Ta je předmětem oblasti označované jako mediální právo. V něm se zrcadlí mnohé, od soukromoprávní po veřejnoprávní rovinu. Jde-li o správněprávní regulaci rozhlasového a televizního vysílání (pro zjednodušení dále jen "vysílání"), je obsažena především v zákoně o provozování rozhlasového a televizního vysílání.[1] Zde by čtenářky a čtenáři nalezli zejména regulaci státem udělovaných licencí k vysílání, různorodé právní požadavky na něj dopadající a zákonné zřízení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání jako specifického státního dozorového orgánu (dále jen "Rada").
Pokud bychom chtěli zobecnit cíl státní regulace vysílání, mohli bychom za ní spatřovat snahu o "kultivaci" tohoto prostoru jako zejména informačního prostoru. Je to totiž právě rozhlasové a televizní vysílání, společně s oblastí tisku (která je také regulována správním právem[2]), které je tradičním zdrojem informací pro společnost. Či to alespoň do nedávna platilo. Za tímto účelem upravuje zákon o vysílání některé požadavky. Delší dobu je aktuální zejména požadavek na zajištění plurality informací v celoplošném vysílání (§ 55 a násl. z. r. t. v.), a to zejména v souvislosti s vlastnickou strukturou domácích médií.
Nyní se však jako zřejmě aktuálnější jeví povinnost provozovatele vysílání poskytovat objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů, zakotvený v § 31 z. r. t. v.[3] Již roky se totiž hovoří o tzv. postfaktické době, ruská agrese vůči Ukrajině a související problematika tzv. hybridních hrozeb uvedené ještě umocnila. O fenoménu tzv. dezinformací se začíná vést širší společenská diskuze a také stát připravuje zvláštní právní regulaci.[4] Význam "objektivních a vyvážených" informací ve společnosti proto, jak se zdá, roste. Složitější otázkou je, co přesně pod těmito informacemi v rozhlasovém a televizním vysílání rozumět, a ostatně také to, zda je tento požadavek funkčním konceptem. Tento text je pokusem o reflexi uvedeného. Není ale vyčerpávajícím rozborem, nýbrž spíše pokusem o zamyšlení nad touto aktuální problematikou.[5]
Požadavek objektivity a vyváženosti poskytování informací
Chceme-li zkoumat požadavek objektivity a vyváženosti informací podle zákona o vysílání, v první řadě se zdá být vhodné vymezit, na co vše tento požadavek dopadá. Předně lze poznamenat, že se nejedná o požadavek zcela nový. Vyskytoval se již ve zrušeném zákoně o provozování rozhlasového a televizního vysílání z roku 1991, v tomto případě však bez bližších podrobností. V tomto zákoně se pouze konstatovalo, že "[p]rovozovatelé poskytují objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů".[6]
Aktuální úprava v zákoně o vysílání obsahuje totéž pravidlo ("Provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů") zpřesněné o dodatek, že "[n]ázory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru" (§ 31 odst. 2 z. r. t. v.). Byť lze dodat, že celé toto pravidlo bylo do zákona o vysílání doplněno až v rámci jeho projednávání v Parlamentu ČR, součástí vládního návrhu zákona nebylo (potud není ani vysvětleno v důvodové zprávě[7]). Z jeho dikce se může jevit, že požadavek objektivity a vyváženosti informací se má vztahovat na veškeré vysílání, respektive obsah programů, který provozovatel vysílání sestavuje. Je tomu skutečně tak, respektive lze hovořit o zcela obecném požadavku objektivity a vyváženosti informací napříč vysíláním dle zákona o vysílání?
V odborné literatuře je konstatováno, že jej lze spojovat jen s výsečí programů, a to s odkazem na další pravidla podle zákona o vysílání. Tento zákon totiž dále upravuje zejména také zvláštní povinnost provozovatele vysílání "zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě" (§ 31 odst. 3 z. r. t. v.).
Jak uvádějí Helena Chaloupková a Petr Holý: "Byť není z ustanovení § 31 odst. 2 zcela zřejmé, zda se povinnost poskytování vyvážených a objektivních informací týká pouze zpravodajských a publicistických pořadů, lze za použití § 31 odst. 3, 4 dovodit, že povinnost dodržování zásady vyváženosti se u provozovatelů s licencí týká právě pouze zpravodajských a publicistických pořadů";[8] respektive obdobně: "[r]ozhodovací praxe (například NSS 5 As 198/2015) se přiklonila k názoru, že je třeba trvat na výkladu, že pro zpravodajské pořady platí zásada objektivity a vyváženosti obsahu pořadu primárně podle § 31 odst. 2 jako lex generalis a v případě, že se takový zpravodajský pořad zabývá i politickou tématikou, je zapotřebí na jeho obsah vztáhnout i povinnost obsaženou v § 31 odst. 3."[9] Jinými slovy řečeno, objektivita a vyváženost mají být nezbytnými vlastnostmi pořadů zpravodajských a publicistických,[10] nikoli všech vysílaných pořadů.
Domnívám se, že tento závěr je správný. Z vymezení požadavku podle § 31 odst. 2 z. r. t. v. neplyne žádné omezení co do charakteru pořadů, na které má být tento požadavek aplikován. Z jeho formulace je ovšem patrný jeho účel, kterým je ochrana způsobu informování nezbytného pro svobodné vytváření názorů. Či jinými slovy vyjádřeno, určitá správněprávní ochrana informační funkce vysílání vedoucí k možnosti veřejnosti utvářet si názory na veřejné záležitosti. Někdy se v souvislosti se sdělovacími prostředky hovoří o prostoru či "tržišti" myšlenek. Zřejmě nebude sporu o tom, že zpravodajské pořady tuto funkci plní, stejně tak jako ji plní také publicistika. Méně jasné je, zda lze požadavky objektivity a vyváženosti informací uplatňovat také na pořady jiné. Zdá se, že tomu tak být nemá. Znamenalo by to totiž jejich uplatnění na pořady, které s těmito požadavky nejsou svým charakterem slučitelné (mezi takové pořady lze řadit např. pořady zábavné, sportovní, dětské či různé "reality show" apod.[11]). Uvedenému závěru zřejmě odpovídá také aplikační praxe Rady,[12] k dispozici nejsou ani publikovaná soudní rozhodnutí uplatňující zkoumané požadavky mimo prostor zpravodajství a publicistiky.
Tudíž ačkoli je § 31 odst. 2 z. r. t. v. vyjádřen obecně, lze vysledovat přinejmenším dva jeho limity. Prvním je zmíněná informační funkce, kterou bude v praxi plnit zpravidla malá menšina vysílaných pořadů.
Druhým obecnějším limitem je znění § 31 odst. 1 z. r. t. v., kde je zakotveno právo provozovatele vysílání vysílat programy svobodně a nezávisle, přičemž "[d]o jejich obsahu lze zasahovat pouze na základě zákona a v jeho mezích." Toto právo lze chápat jako rozměr ústavně garantované svobody projevu,[13] vůči které bude v kontrapozici naznačený veřejný zájem (také jako relevantní statek hodný ústavní ochrany) na korektním informování veřejnosti. Výklad, dle kterého by objektivní a vyvážené informace měl prezentovat jakýkoli pořad, respektive že objektivní a vyvážené musí být celé vysílání bez dalšího, by totiž nepřiměřeně limitoval svobodu provozovatele vysílání utvářet obsah vysílání a sekundárně omezoval jeho možné podnikání. Zákon o vysílání totiž počítá s tím, že vysílání je také "soukromé" (když rozlišuje provozovatele vysílání na základě licence a provozovatele ze zákona). Nadto podrobný administrativní dozor nad veškerým obsahem vysílání není v demokratickém právním státě principiálně žádoucí.
Vyloučit lze naopak výklad, dle kterého by zpravodajské a publicistické pořady pod § 31 odst. 2 z. r. t. v. nespadaly, respektive spadaly by výhradně pod odst. 3 téhož ustanovení (kterým jsou výslovně zmiňovány), což je otázka, která byla předmětem judikatury. Zde bylo řešeno, na základě kterého z těchto ustanovení může být provozovatel vysílání postižen za odpovídající přestupek. V judikatuře Nejvyššího správního soudu lze nalézt oporu pro oba tyto závěry,[14] přičemž otázka nebyla předmětem rozhodování rozšířeného senátu. Z pozdější judikatury tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu lze nicméně dovozovat, že převažujícím je závěr, dle kterého je § 31 odst. 2 z. r. t. v. na tento druh pořadů aplikovatelný.[15] Ostatně opačný závěr se ani nezdá správný, jelikož by učinil toto ustanovení prakticky obsoletním (respektive ryze deklaratorním).
Věcí další je, co lze chápat pod zpravodajskými a publicistickými pořady, na které má být § 31 odst. 2 a 3 z. r. t. v. aplikován, jelikož nejde o pojmy v zákoně o vysílání vymezené. Zde lze, tak jak činí judikatura, vyjít z žurnalistické teorie.[16] Zřejmě tyto pořady nelze chápat v ryze formálním smyslu, respektive nelze vyloučit, že i jiné než deklarovaně zpravodajsko-publicistické pořady mohou být využívány (spíše zneužívány) ke skrytému informování pro utváření si názorů o významných veřejných záležitostech. Uvedené ale jistě nelze chápat excesivně, jelikož každému pořadu lze přiznat jistý "názorotvorný účinek".[17] Mohlo by se proto jednat pouze o zcela excesivní případy, které u etablovaných provozovatelů vysílání na základě licence očekávat nelze, tím méně v případě provozovatele vysílání ze zákona. V tomto případě jde spíše o problematiku tzv. hybridních hrozeb a úmyslného šíření dezinformací v prostředí internetu, které je ovšem prostředím z pohledu právní regulace odlišným (podrobněji sub 6).
To, že aplikace požadavků objektivity a vyváženosti informací je prostorem určitého vyvažování mezi svobodou projevu a ochranou informační funkce vysílání, je patrné také na rozdílné míře uplatnění těchto požadavků na různé druhy pořadů. Předně lze poukázat již na zákonnou distinkci mezi § 31 odst. 2 a 3 z. r. t. v. Zatímco první z uvedených ustanovení lze chápat tak, že obecně reguluje určitou veřejnou informační funkci provozovatelů vysílání (pokud se ji rozhodnou plnit) a odst. 3 téhož ustanovení reguluje kontext politické soutěže, na který se vztahují zvláštní požadavky (legitimizované silnějším veřejným zájmem na jejich formulaci). Pokud bychom nechali stranou tento politický kontext, z judikatury je patrné, že na zpravodajství není nahlíženo stejně jako na publicistiku. Na obojí dopadá požadavek objektivity a vyváženosti informací, byť nikoli stejným způsobem a ve stejné míře. Jak např. konstatuje Nejvyšší správní soud: "Důraz na důsledné dodržování zásad objektivity a vyváženosti bude u zpravodajství o poznání větší než v případě pořadů publicistických. Minimálně aspekt věcnosti se pak v publicistice z povahy věci neuplatní vůbec. Míra tolerance vůči případným prohřeškům proti zákonem postulovaným zásadám objektivity a vyváženosti bude různá v závislosti na tom, půjde-li o pořad publicistický či o zpravodajskou relaci. V posuzované věci se jedná o zpravodajskou relaci, na niž je nutno nahlížet 'přísněji' z pohledu dodržení zásad objektivity a vyváženosti."[18]
Další "proměnnou", která vstupuje do naznačeného vyvažování, je status provozovatele vysílání. Jak je poukazováno v literatuře, poněkud nejasné je, zda se požadavek objektivity a vyváženosti vztahuje také na provozovatele vysílání převzatého,[19] jelikož § 31 odst. 1 z. r. t. v. tyto provozovatele výslovně zmiňuje, avšak navazující odstavce již nikoli. Zřejmě však lze vyjít z toho, že také provozovatel převzatého vysílání odpovídá za předmětný přestupek (srov. § 60 odst. 1 z. r. t. v.).[20] Obecně by specifičnost provozování tohoto vysílání měla být zohledněna v rámci vynucování povinností uložených zákonem o vysílání, v jehož rámci se mimo povahy programu přihlíží také "k postavení provozovatele vysílání a provozovatele převzatého vysílání na mediálním trhu se zřetelem k jeho odpovědnosti vůči divácké veřejnosti v oblasti informací, výchovy, kultury a zábavy" (§ 61 odst. 2 z. r. t. v.).
Ještě specifičtější je postavení provozovatelů vysílání ze zákona, kterými jsou tzv. veřejné sdělovací prostředky či média veřejné služby. V kontextu rozhlasového a televizního vysílání jsou jimi Český rozhlas a Česká televize. Oba tyto subjekty jsou podrobněji regulovány zvláštními zákony.[21] Jejich postavení nicméně reflektuje již zákon o vysílání, když pro ně stanoví přísnější povinnosti tím, že "[p]rovozovatel vysílání ze zákona je povinen sestavovat programovou skladbu tak, aby ve svém vysílání poskytoval vyváženou nabídku pro všechny obyvatele se zřetelem na jejich věk, pohlaví, barvu pleti, víru, náboženství, politické či jiné smýšlení, národnostní, etnický nebo sociální původ a příslušnost k menšině" (§ 31 odst. 4 z. r. t. v.). Ještě dále jde zákon o Českém rozhlasu a zákon o České televizi, které mezi úkoly "veřejné služby" zejména shodně podřazují "poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných informací pro svobodné vytváření názorů" [§ 2 odst. 2 písm. a) z. o ČT]. Podstatný je zejména dovětek "ve svém celku", který indikuje, že úkolem těchto subjektů je informovat objektivně (ověřeně) a vyváženě nejen v rámci jednotlivých pořadů či jejich částí, ale v celém vysílání.[22] Zde tak zřetelně má jít o širší uplatnění objektivity a vyváženosti v rámci vysílání než v případě (soukromoprávních) provozovatelů vysílání na základě licence. To ale není nijak překvapivé s ohledem na to, že se jedná o veřejné subjekty se zvláštním posláním.
Článek byl publikován v časopise Právník č. 5/2023. Pokračování je dostupné zde.
[1] Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také "z. r. t. v.").
[2] Zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále také "tisk. z.").
[3] Ale také v ustanoveních jiných předpisů, viz pozn. 21.
[4] Její návrh (který je v mediálním prostředí někdy označován jako "dezinfozákon") nicméně dosud nebyl zveřejněn a je diskutován pouze v návaznosti na pracovní materiály Ministerstva vnitra, ze kterých jsou známy pouze základní principy zamýšlené právní úpravy.
[5] Autor sebekriticky dodává, že není specialistou na oblast mediálního práva. Poděkování za připomínky k textu náleží anonymním recenzentům. Text vychází z právního stavu k 31. 1. 2023.
[6] Viz § 4 odst. 2 zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění do 3. 7. 2001.
[7] Viz tisk Poslanecké sněmovny PČR č. 717/0, volební období 1998-2002.
[8] CHALOUPKOVÁ, Helena - HOLÝ, Petr. Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání a předpisy související: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 132.
[9] CHALOUPKOVÁ, Helena - Petr HOLÝ, Petr - URBÁNEK, Jiří. Mediální právo: komentář. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 124 a 125.
[10] Takto též ROZEHNAL, Aleš. Média, etika a právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2022, s. 128.
[11] Ibidem, s. 128.
[12] Jak např. konstatovala Rada v jednom ze svých tiskových prohlášení: "Pořad Show Jana Krause již byl v minulosti na základě diváckých stížností posuzován z hlediska pravidel pro objektivní a vyvážené informování, když v průběhu prezidentských voleb v roce 2013 v rámci tohoto pořadu hosté Jana Krause vyjádřili přímou podporu prezidentskému kandidátovi Karlu Schwarzenbergovi. Rada tehdy konstatovala, že na zábavní pořad, který je zcela principiálně prostoupen subjektivními názory a hodnotícími komentáři, ze zákona nelze uplatňovat požadavky na objektivitu". Tiskové prohlášení Rady pro rozhlasové a televizní vysílání v souvislosti s neodvysíláním pořadu Show Jana Krause. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání [online]. [cit. 2023-01-28].
[13] Byť zákon o vysílání hovoří o právu, přesněji by se mělo jednat spíše o svobodu rozhlasového a televizního vysílání (a obdobně také svobodu tisku); srov. např. HERCZEG, Jiří. Meze svobody projevu. Praha: Orac, 2004, s. 30 an. V judikatuře ke vztahu rozhlasového a televizního vysílání a svobody projevu srov. nález ÚS ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05-2.
[14] Srov. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2007, čj. 4 As 81/2006-108, a dále opačně vyznívající rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2012, čj. 3 As 7/2011-118.
[15] Viz rozsudek MěS v Praze ze dne 17. 10. 2019, čj. 10 A 123/2019-34, a zde odkazovaná judikatura Nejvyššího správního soudu (bod 46 an.).
[16] Zjednodušeně řečeno, v případě publicistiky se na rozdíl od zpravodajství předpokládá jistá míra subjektivity: "Zatímco úkolem zpravodajství je 'pohotově přinášet věcnou informaci o aktuální události', přičemž by tato neměla obsahovat jakékoli emotivní výrazy, vulgarismy, slangová či argotická vyjádření, účelem publicistických sdělení je informace komentovat a hodnotit, své adresáty pak 'získávat, přesvědčovat a vybízet', k čemuž jsou oprávněna využívat obrazných a expresivních vyjádření tak říkajíc dle libosti. (Blíže srov. Jaroslav Bartošek: Žurnalistika; Filozofická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci; 1997; s. 51 a násl.)" (rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 As 6/2010-71). Obdobně se v judikatuře Nejvyššího správního soudu konstatuje, že "[u] publicistických pořadů toto pravidlo nelze vykládat jako příkaz, aby v nich zaznívaly toliko bezbarvé, opatrnické a hyperkorektní názory. Naopak, zejména proto, že sám zákonodárce zdůrazňuje, že zákaz jednostranného zvýhodňování se má vztahovat na celek vysílaného programu, nutno uvedené ustanovení vykládat v jeho materiálním obsahu, tedy jako pokyn organizovat vysílání publicistických pořadů tak, aby jednotlivé pořady byly často angažované, kritické a názorově vyhraněné, samozřejmé vždy při zachování objektivity a pravdivosti sdělení o faktech, avšak ve svém celku vytvářely pestrou a z hlediska názorového spektra společnosti reprezentativní kombinaci, podporující co nejširší a nejotevřenější diskusi o společensky relevantních tématech" (rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2010, čj. 7 As 23/2010-73).
[17] Viz nález ÚS ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05-2.
[18] Rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2012, čj. 7 As 36/2012-24.
[19] K odlišnostem od vysílání "běžného" srov. § 2 odst. 1 písm. b) a h) z. t. r. v.
[20] Srov. ROZEHNAL, Aleš. Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů: Zákon č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů (zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání): komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 99.
[21] Srov. zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů (dále také "z. o ČRo"); respektive zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů (dále také "z. o ČT").
[22] Srov. ROZEHNAL, Aleš. Média, etika a právo, s. 128.
Diskuze k článku ()