Automatické zpřístupňování umožňuje zvýšit právní povědomí mezi veřejností a zároveň kultivovat právní praxi. Kompletní zveřejňování textů soudních rozhodnutí obecně slouží k veřejné kontrole soudnictví. Transparentnost rozhodovacích procesů obecně zvyšuje důvěru ve státní správu nebo soudnictví. I texty rozhodnutí nižších soudů mohou být zásadním přínosem pro kultivaci celého právního systému a společnosti. V platném českém právním řádu není výslovně stanovena zákonná povinnost zveřejňovat všechny texty rozhodnutí vrcholných i nižších soudů. Pravidla jsou nastavena pouze na úrovni interních norem. Právní základ pro dosavadní dobrovolné zpřístupňování můžeme dohledat v promítnutí ústavních požadavků na veřejnou kontrolu a právo na informace do zákona o svobodném přístupu k informacím. Hromadné zveřejňování můžeme považovat za zpřístupňování ve formě tzv. aktivního poskytování informací. Hromadné zveřejňování musíme odlišit od tradiční zákonné koncepce výběrové, tzv. institucionální publikace úředních sbírek historicky pouze plnící funkci sjednocování soudního rozhodování. Samotný proces zpřístupňování textů v tzv. oficiálních justičních databázích není možno vykládat jako nezákonný zásah. Dalším vedlejším ekonomickým důvodem automatického zveřejňování je dodržení principu řádného hospodaření se státním majetkem.
Úvod
Totální dostupnost všech relevantních textů soudních rozhodnutí v oficiálních státních internetových databázích by měla být samozřejmou součástí dnešní právní kultury. V dnešní přehlcené době získáváme zdroje informací o právu téměř pouze online. Tradiční „papírové“ zdroje práva jsou již překonány. I oficiální institucionální publikace pouze několika vybraných judikátů skrze „úzké hrdlo“ oficiálních (úředních) sbírek již nemůže stačit tempu dynamiky dnešní společnosti a ještě dynamičtější tvorbě práva nebo soudní rozhodovací praxe. Moderní digitální stát by měl zajistit skrze elektronizaci efektivnější výkon veřejné moci. Současná vláda má ve svém programovém prohlášení položen důraz na digitalizaci státu a elektronizaci státní správy a justice. Zásada předvídatelnosti práva je dokonce obecně zdůrazněna jako základní myšlenka v oblasti práva a spravedlnosti. Zjednodušení činností, zrychlení řízení a snížení nákladů mají být důvody pro elektronizaci justice.[1]
Texty soudních rozhodnutí jsou v denní praxi používány jako zdroj výkladu práva. Dostupnost textů aktuální rozhodovací soudní praxe není tedy žádným akademickým výmyslem, ale ryze praktickým problémem. Vzhledem k stoupající hypertrofii, vnitřní rozpornosti a nestálosti našeho právního řádu je elektronický přístup k právu jedinou možností seznámení se zdroji práva.
Zveřejňování rozhodnutí celkově podporuje větší otevřenost justice. Otevřenost soudnictví ve smyslu původně anglosaského konceptu „open justice“ v podstatě odpovídá našemu ústavnímu principu veřejnosti soudního řízení. V dnešní době je pojem otevřenosti či transparentnosti v praxi spíše spojován s novými digitálními technologiemi. Novými elektronickými fenomény jako jsou tzv. otevřená data či dalšími technologickými nástroji má být zvyšována transparentnost, efektivnost a legitimita výkonu veřejné moci. Prohlubuje se tak reálný výkon veřejné kontroly a zvyšuje zapojení občanů.
Téma tzv. publicity soudních rozhodnutí doposavad nijak zásadně nerezonovalo v našem prostředí. Základní empirická otázka by mohla znít, zda se s větší dostupností textů soudních rozhodnutí zvýší i vymahatelnost práva či kvalita nebo předvídatelnost soudního rozhodování. Pokud ale zůstaneme u normativně-analytického přístupu, bude účelem spíše konfrontovat právní rámec s reálným stavem, shrnout veškeré důvody pro koncepci hromadného zveřejňování a hledat praktická východiska pro zavedení této koncepce.
V rámci tohoto pojednání bude vhodné shrnout ústavní základy pro zveřejňování rozhodnutí i další zákonné či pouze praktické důvody. Dalším cílem bude rozlišit mezi procesy publikace vybraných rozhodnutí a hromadným elektronickým zveřejňováním. Důležité bude také poukázat na rozdílnost instrumentů vyhlašování rozhodnutí a zveřejňování rozhodnutí. Popis současného českého stavu zpřístupňování textů rozhodnutí na úrovni vrcholných soudů oproti stavu u nižších soudů je nezbytným empirickým základem těchto tezí. Konkrétními praktickými dopady mohou být například otázky zveřejňování textů rozhodnutí jako případného nezákonného zásahu. Z komparativního hlediska může pak být přínosný i pohled na řešení dané problematiky v příbuzných právních prostředích.
Základní (ústavní) důvody pro automatickou dostupnost textů
Jako obecnou tezi můžeme na začátek vyhlásit, že zveřejňování textů soudních rozhodnutí by mělo být základním prvkem dnešní právní kultury. Ke znakům právního státu patří totiž také atribut právní jistoty.[2] Požadavek na zajištění právní jistoty a předvídatelnosti soudního rozhodování jsou součástmi ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces.[3] Možnost seznámit se s veškerými výstupy soudního rozhodovacího procesu pak naplňuje tyto cíle.[4] Veřejný přístup k textům rozsudků má význam i z hlediska ústavního práva na rovné zacházení a zákazu libovůle. Strany řízení by měly v rámci rovnosti zbraní mít stejné šance navrhovat a hodnotit důkazy. Musí mít obdobné možnosti například „přesvědčovat soud a předkládat mu argumenty na podporu svých stanovisek. To nutně znamená, že musí mít i stejnou možnost přístupu ke zdrojům právní argumentace. Všechna rozhodnutí totiž nejsou obsahem zvláštních sbírek, v nichž by byly publikovány. V tom případě se pak minimálně jedna ze stran nemůže bránit a vyjádřit se k nepublikovanému judikátu, na který soud odkazuje.“[5]
Dalším právním základem na ústavní úrovni pro koncepci hromadného zveřejňování je zásada veřejné kontroly. Součástí této zásady je i požadavek na transparentní výkon, důvěryhodnost, kvalitu či rychlost.[6] V soudnictví je prvek veřejné kontroly implementován skrze tzv. princip veřejnosti soudního řízení.
V praxi je tento princip promítán do koncepce veřejnosti soudního jednání a veřejného vyhlašování rozsudků. Jednání před soudem je ústní a veřejné (výjimky stanoví zákon). Oproti tomu rozsudek je vyhlašován vždy veřejně.[7] Na ústavní úrovni je pak princip veřejnosti proporcionálně omezen právem na ochranu soukromí.[8]
Soud, jako orgán veřejné moci, rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech jiných osob. Obsah rozhodnutí nezávisí na vůli jednotlivce, jenž není v rovnoprávném postavení.[9] Lid je zdrojem státní (veřejné) moci, která má sloužit všem občanům. Vzniká tak právo na kontrolu veřejnosti nad soudnictvím.
Veřejná kontrola pak spočívá i v možnosti seznámit se s výstupy soudní rozhodovací praxe. Jedinec je v nevyrovnaném postavení vůči veřejné moci. Nerovnováha pak musí být kompenzována co největší transparentností orgánů veřejné moci. Veřejná kontrola nad výkonem moci úřední či soudní je tak jednou ze základních funkcí státu. Stát vykonávající veřejnou moc by měl garantovat a zajistit automatickou a bezplatnou dostupnost informací o výstupech a činnosti svých orgánů. Fungování transparentního a předvídatelného soudnictví či veřejné správy je veřejným zájmem. Transparentnost státu a jeho justice pomáhá předvídatelnosti soudního rozhodování jako základnímu prvku právního státu. Veřejná kontrola funguje i jako prevence vůči tzv. kabinetní justici. Transparentnost pomáhá k potlačení tradičních tendencí justice k uzavřenosti, neprůhlednosti a až nezdravému stavovskému elitářství či přílišné „rodinné“ kolegialitě. Takové nezdravé tendence se projevují i dnes v rámci debat o hromadném zveřejňování.
Odpovědnost či otevřenost soudce (respektive jeho výstupů) veřejnosti není totiž stále chápána jako samozřejmá součást moderního výkonu soudnictví. Veřejností aktivit soudního systému se zároveň posiluje důvěra v soudnictví.[10] Transparentnost mimochodem bývá vždy základním nástrojem všech protikorupčních aktivit. Zveřejňování soudních rozhodnutí by mělo i tento efekt preventivní.
V rámci veřejné kontroly pak může taktéž probíhat veřejná diskuse přispívající k nezávislému a nestrannému rozhodování. Veřejná diskuse nemusí narušovat nezávislost a nestrannost, které vždy nakonec závisí na dostatečných osobních kvalitách soudce. Diskuse může naopak přispět k odhalení nepřípustných vlivů na rozhodování, neboť „[l]egitimním cílem veřejné diskuse je veřejná kontrolovatelnost konání spravedlnosti, souzení za bílého dne, nikoli v temnu neveřejného souzení. Naopak souzení nedostatečně veřejné je způsobilé snížit autoritu soudní moci, neboť může generovat podezření, že je co skrývat.“[11]
Součástí ústavního práva na veřejnou kontrolu je i garantované právo na informace (a to včetně informací o výsledcích soudních řízení).[12] Orgány veřejné správy mají povinnost poskytovat informace o své činnosti. Přístup k informacím o rozhodování soudů je jedním z nástrojů veřejné kontroly soudnictví a státu obecně.
Publikace versus zveřejňování
Dostupnost textů vyhlášených soudních rozhodnutí, jako zásadní prvek zlepšení fungování soudního řízení, byla výslovně zmiňována v našem právním prostředí již v předminulém století.[13] Tradičně od období středověku byly zaznamenávány zajímavé a inspirativní soudní případy do krátkých upravených textů pro potřeby soudů i ostatních právníků. Později, při formování současného typu centralizované správy i soudnictví v 19. století, začaly být vydávány pravidelné periodické sbírky soudních rozhodnutí s vybranými případy. Nejdříve se tak dělo pouze díky aktivitě soukromníků, až později začaly být vydávány i úřední sbírky.
V rámci pojednání o veřejné přístupnosti textů soudních rozhodnutí, jako výsledků rozhodovací činnosti soudů, je vhodné rozlišit některé pojmy používané rozličně a značně nepřehledně v odborných diskusích. Frekventovaně jsou zaměňovány např. pojmy „soudní rozhodnutí“ a „judikatura“ nebo pojmy jako „publikace“ a „zveřejňování“, respektive „vyhlašování“.
Rozhodovací činností soudů je třeba rozumět nejen samotnou činnost soudů v rámci soudních řízení, která vede k rozhodnutí ve věci, ale i „nepravomocné i pravomocné rozsudky, které jsou výstupem vlastní rozhodovací činnosti soudů v užším slova smyslu a přímo ze zákona její nedílnou součástí, jež nese nutně informace o této činnosti v konkrétní věci.“[14] Publikace textů soudních rozhodnutí již tradičně probíhá na třech úrovních, a to institucionální (zákonná), oficiální a soukromé.
Měli bychom publikaci chápat jako soustavnou činnost vykonávanou zejména vrcholnými soudy, respektive státní správou soudů, které mají ze zákona povinnost vydávat úřední sbírky rozhodnutí. V rámci editorské činnosti jsou do sbírek vybírána během specifických vnitřních připomínkových procesů pouze některá rozhodnutí. Jsou zpracována odbornou editorskou činností. Kromě úpravy textu jsou navíc vytvářeny (podle odborného uvážení a výběru editorů) i další specializované přidané informace jako např. rejstříková hesla, související ustanovení, prejudikatura či anotace ve formě právních vět.[15]
V případě naší tradice sbírek rozhodnutí vydávaných vrcholnými soudy můžeme pak hovořit o tzv. úřední nebo institucionální publikaci. Institucionální režim publikace je nastaven přímo na základě výslovného zmocnění a povinnosti na zákonné úrovni. Pouze vrcholné soudy mají povinnost ze zákona vydávat úřední sbírky vybraných rozhodnutí. Závisí ale pouze na názoru a uvážení těchto soudů, jaká rozhodnutí budou v úředních sbírkách publikována. Původním zákonným účelem vydávání těchto sbírek bylo sjednocování výkladu a rozhodování nižších soudů, a ne poskytování „úředního“ výkladu práva veřejnosti.[16]
Úřední sbírky rozhodnutí nejsou také primárně určeny pro odbornou i laickou veřejnost. V drtivé většině jsou publikována pouze rozhodnutí vrcholných soudů. Nemáme téměř šanci se dostat k textům okresních, krajských a vrchních soudů, kde se odehrává nejvíce soudní aktivity. Do úředních sbírek bývá tak „přefiltrován“ pouhý zlomek všech rozhodnutí. Oficiální publikační platformy se vyskytují na úrovni tzv. justičních databází na stránkách vrcholných soudů či ministerstva spravedlnosti v případě databáze nižších soudů. V rámci těchto online databází jsou nad rámec výslovné zákonné povinnosti zveřejňovány dobrovolně ostatní vydaná rozhodnutí příslušných soudů. Ale historicky máme ještě delší tradici tzv. soukromé publikace. Soukromé subjekty bývaly, především v dřívějších dobách, zásadními hybateli v praktickém přístupu k aktuálním textům soudních rozhodnutí. V dnešní době soukromá publikace probíhá skrze časopisy, výběrové soukromé sbírky a online portály či databáze, kde se jedná spíše o zveřejňování textů bez oficiální verifikace i větších editorských úprav.[17]
Hromadné zveřejňování jako koncepce naopak nemá ambici zpřístupňovat veřejnosti pouze vybrané a upravené texty. Jedná se automatizovaný proces pravidelného a „nevýběrového“ zpřístupňování původních textů rozhodnutí a přidaných indexačních informací v online databázích. Veškeré texty splňující předem nastavené základní parametry jsou tak zveřejňovány. Do zpřístupňovaných textů není zásadním způsobem zasahováno. Nemají primárně sloužit jako nástroj sjednocování soudního rozhodování. Při zařazení do databází musí být základním redakčním a editorským důvodem texty odborně zpracovány (např. vytvořeny indexační informace jako v případě sbírek).
Zveřejňování versus vyhlašování
Vyhlašování rozhodnutí, respektive rozsudků, je odlišným institutem od procesů publikace či hromadného zveřejňování. Veřejné vyhlašování rozsudků jako jeden z prvků principu veřejnosti bývá v praxi často dáváno do rovnice s právem na veřejné jednání. Jsou to ale dva odlišné instrumenty. Veřejnost jednání může být za určitých zákonných podmínek omezena. Veřejné vyhlášení rozsudků by ale naopak mělo být nezastupitelné.
Rozdíl mezi veřejným vyhlášením a veřejným projednáním byl i v soudní praxi nedávnou potvrzen, když „veřejné vyhlášení rozsudku je objektivní ústavní pravidlo, právo na veřejné projednání věci je i základní subjektivní právo, jehož součástí ovšem není právo na veřejné vyhlášení, nýbrž toliko právo na zveřejnění soudních rozhodnutí.“[18] I tento nález tak potvrdil rozdíl mezi vyhlašováním a zveřejňováním. Publikace či zveřejnění ale v praxi mohou plnit funkci vyhlášení. Absence veřejného vyhlášení neznamená automaticky porušení povinnosti požadující veřejné vyhlášení rozsudku. Veřejné přístupnosti těchto informací může být dosaženo i jiným způsobem.[19]
Proces vyhlašování rozhodnutí je na české podústavní úrovni nastaven jako výslovná zákonná povinnost. V občanském procesním řízení je veřejné vyhlašování podmíněno jako základní prvek řízení ve věci.[20] Vyhlášením je nezávazný návrh rozhodnutí přetvořen na oficiální a veřejně existující nezaměnitelný konkrétní dokument. Končí se jím řízení ve věci na daném stupni a formálně i symbolicky jej završuje. Je nastaveno jako nutná podmínka platnosti rozhodnutí a určeno stranám řízení (ale i veřejnosti). Základní pravidla vyhlašování v civilním procesu platí především pro rozsudky (pro usnesení nejsou tak striktní). Vyhlášení v sobě obsahuje zásadní prvek veřejnosti, tj. oznámení jiným osobám než soudci samotnému, kdy se vypouští informace od soudce do veřejného prostoru. V trestním řízení musí být vyhlášeno plné znění výroku a „podstatná část“ odůvodnění spolu s poučením.[21] Přílišný formalismus v diskusích, kde je hranice oné „podstatnosti“, pak reguluje rozhodovací praxe. Vady v rozsahu ústního vyhlášení je možno totiž zhojit v písemném vyhotovení.[22] Soud může při vyhlášení použít určitou zkratku formou odkazu na obsah jiných dokumentů. Není tak třeba doslova citovat vyhotovené rozhodnutí. Takové vady nemají intenzitu porušení ústavních práv.[23]
Ve správním soudnictví pak platí obdobná pravidla. Soud může rozsudek v určitých případech vyhlásit pouze vyvěšením zkráceného písemného vyhotovení bez odůvodnění na úřední desce soudu. V některých případech je usnesení zveřejňováno (vyvěšeno) ve formě úplného znění textu.[24] V případě Nejvyššího soudu platí nově obdobná praxe jako ve správním soudnictví. Pokud jsou vyhlašování přítomny pouze úřední osoby, může být vyhlášeno vyvěšením na úřední desce. Jako nový prvek podporující elektronizaci soudnictví byla doplněna tzv. elektronická úřední deska. [25] Rozdílem mezi vyhlášením a zveřejněním se věnovala recentní rozhodovací praxe na ústavní úrovni. Povinné veřejné vyhlášení rozsudku nelze „nahradit“ pouhým zpřístupněním na internetových stránkách. Takový systém sice naplňuje požadavek veřejné kontroly, ale zasahuje do ústavně zaručených procesních práv. Chybí mu totiž prvek „bezprostřednosti a aktuálnosti“.[26]
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 6/2020. Pokračování článku dostupné zde.
* JUDr. Lukáš Králík, Ph.D., autor je právníkem ve státní správě a působil jako hlavní editor právního informačního systému. E-mail: luckykralik@seznam.cz.
[1] Současná vláda se zavázala v programu Digitální Česko k principům otevřenosti a transparentnosti skrze rozvoj digitálního prostředí a elektronizaci dosud nedigitalizovaných informací, schváleno usnesením vlády č. 629 ze dne 3. října 2018, viz dokument Informační koncepce ČR, cíl č. 3.3, s. 8. Dále také Programové prohlášení vlády z června 2018, s. 13, 23 [online]. [cit. 2019-04-25]. Dostupné z: Programove-prohlaseni-vlady-cerven-2018.pdf (vlada.cz)
[2] Např. nález Ústavního soudu ze dne 25. listopadu 1999, sp. zn. III. ÚS 470/97. Dostupné z: www.concourt.cz.
[3] Čl. 38 usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod.
[4] Viz čl. 6. odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publ. pod č. 209/1992 Sb., respektive čl. 36 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., o Listině základních práv a svobod.
[5] Viz rozsudek NSS z 29. 4. 2009, č. j. 8 As 50/2008-75, publ. pod č. 1880/2009 Sb. NSS, . Pro úplnost je třeba uvést, že daný rozsudek byl zrušen nálezem s poněkud odchylným názorem z 5. 5. 2010, I. ÚS 1885/09, publ. pod č. n 103/57 SbNU 335.
[6] Např. důvěryhodnost justice, respektive spokojenost obyvatel s prací soudů a státních zastupitelství není v současné době stále na příliš vysoké úrovni, viz některé průzkumy veřejného mínění, kdy 53 % lidí je nespokojených a 63 % požaduje zlepšit jeho fungování, viz Hodnocení českého soudnictví (online publikováno 29. 7. 2019), STEM Ústav empirických výzkumů [online]. [cit. 2020-01-22]. Dostupné z: Hodnocení českého soudnictví | Stem.cz.
[9] Čl. 2 ve spojení s čl. 4 ústavního zákona ČNR ze dne 16. prosince 1992, č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Viz např. usnesení Ústavního soudu ČSFR ze dne 9. června 1992, sp. zn. I. ÚS 191/92, publ. pod č. 3/1992 Sb. n. U. ÚS ČSFR.
[10] Viz např. rozhodovací praxe již za první republiky – rozhodnutí NS ze dne 25. listopadu 1931, sp. zn. Zm II 334/31, publ. pod č. sbírka Vážný Rc 4336/1931.
[11] Nález ÚS ze dne 30. března 2010. sp. zn. Pl. ÚS 2/2010, publ. pod č. (N 68/56 SbNU 761; č. 123/2010 Sb.). Obdobně i rozsudek ESLP ze dne 24. dubna 2008 Campos Daamaso v. Portugalsko, č. stížnosti 17107/05).
[13] ŠKARDA, J. Dodávání rozsudků. Právník. 1865, s. 697–698.
[14] Viz výše citovaný rozsudek 8 As 50/2008-75.
[15] Více k obecnému fenoménu judikátu a publikace soudních rozhodnutí viz KRÁLÍK, L. Tvorba a publikace judikatury. Právník. 2018, roč. 157, č. 4, s. 320–332.
[16] K subjektivním prvkům při tvorbě institucionální judikatury viz např. KRÁLÍK, L. Připomínkové řízení a sbírky judikatury. Právní rozhledy. 2016, č. 23–24, s. 830, a KRÁLÍK, L. Právní věty. Právní rozhledy. 2017, č. 12, s. 437.
[17] Tzv. soukromá publikace ve formě elektronických platforem i různých periodik je v praxi považována za nejméně průhlednou, viz obdobně HARAŠTA, J. Nejednoznačnost odkazů k soudním rozhodnutím a možnosti řešení. Revue pro právo a technologie. 2015, č. 11, s. 15, nebo ŠAVELKA, J. Jak zlepšit zpřístupňování judikatury? In: Jiné právo [online]. 12. 4. 2012 [cit. 2019-03-13]. Dostupné z: .
[18] Nález Ústavního soudu ze dne 18. června 2019, sp. zn. Pl. ÚS 38/18.
[19] Viz k výkladu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech, např. ve věci Pretto v. Itálie, č. 7984/77, Axen v. Německo, č. 8273/78 či Sutter v. Švýcarsko, č. 8209/78).
[20] Viz § 156 občanského soudního řádu.
[22] Např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. října 2018, sp. zn. 3 Tdo 894/2018. Dostupné z: www.nsoud.cz.
[23] Viz usnesení ze dne 24. listopadu 2015, sp. zn. II. ÚS 3726/14 ve spojení s usnesením ze dne 8. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 429/06. Dostupné z: NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu České republiky (usoud.cz).
[24] Viz § 49 odst. 12 soudního řádu správního, respektive § 93 odst. 5 s. ř. spr. ve spojení s § 50l o. s. ř.
[25] Do § 243f o. s. ř. a § 268 tr. ř. doplněno zákonem č. 287/2018 Sb., účinným od 1. února 2019.
[26] K problematice nevyhlášení rozsudku viz nález ze dne 27. března 2018, sp. zn. III. ÚS 2551/16 nebo nález ze dne 18. června 2019, sp. zn. Pl. ÚS 38/18.
Diskuze k článku ()