Nouzové zákonodárství a roušky

Jaké je postavení nouzového zákonodárství, tedy možnosti tvorby právních předpisů nahrazujících zákony?

Nouzové zákonodárství a roušky

Článek obsahuje krátkou historii předpisů s mocí zákona vydávaných vládou. Předmětem článku jsou i opatření vlády a Ministerstva zdravotnictví v souvislosti s koronavirovou krizí. Článek dochází k závěru, že nouzové zákonodárství v době výjimečné je pro stát nutností, ale může být uplatněno jen, když tak připouští ústavní řád. Za současné právní úpravy je stanovení povinností výkonnou mocí možné jen podle ústavního zákona o bezpečnosti. Podmínkou je vyhlášený nouzový stav a příslušná k rozhodnutí je vláda. Opatření Ministerstva zdravotnictví stanovící povinnosti, které zákon výslovně nezmiňuje, nemají ústavní oporu. Článek kritizuje skutečnost, že krizová opatření vlády, která stanoví povinnosti občanům, nemají formu právního předpisu, byť jsou jako právní předpis Ústavním soudem materiálně posuzována.

Úvod 

Nouzové čili nařizovací zákonodárství uplatňované na základě zvláštních zmocňovacích zákonů, které výkonnou moc zmocňovaly stanovit věci jinak vyhrazené zákonu, bylo v minulosti významnou částí právního řádu. Využívaly jej země demokratické i totalitní. Zmocňovacím zákonům se nedá vyhnout po dobu výjimečných stavů státu a jejich prvky najdeme i v našem právním řádu. Příkladem faktického zmocnění výkonné moci k ukládání povinností bez výslovného zákonného základu jsou některé povinnosti zavedené v rámci epidemie čínské chřipky – koronaviru. 

Některé zmocňovací zákony minulosti 

Známý je německý zmocňovací zákon, kterým byla zákonodárná pravomoc parlamentu dána vládě.[1] Říšský sněm sice o zákonodárnou pravomoc nepřišel, ale touto pravomocí obdařil i vládu na dobu 4 let. Teprve tímto aktem získal Hitler diktátorskou pravomoc a již se této pravomoci nevzdal ani po 4 letech, byť Říšský sněm nebyl rozpuštěn a působil i v době války. Ze zákonodárné působnosti vlády byl vyšachován i říšský prezident, když vládní zákony vyhlašoval kancléř sám. 

V československé ústavní teorii i praxi se zabýval zmocňovacími zákony Jaroslav Krejčí, který se již ve své knižní prvotině Moc nařizovací a její meze (1923)[2] věnoval problému mezí nařizovací moci podle nové československé ústavy. Zda může vláda na základě zákonného zmocnění parlamentu vydávat ve výjimečných případech nařízení měnící zákon (contra legem) anebo nařízení upravující oblast zákonem neupravenou (praeter legem). Diskuse se vedla o zákonu č. 337/1920 Sb., kterým se vláda zmocňovala činit opatření k úpravě mimořádných poměrů způsobených válkou, a k nálezu Ústavního soudu ze 7. listopadu 1922 o opatření Stálého výboru z 23. července 1920 č. 450 o inkorporaci Vitorazska a Valčicka (Valticka).[3] Československý Ústavní soud v odůvodnění vyslovil právní názor, že zákony nebo opatření Stálého výboru zmocňující vládu k vydávání nařízení tam, kde by bylo třeba zákona, jsou protiústavní. Toto stanovisko napadl spolutvůrce ústavy prof. Jiří Hötzel odkazem na francouzskou právní praxi a částečně odkazem na minulou skutečnost rakouskou. Jiří Hötzel zákonodárnou kompetenci parlamentu chápal jako jeho subjektivní právo, které může postoupit jinému orgánu, vyjma věci, kde to ústava výslovně zapovídá. 

Jaroslav Krejčí podpořil stanovisko Ústavního soudu právě odkazem na francouzské právní konstitucionalisty Adhémara Esmeina a Léona Duguita i poukazem na neúspěch vládní předlohy zmocňovacího zákona předložené francouzskému parlamentu Briandovým kabinetem v době přímého ohrožení státu roku 1916 válkou. Bývalou rakouskou praxi odmítl jako monarchistickou, kdy panovník jako držitel veškeré státní moci může být omezen jen, jestliže to ústava výslovně stanoví. Jiná situace je v republice. Na podporu své argumentace uvedl omezení nařizovací moci Ústavou Rakouské republiky.[4] Jaroslav Krejčí vycházel z předpokladu, že lid je držitelem veškeré státní moci v Republice československé.[5] Ústavní listina dále určuje orgány, kterým svrchovaný lid jakou část své moci postupuje. Přidržuje se tak Esmeinova stanoviska, podle něhož není parlament vlastníkem zákonodárného práva, ale to je pouze jeho funkcí.[6] Parlamentu bez souhlasu lidu nepřísluší dále své právo postupovat. Každé zmocnění vlády k zasahování do zákonodárné oblasti je protiústavní, jestliže není dáno samotnou ústavou anebo jiným ústavním zákonem. V takovém případě již nejde o delegaci parlamentem, ale přímo držitelem svrchované moci – lidem. Za použití znění § 55 Ústavní listiny Krejčí odmítl, aby vláda nařízením upravovala oblasti, které dosud zákon neupravuje. V případě jazykového zákona, kterého se Jiří Hötzel dovolával a který zmocňoval vládu, aby nařízením po dobu pěti let, bude-li to potřeba pro nerušený výkon veřejné správy, stanovila výjimky z jeho znění,[7] Krejčí toto zmocnění považuje za přípustné, aniž by bylo precedentem pro sporný zákon č. 337/1920 Sb., odkazem na ustanovení činící jazykový zákon součástí ústavy.[8]

Krejčí připouštěl jen možnost zmocnění vlády k zákonodárství ústavním zákonem. To se také stalo ústavním zákonem o moci nařizovací z roku 1938,[9] na jehož zpracování se Krejčí jako tehdejší ministr spravedlnosti a předseda Ústavního soudu podílel. Ovšem v případě tohoto zmocňovacího zákona bylo nutné k přijetí nařízení s mocí zákona či ústavního zákona získat i souhlas prezidenta republiky, vláda tedy nebyla absolutním pánem moci zákonodárné a ústavodárné. Teoretickou obhajobu svého přístupu pak Krejčí podal v díle Zmocňovací zákon a ústavní soud (1939).[10]

Pod nařizovací (nouzové) zákonodárství lze zařadit i dekrety s mocí zákona či ústavy prezidenta Edvarda Beneše vydávané na návrh vlády. Nebyl k tomu sice zmocněn parlamentem, ale zmocnil se k tomu sám dekretem oprozatímním výkonu moci zákonodárné.[11] Tyto dekrety byly dodatečně schváleny po válce Národním shromážděním[12] a Ústavní soud jejich legitimitu akceptoval, protože směřovaly k obnovení ústavnosti v době, kdy normální ústavní režim byl z důvodu německé okupace území státu vyloučen.[13]

Ani po druhé světové válce nebylo nařizovací (nouzové) zákonodárství opuštěno. Známé je vládní nařízení s mocí zákona o chráněné oblasti Pražského hradu z roku 1954,[14] kterým byly vyvlastněny nemovitosti v areálu Pražského hradu (katolické církvi). Přičemž toto nařízení bylo vydáno na základě zákona o státním plánu rozvoje národního hospodářství na rok 1954.[15]

Je zřejmé, že vlastnictví nemovitostí na Pražském hradě a hospodářský plán na rok 1954 nic společného nemají. To je další problém zmocňovacích zákonů, které sice stanoví, za jakým účelem je vláda zmocněna přijímat právní akty s mocí zákona, ale vláda sama vykládá tento zmocňovací účel velmi volně a používá jej i tam, kde je to nepatřičné. Toto nařízení s mocí zákona muselo získat souhlas prezidenta republiky a bylo dodatečně schváleno Národním shromážděním.

Situace po roce 1989 

Po obnovení demokracie 1989 bylo nařizovací (nouzové) zákonodárství opuštěno. Základními zábranami nařizovacího zákonodárství byly ústavní normy: 

  1. Přiznávající zákonodárnou moc jen Parlamentu.[16] 
  2. Přiznávající podzákonným právním předpisům výkonné moci jen prováděcí úlohu, jejich existence je vázána na prováděný zákon a musí být vydány jen v jeho mezích.[17] Občas může nastat situace, kdy je zrušeno zákonné zmocnění, ale již ne ihned k němu existující prováděcí předpisy. Ty jsou samostatnými právními normativními akty a je nutné jejich výslovné zrušení, pokud není přijat nový zákon s obsahově stejným, byť formálně novým zákonným zmocněním. Prováděcí předpis bez zákonného zmocnění je vadný, ale z hlediska presumpce správnosti právních aktů platný až do svého zrušení.
  3. Povinnosti lze osobám ukládat zákonem.[18]

Nouzový stav 

Ovšem život ukázal, že nouzové či nařizovací zákonodárství nelze pominout v dobách krizových. V reakci na moravské povodně 1997 byl přijat v následujícím roce ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Ten je v řadě ustanovení prováděn krizovým zákonem.[19] Ovšem krizový zákon jako takový je obyčejný zákon a tedy speciální právní režim ve vztahu k ukládání povinností lidem je založen samotným ústavním zákonem o bezpečnosti. 

Ústavní zákon o bezpečnosti v době nouzového stavu umožnil vládě stanovit povinnosti i zásahy do základních práv a svobod.[20] Tedy to, co lze v normální době činit zákonem. Proto má takové rozhodnutí vlády charakter právního předpisu. Z logiky našeho právního řádu by tedy mělo jít o nařízení, což je právní předpis vydávaný vládou. Byť by šlo o nařízení speciální vydané v režimu ústavního zákona o bezpečnosti, nikoliv běžné nařízení prováděcí v rámci režimu Ústavy.[21] Takové nařízení by fakticky nebylo prováděcím sekundárním právním předpisem, ale primárním právním předpisem. 

V praxi však vláda nařízení nevydává, rozhoduje jen formou usnesení vlády. Ale z povahy svého normativního obsahu jde materiálně o právní předpis a takto usnesení vlády, kterými jsou přijímána krizová opatření, posuzuje i Ústavní soud.[22] Praxe vlády je nevhodná, protože pakliže je něco materiálně právním předpisem, má to mít i formu právního předpisu. Lze ocenit, že vláda krizová opatření jako rozhodnutí vlády nechala zveřejnit ve Sbírce zákonů.[23]

To, že jsou krizová opatření vlády posuzována materiálně jako právní předpis, je správné. Vyvstává však otázka, jakou právní sílu má tento právní předpis v materiálním slova smyslu. Nejde o prováděcí právní předpis, jakým je běžné nařízení vlády. Jestliže jimi vláda může omezit i práva lidí stanovená zákony a ukládat lidem povinnosti, pak docházíme, s ohledem na to, že povinnosti lze uložit jen zákonem[24] a omezují se zákonná práva lidí, aniž by výslovně takový zákon pamatoval na jejich omezení ve stavu nouze, k závěru, že právní síla těchto právních předpisů v materiálním slova smyslu je na úrovni zákona. Tento závěr potvrzuje i to, že lze omezit i základní práva a svobody, přičemž samotná Listina umožňuje stanovit meze základních práv a svobod pouze zákonu.[25] Materiálně jde o právní předpis se silou zákona, tedy o nouzové (nařizovací) zákonodárství. 

Současný stav v oblasti těchto rozhodnutí vlády je tedy krokem zpět ve srovnání se zmocňovacím zákonem podle ústavního zákona o moci nařizovací z roku 1938 či s dekretální pravomocí prezidenta Edvarda Beneše, kdy vždy byly nařízení vlády či prezidentské dekrety s mocí zákona či ústavní nejen materiálně, ale i formálně právními předpisy a vyhlašovány povinně v úřední sbírce pro vyhlašování právních předpisů. Podmínkou tohoto zvláštního nouzového zákonodárství, které tak sice není nazýváno formálně, ale materiálně jde o nouzové zákonodárství, je existence nouzového stavu.

Článek byl publikován v časopise Právník č. 12/2020. Jeho pokračování je dostupné zde.


[1] Zákon pro nápravu nouze lidu a říše z 24. 3. 1933. 

[2] KREJČÍ, Jaroslav. Moc nařizovací a její meze. Praha: Vydavatelství časopisu Parlament, 1923.

[3] Č. 284/1922 Úředního listu Republiky československé. 

[4] Čl. 18 Ústavy Rakouské republiky z 1. 10. 1920. 

[5] § 1 odst. 1 Ústavní listiny uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. 

[6] ESMEIN, Adhémar. Éléments de droit constitutionnel. 6. édition. Paříž: Sirey, 1914, s. 682 an. 

[7] § 8 zákona č. 122/1920 Sb., jímž se stanoví zásady jazykového práva v republice Československé. 

[8] § 129 Ústavní listiny uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. 

[9] Ústavní zákon č. 330/1938 Sb., o zmocnění ke změnám Ústavní listiny a ústavních zákonů republiky Česko-Slovenské a o mimořádné moci nařizovací z 15. 10. 1938. 

[10] KREJČÍ, Jaroslav. Zmocňovací zákon a ústavní soud. Praha: Vydavatelstvo časopisu Moderní stát, 1939 

[11] Dekret prezidenta republiky č. 2/1940 Úředního věstníku československého, o prozatímním výkonu moci zákonodárné. Republikován pod č. 20/1945 Sb. 

[12] Ústavní zákon č. 57/1946 Sb., kterým se schvalují a prohlašují za zákon dekrety prezidenta republiky. 

[13] Nález Ústavního soudu č. 55/1995 Sb. 

[14] Vládní nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu. 

[15] § 14 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954. 

[16] Čl. 15 odst. 1 Ústavy č. 1/1993 Sb. 

[17] Čl. 78 a 79 odst. 3 Ústavy. 

[18] Čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod

[19] Krizový zákon č. 240/2000 Sb. 

[20] Čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR. 

[21] Čl. 78 Ústavy č. 1/1993 Sb.

[22] Část V.2b, body 41–46 odůvodnění usnesení Ústavního soudu z 22. 4. 2020, Pl. ÚS 8/20

[23] Např. usnesení vlády 220–226/2020 Sb. 

[24] Čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. 

[25] Čl. 4 odst. 2 Listiny.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články

Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu