Důsledkem celého skandálu byl příslib politiků zvýšit transparentnost financování politických stran, neboť součástí spisu byla i tvrzení týkající se financování politických stran Smer-SD, SDKÚ, KDH a SMK. Vedle toho však začala vznikat zákonná úprava ochrany oznamovatelů protispolečenské činnosti.
Národní rada Slovenské republiky tak schválila dne 16. října 2014 vládní návrh zákona o některých opatřeních souvisejících s oznamováním protispolečenské činnosti a o změně a doplnění některých zákonů. Tato právní úprava má být účinným nástrojem v postupech oznamování a prošetřování zákonem vyjmenované protispolečenské činnosti, která je v rozporu s veřejným zájmem (tedy praxi, kterou můžeme označit za jistou formu whistleblowingu) a zároveň má poskytovat ochranu oznamovateli, tedy fyzické osobě, která učiní oznámení orgánu příslušnému k přijetí oznámení. Oznamovatel bude k podání oznámení motivován možnou finanční odměnou.
„Slovensko opět přidalo jednu velkou cihlu do přehrady, kterou se snažíme omezit korupci na Slovensku a zabránit jejímu pronikání do celé společnosti,“ řekl předseda vlády a ministr vnitra Robert Kaliňák po schválení zákona.[2] Další pomyslné cihly v přehradě představují dle Kaliňáka změny v zákoně o veřejném obstarávání (tj. o veřejných zakázkách), zpřísnění financování volebních kampaní a politických stran, a v neposlední řadě též spuštění elektronického trhu veřejných zakázek.
Jde-li o vymezení protispolečenské činnosti, jejíž oznamování je chráněno, zákon vypočítává některé konkrétní trestné činy,[3] dále trestné činy, za které trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby převyšující tři roky, a v neposlední řadě správní delikty, za které lze uložit pokutu s horní hranicí alespoň 50 tisíc eur.
Krátce k problematice whistleblowingu
Termín whistleblowing vychází z anglického sousloví to blow the whistle, v překladu tedy doslova zapískat na píšťalku. To má evokovat představu varovné píšťalky, která zazní, když se nehraje podle pravidel.[4] Nejčastěji citovanou definicí whistleblowingu je patrně ta od dvojice Marcia P. Miceli a Janet P. Near, podle nichž jde o situaci, kdy bývalý nebo současný zaměstnanec upozorní orgán nebo instituci oprávněnou k účinnému zakročení na nezákonné, nemorální nebo nelegitimní praktiky, ke kterým dochází s vědomím jeho nadřízených, a které jsou proti veřejnému zájmu nebo ohrožují veřejnost.[5] V této souvislosti je však třeba upozornit na to, že jednotná definice whistleblowingu neexistuje a lze tak odkázat i na jiné autory, např. Geralda Vintena, Stuarta Dawsona a další.[6]
Oznámení nemusí mít nutně formu trestního oznámení, jak by se mohlo na první pohled zdát, a mám-li se pokusit vybrat vhodné synonymum, označila bych jej za podnět.
K nezákonnému, protispolečenskému a jinému nežádoucímu jednání dochází v rámci činnosti veřejných i soukromých subjektů, tedy nejen na úrovni státní správy a samosprávy, ale též obchodních korporací a dalších entit. Jejich zaměstnanci a další osoby participující na aktivitách takových subjektů jsou pak zpravidla první, kdo se o závažném jednání dozví. Překonají-li dilemata, ve kterých proti sobě staví loajalitu vůči zaměstnavateli a zájem na veřejném blahu,[7] a naleznou-li dostatek odvahy, mohou oznámením učiněným uvnitř společnosti nebo orgánům stojícím mimo ní, přispět k ukončení nežádoucí činnosti. Taková aktivita zaměstnance však může ohrozit jeho zaměstnání (stávající i budoucí) či dokonce soukromý život. Proto by měla existovat účinná, právním řádem zaručená opatření, jako jsou zákaz výpovědi z pracovněprávního vztahu, obrácení důkazního břemene v případném soudním sporu o její neplatnost, utajení identity nebo zákaz diskriminace. Oznamovatel má být prostřednictvím takových opatření chráněn před negativními důsledky plynoucími z jím podaného oznámení.
Nová slovenská právní úprava
V posledních letech se státy prostřednictvím mezinárodněprávních instrumentů zavazují k přijetí právní úpravy, která má zajistit řádné fungování postupů oznamování a zároveň chránit oznamovatele.[8] Některé státy přistoupily ke komplexní úpravě problematiky, jinde jsou postupy oznamování a prošetřování oznámení, respektive prostředky ochrany oznamovatelů, roztříštěny do několika právních předpisů.
K přijetí nové právní úpravy přistoupilo sousední Slovensko. Účinnost zákona o některých opatřeních souvisejících s oznamováním protispolečenské činnosti,[9] který čítá 23 ustanovení, je stanovena již k 1. lednu 2015. Jeho cílem je vytvoření motivačního a ochranného prostředí pro oznamovatele protispolečenské činnosti, které povede k usvědčení pachatele.
Zákon upravuje poskytování ochrany osobě v pracovněprávním vztahu (kromě zaměstnanců a státních zaměstnanců se vztahuje také na osoby ve služebním poměru, tedy např. policisty, hasiče, celníky či profesionální vojáky) v souvislosti s oznamováním protispolečenské činnosti a z toho plynoucí práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Vedle oznamovatele dopadá ochrana i na osobu jemu blízkou, je-li tato v pracovněprávním vztahu se stejným zaměstnavatelem, a poskytuje se i oznamovateli, který učinil oznámení před účinností zákona.
Nezbytnou podmínkou poskytnutí ochrany je oznámení učiněné v dobré víře, a to o skutečnostech, které se osoba dozvěděla v souvislosti s výkonem svého zaměstnání, povolání nebo funkce, a které může významnou měrou přispět k objasnění protispolečenské činnosti, respektive ke zjištění či usvědčení pachatele. O dobré víře zaměstnance se dá hovořit v situaci, kdy je přesvědčen o pravdivosti uváděných skutečností, a to vzhledem k jemu známým okolnostem a vědomostem, které v době oznámení měl. V pochybnostech je dobrá víra presumována a lze se domnívat, že důkazní břemeno ohledně prokázání opaku bude tížit zaměstnavatele.
Se svým oznámením se může zaměstnanec obrátit na orgány činné v trestním řízení nebo správní orgán. Takové oznámení označujeme jako externí whistleblowing. V případě interního whistleblowingu se zaměstnanec obrací k nadřízeným, případně k zaměstnavateli. Zákonná povinnost přijetí vnitřních předpisů upravujících podávání a prošetřování oznámení se týká středních či velkých zaměstnavatelů a orgánů veřejné moci, ostatní zaměstnavatelé mohou interní mechanismus zavést fakultativně. V závislosti na adresátovi oznamovaných informací se pak odlišují dva základní druhy opatření, které mají oznamovatele chránit.
Prostředky ochrany
Jde-li o externí whistleblowing, je vznik ochrany v dispoziční sféře oznamovatele, neboť je mu dána možnost kdykoli během trestního nebo správního řízení žádat o její poskytnutí. Prokurátor, soud anebo příslušný správní orgán, který žádosti vyhoví, uvědomí oznamovatele, jeho zaměstnavatele a inspektorát práce o tom, že se oznamovatel stal chráněným oznamovatelem.
Od této chvíle je zaměstnavatel omezen v právních úkonech a vydávání rozhodnutí v pracovněprávním vztahu vůči chráněnému oznamovateli, ke kterému nedal oznamovatel souhlas. Zaměstnavatel je povinen žádat o nahrazení souhlasu inspektorát práce, a je na něm, aby prokázal, že mezi právním úkonem a oznámením chybí příčinná souvislost. Participace inspektorátu práce se tak stává imanentní součástí ochrany oznamovatele, podmiňující platnost právního úkonu nebo zákonnost rozhodnutí. Při neplatném rozvázání pracovního poměru bude mít oznamovatel oproti obecné úpravě nárok na náhradu mzdy po celou dobu, po kterou u zaměstnavatele nepracoval. Přiznání právního postavení chráněného oznamovatele má jednak chránit zaměstnance před nepříznivými důsledky oznámení, zároveň má povzbudit další zaměstnance k oznamování významných skutečností.
Ochrana takového oznamovatele může zaniknout jen z taxativně uvedených důvodů. Oznamovatel se může ochrany kdykoli vzdát a vedle dalších zákonných důvodů zaniká i v případě odsouzení oznamovatele za trestný čin křivého obvinění, křivé výpovědi nebo přísahy. Zaměstnanec ztrácí své postavení chráněného oznamovatele také, prokáže-li se, že oznámení nebylo podáno v dobré víře.
Jak již bylo zmíněno výše, zákon stanoví další povinnosti středním a velkým zaměstnavatelům, tedy subjektům zaměstnávajícím více než 50 lidí, přičemž stejně jsou zavázány orgány veřejné moci. Tito zaměstnavatelé jsou povinni určit zodpovědnou osobu (zaměstnance, organizační složku nebo na základě smluvního vztahu jinou osobu), která bude plnit povinnosti zaměstnavatele při přijímání a vyřizování oznámení, a která bude přímo podléhat nejvyššímu vedení společnosti nebo orgánu veřejné moci. Dále je takový zaměstnavatel povinen přijmout vnitřní předpis upravující postupy při oznamování a prověřování oznámení, zveřejnit zodpovědnou osobu a způsoby podávání oznámení obvyklým a běžným způsobem a alespoň jeden způsob podávání oznámení musí být dostupný 24 hodin denně. O učiněných oznámeních je povinen vést evidenci nejméně po dobu tří let od jejich podání.
Na vnitřní mechanismy oznamování je vázán druhý typ opatření, který zároveň představuje nové oprávnění slovenského inspektorátu práce. Tím je pozastavení účinnosti pracovněprávního úkonu. Zaměstnanec se při využití interních mechanismů nemůže stát chráněným oznamovatelem v rámci trestního nebo správního řízení a pracovněprávní úkony tak nejsou bez dalšího stiženy neplatností, pokud s nimi oznamovatel nesouhlasí. Zákon však i v tomto případě pamatuje na ochranu oznamovatele. Poskytuje mu sedmidenní lhůtu od okamžiku, kdy se o pracovněprávním úkonu dozvěděl, ve které může požádat inspektorát práce o pozastavení jeho účinnosti. Nezbytnou podmínkou pro využití tohoto opatření je existence důvodného podezření, že zaměstnavatel jednal v souvislosti s podaným oznámením. Právo žádat pozastavení účinnosti úkonu má také ten oznamovatel, který nemá postavení chráněného oznamovatele v rámci trestního či správního řízení buď proto, že učinil anonymní oznámení, o ochranu v rámci trestního či správního řízení nepožádal, anebo pokud tato již zanikla. Stejné právo má i zaměstnanec, který oznámení učinil vůči svému zaměstnavateli, aniž byly nastaveny vnitřní mechanismy řešení oznamování.
Pozastavení účinnosti pracovněprávního úkonu nemá vliv na jeho platnost. Odložení účinnosti je tak pouze dočasným opatřením a jeho další trvání je podmíněno podáním návrhu na předběžné opatření. Ochrana v takovém případě nezaniká uplynutím stanovené doby, ale trvá až do pravomocného rozhodnutí o předběžném opatření. Důležitou změnou, kterou zákon přináší, je i rozšíření diskriminačních důvodů podle antidiskriminačního zákona.[10] Od ledna tak bude zakotven zákaz diskriminace z důvodu podání oznámení o protispolečenské činnosti, z čehož vyplývá i následná právní ochrana prostřednictvím soudního řízení. Oznamovatel se může u soudu domáhat neplatnosti právního úkonu, jehož účinnost byla pozastavena, a takové řízení bude zpravidla navazovat na výše zmíněné řízení o předběžném opatření.
Nejen chránit, ale i motivovat
Výše uvedená opatření mají za cíl poskytnout oznamovateli dostatečné jistoty pro případ, že se rozhodne oznámení učinit. Zaměstnanci jsou často jedinými svědky protispolečenské činnosti a mají vědomosti o důkazech, které mohou významně napomoci odhalení a potrestání takové činnosti. Z toho důvodu se snaží slovenský zákonodárce vyvážit možné obavy z nepříznivých důsledků oznámení krom výše zmíněných opatření též poskytnutím finanční odměny, pokud bude na oznámení navazovat pravomocné odsouzení pachatele v trestním řízení, nebo pokud bude pravomocně rozhodnuto o prokázaném správním deliktu. Je pak výlučnou věcí oznamovatele, zda o odměnu v prekluzivní lhůtě Ministerstvo spravedlnosti Slovenské republiky požádá. Odměna se může podle míry účasti oznamovatele na objasnění protispolečenské činnosti a rozsahu uchráněného nebo vráceného majetku vyšplhat až na 50tinásobek minimální mzdy.[11] To by v roce 2015 znamenalo až 19 tisíc eur,[12] tedy více než půl milionu korun. Vedle toho má oznamovatel nárok na poskytnutí bezplatné právní pomoci. Otázkou k úvaze (na kterou možná časem odpoví praxe) však zůstává, zdali taková úprava nepovede k „donašečství“ z pouhé vidiny zisku.
Závěrem
Slovensko novou právní úpravu oznamování protispolečenské činnosti již má. V České republice se v loňském roce také objevily legislativní snahy stran chráněného oznamování, ani jeden ze dvou návrhů však nedosáhl v legislativním procesu zdárného konce. Ač byl první z nich, tedy vládní návrh, který předložila jako místopředsedkyně vlády a předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí Karolína Peake, Legislativní radou vlády kladně projednán již 27. června 2013,[13] do Poslanecké sněmovny se nedostal a zda se tak někdy stane je, vzhledem k nové vládě, jmenované na základě výsledků podzimních voleb konaných v roce 2013, otázkou. Ani iniciativa vycházející od některých senátorů v čele s Liborem Michálkem se úspěchu nedočkala[14] a návrh senátního zákona svým usnesením horní komora Parlamentu zamítla. Jestli je současná obecná právní úprava dostatečná, či zda by se měla přijmout právní úprava zvláštní, je otázkou, kterou se zabývají mnohé nevládní organizace, jako např. Transparency International ČR nebo Oživení, a dá se předpokládat, že bude ještě diskutována.
[1] O kauze Gorila např. http://cs.wikipedia.org/wiki/Kauza_Gorila nebo na https://www.youtube.com/watch?v=wswoWItUEHI.
[2] http://www.minv.sk/?tlacove-spravy-7&sprava=parlament-schvalil-navrh-zakona-o-ochrane-oznamovatelov-protispolocenskej-cinnosti
[3] Např. některé korupční trestné činy a některé trestné činy veřejných činitelů apod.
[4] Transparency International Česká republika. Whistleblowing a ochrana oznamovatelů v České republice. Dostupné na http://www.transparency.cz/doc/TIC_whistleblowers_2009_cz.pdf
[5] MICELI, M.P.; NEAR, J.P. Organizational Dissence: The Case of Whistleblowing. Journal of Business Ethics. 1985, Volume 4, Issue 1, pp 1-16
[6] Více k pojmu whistleblowing např. Oživení o.s. Ochrana oznamovatelů (Whistleblowing), Analýza zpracovaná pro účely vzniku nové právní úpravy v ČR. Dostupné na http://www.korupce.cz/assets/protikorupcni-temata/10-prioritnich-ukolu/Ochrana-oznamovatelu-_whistleblowing_---analyza-Oziveni.pdf či srov. op. cit. sub. 1
[7] K tomu též rozhodnutí Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 298/12 [SR 5/2013 str. 171]
[8] Jde např. o Úmluvu OSN proti korupci (zde je však signatářům dán prostor k uvážení, zda takovou právní úpravu přijmou či nikoli), v rámci Rady Evropy pak o Občanskoprávní úmluvu o korupci a Trestněprávní úmluvu o korupci.
[9] Zákon o některých opatřeních souvisejících s oznamováním protispolečenské činnosti, včetně důvodové zprávy. Dostupné na http://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=6&ID=1111
[10] Zákon č. 365/2004 Z. z., o rovném zacházení v některých oblastech a o ochraně před diskriminací a o změně a doplnění některých zákonů (antidiskriminační zákon).
[11] Tato suma je dle důvodové zprávy jako hraniční používána i v jiných právních předpisech, například v souvislosti s odškodňováním osob poškozených násilnými trestnými činy.
[12] Minimální mzda na Slovensku v letošním roce činí 352 €, předpokládá se však její zvýšení na 380 €. K orientačnímu přepočtu na české koruny byl použit kurz 27,00 EUR/CZK.
[13] Viz http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ria/databaze/navrh-zakona--kterym-se-meni-zakon-c--198-2009-sb---o-rovnem-zachazeni-a-o-pravnich-prostredcich-ochrany-pred-diskriminaci-a-o-zmene-nekterych-zakonu--109153/
[14] Senátní tisk č. 187, deváté funkční období 2012-2014. Dostupný na http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/historie?cid=pssenat_historie.pHistorieTisku.list&forEach.action=detail&forEach.value=s3425.
Diskuze k článku ()