku podle pozemkového katastru. Tento problém se naštěstí příliš nevyskytuje v případě lesů, ale v případě zemědělské půdy je již významnější a v případě těch několika málo případů nemovitostí v intravilánu tento problém vystupuje do popředí ještě více.
V zásadě to znamená, pokud tuto otázku vztáhneme pouze na Státní pozemkový úřad, že Státní pozemkový úřad má v rámci vyřizování výzvy povinnost provést srovnávací sestavení parcel ve spolupráci s katastrálním úřadem, ze kterého mu vyplyne, do kterých současných parcel podle katastru nemovitostí zasahují původní parcely, na které uplatnil církevní subjekt výzvu. A pokud do parcely podle katastru nemovitostí zasahují i některé historicky necírkevní pozemky, je třeba je oddělit. Oddělovat pozemek lze pouze geometrickým plánem. Státní pozemkový úřad v minulém roce vypisoval výběrové řízení na obstaravatele geometrických plánů, bohužel se mu nepovedlo, musel ho opakovat, a to zapříčinilo, že to velké množství případů, kde bylo třeba pozemky oddělovat, nebylo možné vyřizovat. Státní pozemkový úřad neměl komu poslat objednávku na vyhotovení geometrických plánů.
Naturální restituce vs. finanční náhrada
Další problémový diskusní bod - v praxi se jak oprávněné, tak povinné osoby setkávají s argumentací finanční náhradou. Je uplatněna výzva na historický pozemek, na majetek, který byl v historickém vlastnictví církve a povinná osoba argumentuje tím, že pozemek nemá být vydán, protože za něj již přece církevní subjekt obdržel finanční náhradu. Tato argumentace není v souladu se zákonem, protože ze zákona jednoznačně vyplývá, že neexistuje žádný právní vztah mezi řešením otázky, zda má být pozemek vydán a mezi poskytnutou finanční náhradou. Tento závěr podporuje i systematika zákona – vydávání věcí a finanční vypořádání mezi státem a církvemi jsou upraveny v jiných hlavách první části zákona o majetkovém vyrovnání. Hlava druhá první části se týká naturální restituce, přičemž pozemek má být vydán tehdy, splňuje-li všechny podmínky podle zákona, tedy pokud byl v historickém vlastnictví církve, požádala o něj oprávněná osoba, je v majetku České republiky, oprávněná osoba o něj přišla v důsledku majetkové křivdy a konečně není zde dána překážka vydání, jako např. zastavěnost pozemku. Jestliže jsou splněny všechny tyto podmínky, má být pozemek vydán, jestliže nejsou splněny, tak pozemek nemá být vydán. Právní vztah naturální restituce k finanční náhradě, která je upravena v hlavě třetí první části zákona, neexistuje. Otázka finanční náhrady žádným způsobem neovlivňuje rozhodnutí o tom, zda konkrétní pozemek nebo konkrétní věc mají být církvi vydány, či nikoliv.
Benešovy dekrety
Další bod, který se objevuje v médiích poměrně často, je problematika tzv. dekretů prezidenta Beneše. To je otázka, která čeká na své rozřešení bezpochyby u soudů, a budeme ještě dlouho čekat na to, jakým způsobem bude vyřešena. Je ale třeba říci, že se týká minoritní části církevního majetku, jenom několika církevních subjektů. O co jde: v několika případech okresní národní výbory po roce 1945, 1946 aplikovaly některé dekrety prezidenta Beneše, konkrétně majetkové dekrety znárodňující, či lépe řečeno konfiskační, také na některé církevní subjekty. Činily tak v rozporu s několika usneseními vlády - což je jednoznačně doložitelné - činily tak v rozporu s tehdy převažujícím právním názorem, že konfiskační dekrety prezidenta republiky se na církev a církevní subjekty vztahovat nemohou. Ovšem činily tak, protože víme, že přechod ke komunistickému režimu nebyl diskontinuitní, změna nenastala 25. února 1948, ale nastávala postupně a některé okresní národní výbory si již v letech 1946 - 1947 vykládaly dekrety prezidenta republiky po svém. V několika případech se dochovaly konfiskační úkony, v několika málo případech, jsou to jednotky, byly dokonce potvrzeny ze strany tehdejšího ministerstva zemědělství, ovšem opět v rozporu s usnesením vlády. Na vládě nastala situace, kdy se komunistický ministr zemědělství Ďuriš rozhodl, že přikryje jednání okresních národních výborů, ačkoliv vláda většinově odhlasovala, že to možné není.
Tyto historické okolnosti ponechme stranou a uvidíme, jakou budou hrát roli při výkladu zákona. Každopádně zmiňoval jsem, že se vydává pouze majetek, který církev a náboženské společnosti vlastnily po 25. únoru 1948, otázka aplikace dekretů prezidenta Beneše je tedy důležitá. Pokud skutečně byl dekret v daném případě aplikován po právu, tak za splnění dalších okolností církevní subjekt pozbyl vlastnické právo dříve než k 25. únoru 1948, a tudíž takový majetek nemůže být předmětem vydávání. Víte z médií, že tyto pochybnosti panují ve vztahu k Řádu bratří Domu Panny Marie Jeruzalémské, to je ten slavný Řád německých rytířů, ve vztahu k Cisterciáckému opatství v Oseku, Maltézským rytířům, donedávna panovaly také ve vztahu k Cisterciáckému opatství ve Vyšším Brodě. Tam byla situace o to pikantnější, že jednou z podmínek pro konfiskaci majetku je dokázání toho, že osoba, které byl majetek konfiskován, byla nepřítelem a zrádcem československého národa. V případě vyšebrodského opatství je spolehlivě dokázáno, že zdejší opat nepustil Adolfa Hitlera do kláštera, když se přijel podívat, a za to skončil v koncentračním táboře. I přesto nic nebránilo Okresnímu národnímu výboru v Kaplici, aby se o jakousi konfiskaci pokusil a prohlásil klášter za semeniště německé kultury.
Další otázka, která souvisí s aplikací dekretů prezidenta republiky Beneše, se vztahuje k datu, ke kterému subjekt pozbyl vlastnické právo, jestliže byly dekrety aplikovány. Převažující část teorie i soudní praxe dospěla k závěru, že ke konfiskaci docházelo zpětně k nabytí účinnosti dekretu. Čili i když byla konfiskační vyhláška vydána v roce 1948, tak ke konfiskaci, k pozbytí vlastnického práva došlo zpětně k datu nabytí její účinnosti. Na druhou stranu judikatura Ústavního soudu po roce 1990 tuto zásadu relativizovala a nabalila na ni několik dalších podmínek. Muselo být rozhodováno v souladu s dekretem, v určitých lhůtách, nesmělo být překročeno do tzv. rozhodného období a judikatura Ústavního soudu ve vztahu k fyzickým osobám jednoznačně dovodila, že aplikace dekretů prezidenta republiky po roce 1948 již je majetkovou křivdou ve smyslu restitučních předpisů. To je hlavní mapa budoucí právní bitvy v těch několika případech, kdy státní moc odmítne vydat majetek s odkazem na tzv. konfiskační dekrety prezidenta Beneše.
Pokračování příspěvku najdete na právním portále Právní prostor.cz zítra.
Konference Právo ve veřejné správě 2015
Ve dnech 3. a 4. listopadu 2015 se v Praze konal již 4. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Program konference, která tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy, byl opět rozdělen do dvou dní. Letos vystoupilo 13 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()