Ostatní | Lenka Franková | 03.05.2016

Ochrana oznamovatelů v České republice Zdroj: Fotolia

Ochrana oznamovatelů v České republice

V celosvětovém průzkumu hospodářské kriminality, provedeném společností PricewaterhouseCoopers Global, 23 % respondentů, kteří ve společnostech čelili závažné hospodářské trestné činnosti, uvedlo, že jednání byla odhalena pomocí systému pro oznamovatele (anonymní linkou, helplines, atp.) nebo nahlášením uvnitř organizace (PWC 2014[1]). Obdobně výzkum provedený KMPG ukazuje, že mezi případy hospodářské kriminality z celkových 596 analyzovaných bylo 19 % případů odhaleno oznamovateli (KPMG 2014[2]). I Česká republika již zná příklady, kdy oznámení vedlo k odhalení trestné činnosti a jejímu následnému potrestání.

Lenka Franková

Lenka Franková

Pracovní komise předsedy Rady Vlády pro boj s korupcí k whistleblowingu

Lenka Franková

Pracovní komise předsedy Rady Vlády pro boj s korupcí k whistleblowingu

spolupracuje s neziskovou organizací Oživení. V letech 2011 - 2012 byla operátorkou Protikorupční linky 199. Je spoluautorkou analýzy O nás s námi, která zkoumá ochranu oznamovatelů na základě 40 rozhovorů o jejich vlastních zkušenostech realizovaných v České republice, Slovensku, Polsku, Maďarsku a Estonsku. Dále je autorkou Doporučení pro legislativní návrh komplexní ochrany oznamovatelů nekalých jednání v České republice. Je členkou Pracovní komise předsedy Rady Vlády pro boj s korupcí k whistleblowingu.

Whistleblowing je tedy jedním z nejvýznamnějších nástrojů vedoucím k odhalování a prevenci podvodného jednání a korupce ve veřejné správě i soukromých fir­mách, který může vést k úspoře či záchraně nemalých veřejných prostředků, za­jištění bezpečnosti, či dokonce záchraně lidských životů. Přínos oznamovatelů v odhalování korupce i jejímu předcházení je nesporný.

Za whistleblowing je považováno aktivní oznámení konkrétní nekalé praktiky ode­hrávající se (zpravidla) na pracovišti. Zaměstnanci se o nekalých jednáních dozví­dají mezi prvními a mohou na ně upozornit. Zaměstnanec však v takové situaci čelí mnoha dilematům, zejména otázce, zda porušit loajalitu a důvěrnost vůči svému kolegovi, nadřízenému, popř. zaměstnavateli, a reálně tak ohrozit jeho postavení, nebo zda upřednostnit ochranu veřejného zájmu.

Následující text si klade za cíl stručně nastínit aktuální stav ochrany oznamovate­lů nekalých jednání v České republice společně s doporučeními k jeho zlepšení.

Dílčí právní úprava

Whistleblowing není v České republice vnímán jako samostatný problém, což do­kládá i absence jeho pojmového ukotvení. Doposud neexistuje žádný právní před­pis, který by komplexně upravoval problematiku oznamovatelů nekalých jedná­ní. Na rozdíl např. od Velké Británie, Irska, Lucemburska, Rumunska, Slovinska a od letošního roku i sousedního Slovenska, kde se oznamovatelé nekalých jedná­ní těší komplexní legislativní ochraně.

Současná dílčí právní úprava je v ČR roztříštěna do několika různých právních předpisů. Částečnou právní ochranu oznamovatelů nalezneme například v záko­níku práce, dále ve správním řádu, trestním zákoníku, zcela nově i ve služebním zákoně. Za velmi významné lze považovat ustanovení zákoníku práce stanovující taxativní důvody pro ukončení pracovního poměru, taktéž ochranu před přelože­ním na jinou práci. Dále se jedná především o obecná ustanovení zajištující férový přístup k zaměstnancům nebo stanovující právo či povinnost oznamovat proti­právní jednání. Trestní zákoník stanovuje povinnost oznámit některé trestné činy, trestní řád pak zakotvuje ochranu svědka. Dle správního řádu jsou pak správní orgány povinny přijímat anonymní podněty. Podrobnější rozbor české právní úpra­vy byl již opakovaně zpracován.[4]

Od července 2015 je pak účinné nařízení vlády[5] provádějící služební zákon, jehož úkolem má být chránit oznamovatele – státní zaměstnance. Tato nová právní úprava zaslouží bližší pozornost, neboť se bohužel dle názoru autorky tohoto tex­tu jedná o promarněnou šanci poskytnout oznamovatelům skutečnou ochranu. Zaměstnanci ve veřejném sektoru a jejich blízcí příbuzní jsou chráněni před osob­ním nebo trestním stíháním vedeným v rámci odvety za whistleblowing. Nařízení o oznamovatelích zavádí pro každý veřejný úřad a ministerstvo povinnost zřídit veřejně přístupné a zamykatelné schránky. Do těchto schránek mohou zaměst­nanci veřejné správy anonymně vkládat svá oznámení. Zároveň nařízení zavádí pro každý služební orgán povinnost jmenovat nezávislého prošetřovatele. Tento prošetřovatel musí podané zprávy vybírat a do 20 či – u složitějších případů - 40 dní vyhodnocovat. Samotný prošetřovatel je zpravidla bezprostředně podřízen ve­doucímu služebního úřadu, jeho nezávislost je, mírně řečeno, velmi limitována.

Klíčovým problémem nařízení o oznamovatelích je to, že nemá žádnou oporu v samotném služebním zákoně. V České republice ale není možné, aby nařízení zavádělo práva a povinnosti, jež nejsou zároveň zakotveny v zákoně. To zname­ná, že reálně tato ochranná opatření nejsou funkční a že prošetřovatel podnětů ze zásady nemůže mít (a nemá) žádnou pravomoc. Kromě toho je dokonce i podle názoru legislativní rady vlády nařízení o whistleblowingu v rozporu s českou ústa­vou.[6] Na nedostatečnost současných právních možností ochrany oznamovatelů poukázala celá řada českých i zahraničních odborníků.

V roce 2014 ve spolupráci s neziskovými organizacemi v Estonsku, Maďarsku, Polsku a na Slovensku vedla nezisková organizace Oživení rozhovory o praktic­kých zkušenostech 40 oznamovatelů nekalého jednání (whistleblowerů), z toho 12 v ČR.[7] Předmětem analýzy byly praktické zkušenosti oznamovatelů, konkrétně jaké možnosti oznámit nekalé jednání měli oznamovatelé na pracovišti, na jaké veřejné instituce se mohli obrátit, čemu čelili a jak se mohli bránit odvetným opat­řením. Výsledky analýzy byly alarmující. Všichni oznamovatelé v ČR čelili různým formám odvetných opatření. V každém pátém případě se vyhazovy dotkly spolu­pracovníků či sympatizantů oznamovatele.

Na cestě ke komplexní ochraně oznamovatelů

Navzdory výše uvedenému můžeme v posledních letech sledovat zvýšené úsilí záko­nodárců přijmout komplexní právní úpravu.

V květnu roku 2013 byl předložen návrh změny antidiskriminačního zákona obsa­hující ochranu oznamovatelů, kterou legislativní rada vlády sice doporučila schválit, ovšem současně konstatovala, že začlenění ochrany oznamovatelů do antidiskrimi­načního zákona není nejvhodnějším řešením. Následně padla vláda a s ní i jakéko­liv další řešení ochrany oznamovatelů.

Současná vláda v aktuální koncepci boje s korupcí a akčním plánu na rok 2015[8] formulovala naopak jako jednu ze čtyř priorit vládního boje s korupcí legislativní řešení ochrany oznamovatelů korupce. Za tímto účelem byla zřízena pracovní komise předsedy Rady vlády pro koordinaci boje s korupcí k whistleblowingu. Pracovní skupina pro whistleblowing má 14 členů a je složena ze zástupců mi­nisterstev, ve skupině je zástupce veřejného ochránce práv a Úřadu pro ochra­nu osobních údajů, zástupce odborových svazů, zástupci nevládních organizací, advokát a vysokoškolský pedagog práva a zástupce Policie ČR (ÚOKFK). Pracovní komise má v gesci mimo jiné zpracování návrhů právní úpravy na ochranu ozna­movatelů, v průběhu roku 2016 má pak vzniknout konkrétní legislativní návrh.

Doporučení

Cílem podpory whistleblowingu a ochrany oznamovatelů je zajištění lepší správy věcí veřejných a vyšší zodpovědnosti příslušných institucí propagováním vyšší občanské angažovanosti na pracovišti. K tomu je nutné, aby zaměstnanci získali bezpečnou a reálně využitelnou možnost oznamovat informace o potenciálním nekalém jednání či jednání, které je protiprávní nebo může vést ke vzniku škod.

Aktuální snahy by se měly zaměřit na tři základní pilíře ochrany oznamovatelů – (1) komplexní právní rámec odrážející mezinárodní doporučení, (2) informační kampaň pro veřejnost a (3) bezplatné právní poradenství o aktuálních právních podmínkách pro oznamovatele.

V České republice již je k dispozici dostatek odborných informací o tom, co v ob­lasti whistleblowingu a ochrany oznamovatelů funguje a co nefunguje. Současný právní rámec byl pečlivě analyzován s cílem zjistit jeho silné a slabé stránky z hle­diska zkušeností z praxe a tuto zkušenost srovnat se situací v jiných zemích. Je ale také celkem zřejmé, že povědomí veřejnosti i státních institucí o whistleblowin­gu jako složce zodpovědné správy věcí veřejných a demokratické zodpovědnosti zůstává poměrně nízké. Protože ochrana oznamovatelů je jednou z priorit vlády, zdá se, že aktuálně máme velmi dobrou příležitost zajistit, že právní rámec bude co nejdůkladnější a že vznikne jasný plán pro to, jak v České republice ochránit zaměstnance ve všech sektorech. Existují tu ale i další významné prvky, které zlepšují efektivitu whistleblowingu a které podpoří občany České republiky v tom, aby se aktivněji zapojovali do demokratického života státu. To znamená mimo jiné přístup k nezávislému a diskrétnímu poradenství a také navázání na stávající trend boje s korupcí a ochrany veřejného zájmu.

Z doporučení pro legislativní návrh komplexní ochrany[9] ve světle doporučení Rady Evropy a dalších mezinárodních standardů a principů osvědčené praxe v oblasti ochrany oznamovatelů vyplývají následující požadavky:

  • široké spektrum potenciálních oznamovatelů upozorňujících na jednání, které poškozuje nebo ohrožuje veřejný zájem
  • široká definice oznamovatelů
  • oznamovatelé musí mít možnost předat informace externímu subjektu
  • široké spektrum potenciálních oznamovatelů upozorňujících na jednání, které poškozuje nebo ohrožuje veřejný zájem
  • oznamovatelé nesmějí být omezováni, pokud se rozhodnou předat informa­ce pouze externím subjektům
  • oznamovatelé musí mít možnost si zvolit, zda informace zveřejní anonym­ně, pod vlastním jménem nebo se zachováním důvěrnosti
  • právní rámec by měl obsahovat požadavky na vznik interních mechanismů pro whistleblowing
  • podněty musí být řádně prošetřovány ve stanovené časové lhůtě a oznamo­vatel musí mít možnost být informován o průběhu vyšetřování a jeho výsledcích
  • ochrana by se měla vztahovat jak na podněty podané v dobré víře, tak na podněty mylné, ale nikoliv podněty, které jsou vědomě nepravdivé
  • oznamovatelé musí být chráněni před širokým spektrem různých forem od­vetných opatření
  • právní rámec by měl obsahovat i možné mechanismy nápravy / kompenza­ce za odvetná opatření
  • právní rámec by měl obsahovat sankce vůči těm, kteří se odvetných opat­ření dopouštějí
  • veřejný administrativní orgán vytvořený / jmenovaný pro vyhodnocování stavu ochrany oznamovatelů a poskytování poradenství a vzdělávání
  • ochrana těch, na jejichž jednání oznamovatel upozorňuje                    

Aby bylo možné změnit aktuálně nepříliš pozitivní vnímání oznamovatelů, měl by proces tvorby nové legislativy probíhat zároveň s informační kampaní, která bude o whistleblowingu informovat veřejnost.

Společenské vnímání, strach z odvetných opatření v kombinaci s nedostatečnou právní ochranou znamená, že mnoho potenciálních oznamovatelů se rozhodne mlčet. Široká veřejnost má často zkreslené představy o tom, kdo je oznamovatel, zejména pak panují pochybnosti o jeho motivaci. Veřejnost vnímá oznamovatele prostřednictvím mediálně exponovaných kauz, které ovšem zdaleka nepostihují širokou škálu oznamovaných jednání, která nemusí dosahovat výhradně (např. ekonomicky) závažné intenzity. K veřejnosti se také nedostane řada případů, kdy jednání oznamovatele fungovalo preventivně, tzn. např. ke škodě nakonec nedo­šlo – případ se tudíž stává mediálně neatraktivním, veřejnost se o něm nedozví.

V neposlední řadě je třeba zajistit stabilní přístup oznamovatelů k bezplatnému právnímu poradenství poskytovanému neziskovými organizacemi nebo jinými subjekty.

Závěr

Česká republika stojí před důležitou výzvou zasadit se o změnu současného stavu ochrany a vnímání oznamovatelů nekalých jednání, která bude skutečná a féro­vá a která nebude pouhou zástěrkou, jež vyvolá falešný pocit bezpečí. K tomu je zapotřebí silných zákonů, které dají oznamovatelům právo mluvit, zajistí, že jejich informace budou prošetřeny a umožní trestat tvrdé formy odplaty, které jsou dnes běžnou praxí. Dále je potřeba podpořit fungování poradenských organizací, které budou lobbovat za práva oznamovatelů a poskytovat jim právní, morální či fi­nanční podporu. V neposlední řadě je třeba zajistit větší informovanost veřejnosti v této oblasti.

 

Příspěvek byl přednesen na konferenci Výzva pro Českou republiku: Whistleblowing jako ochrana finančních zájmů občanů EU.


[1] http://www.pwc.com/gx/en/services/advisory/consulting/forensics/economic-crime-survey.html

[2] http://www.kpmg.com/Global/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/global-profiles-of-the­-fraudster/Documents/global-profiles-of-the-fraudster.pdf

[3] http://www.ceskatelevize.cz/zpravodajstvi-brno/zpravy/216661-byvaly-tajemnik-krejcir-byl-odsou­zen-k-rocnimu-vezeni/

[4] Srov.: Kolektiv autorů Oživení, o. s., OCHRANA OZNAMOVATELŮ (WHISTLEBLOWERŮ): ANALÝZA ZPRA­COVANÁ PRO ÚČELY VZNIKU NOVÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY V ČR, (2012). Dostupný z: http://bit.ly/1l746CO.

[5] Nařízení vlády č. 145/2015 Sb. o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu.

[6] Stanoviska pracovních komisí Legislativní rady vlády. Dostupné na: http://www.bezkorupce.cz/wp-content/uploads/2014/08/B2_komise_2-5.doc; http://www.bezkorupce.cz/wp-content/uploads/2014/08/B2_komise_1-3.doc.

[7] Franková L., Petráková L., O NÁS S NÁMI – OCHRANA OZNAMOVATELŮ (WHISTLEBLOWERŮ) V ČES­KÉ REALITĚ A VE SROVNÁNÍ S DALŠÍMI ZEMĚMI, (2014). Dostupný z: bit.ly/1oOLSsi.

[8] FKoncepce boje s korupcí a akčním plán na rok 2015, dokument dostupný z: http://www.korupce.cz/cz/protikorupcni-strategie-vlady/na-leta-2015-2017/strategie-vlady-v-boji-s-korupci-na-obdobi­-let-2015-a-2017-119894/.

[9] Franková, L. (2015). DOPORUČENÍ PRO LEGISLATIVNÍ NÁVRH KOMPLEXNÍ OCHRANY OZNAMOVA­TELŮ NEKALÝCH JEDNÁNÍ V ČESKÉ REPUBLICE. Praha: Oživení, o. s. Dostupné na: http://www. bezkorupce.cz/wp-content/uploads/2014/08/oziveni_legislativni_doporuceni_cz_05-1.pdf.

 

konference whistleblowing

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze