Menu

Články

Práva oznamovatelů: nezbytnost využití osvědčené praxe a měnící se konsenzus

ČlánkyOstatníThomas Devine05.04.2016
Thomas Devine05.04.2016

Třicet států a šest mezivládních organizací (Organizace spojených národů, Organizace amerických států, Světová banka, Africká rozvojová banka, Asijská rozvojová banka a Interamerická rozvojová banka) vyvinulo vlastní zásady pro whistleblowing. Rychlost přijímání nových úprav se stále zvyšuje a 60 států v současnosti rozpracovává vlastní legislativu.

Whistleblowing je pouze dílčí součástí širší oblasti práv svobody projevu, která existují už od samých začátků organizované společnosti. Svoboda lidského faktoru má nezastupitelný význam pro prosazování veřejného zájmu v každé společnosti na světě. V průběhu celé historie lidstva byli odvážní jednotlivci průkopníky změn v sociálních, vědeckých i náboženských kontextech.

Jedním z důvodů pro zavádění komplexních a specializovaných pravidel pro oznamovatele je to, že se jedná o jedinečnou podoblast, která zasahuje do působnosti zákonů týkajících se občanských svobod, transparentnosti, boje s korupcí, správy organizací i práce. Druhým důvodem je to, že stejně jako všechny ostatní svobody je i whistleblowing náchylný ke zneužití. Jsou proto nutné zákony, které jasně určí hranici, za níž by měl být projev jednotlivce chráněn, a zároveň i povinnosti, jež tato práva vyváží.

Hlavním poučením z dosavadních implementací je to, že slabé zákony o oznamovatelích mohou být dokonce kontraproduktivní – pokud uplatňování zákonů v praxi neodpovídá zamýšlenému stavu, může jejich existence motivaci oznamovatelů snižovat, a tak zajistit, že důležitá fakta zůstanou utajena. Proto mnohé organizace, jako je Rada Evropy, skupina G20 nebo Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, identifikovaly osvědčené postupy, díky nimž mohou rozlišovat mezi efektivními zákony, přezdívanými „kovové štíty“, a neefektivními, označovanými jako „štíty z lepenky“. Postavit se zneužívání moci znamená zapojit se do války, v níž se neberou zajatci. Pustit se do boje je vždycky nebezpečné, ale s kovovým štítem máte slušnou šanci přežít. Štít z lepenky může být sice krásně vymalovaný a ozdobený, ale život vám nezachrání.

Tento příspěvek představuje shrnutí aktuálního celosvětového konsenzu v oblasti osvědčených postupů pro zákony o oznamovatelích.

Rozsah zákona

1. Kontext práva na svobodu projevu bez jakýchkoliv právních kliček

Je nutné zavést spolehlivou ochranu pro všechny relevantní scénáře, v nichž ji oznamovatel může potřebovat. Arbitrární požadavky zákona zaměřující se na formality, kontext, čas nebo adresáta sdělení nejenom že omezují potenciál zákona v praxi, ale také vedou k nejistotě oznamovatelů, kteří pak nevědí, zda jejich oznámení bude z právního hlediska bezpečné, a raději proto mlčí.

2. Obsah chráněných oznámení bez jakýchkoliv kliček

Zákony o oznamovatelích musí být relevantní pro všechny, kteří je potřebují. Musí tedy chránit všechna oznámení o nekalém jednání, které zrazuje důvěru veřejnosti. Jinak opět dochází k snižování potenciálu zákona a nejistotám vyvolávajícím nechuť k oznamování.

3. Právo odmítnout porušovat zákon

Toto právo umožňuje oznamovatelům dělat více než jenom mluvit a chrání je, když od slov přejdou k činům. To znamená, že právo chrání nejenom ty, kdo oznamují nekalé jednání, ale i ty, kteří se aktivně odmítají na nelegální činnosti podílet.

4. Ochrana před odvetnými opatřeními

Zodpovědné oznámení vyžaduje pečlivou přípravu a spolupráci s ostatními, kteří mohou pro oznamovatele získávat důkazy a potvrzovat zjištěné závěry. Možnost odvetných opatření vůči rodině a blízkým navíc výrazně snižuje pravděpodobnost, že se oznamovatel odhodlá vystoupit. Zároveň se po oznámení velmi často zvyšuje izolovanost oznamovatele právě kvůli odvetným opatřením. Efektivní zákon musí chránit všechny, kdo se zapojují do získávání informací a oznamovatelům pomáhají nebo jsou s nimi nějakým způsobem spojeni.

5. Ochrana bez právních kliček pro všechny občany, kteří mohou přinést
relevantní důkazy

Ochrana se musí vztahovat na všechny, kdo mají důkazy relevantní pro cíle organizace, které musí vycházet ze stávající nebo předchozí pracovní zkušenosti. Nejvyspělejší zákony, jako je ten srbský, chrání všechny občany, a dokonce i firmy, které chrání veřejnost a veřejný zájem nebo obecně varují před zneužitím moci. Pro veřejnost není nijak důležité, zda nekalé jednání odhalil zaměstnanec nebo kdokoliv jiný.

6. Spolehlivá ochrana důvěrnosti a anonymity

V důsledku obav z odvetných opatření nebo společenského odcizení ze strany kolegů zůstane mnoho potenciálních oznamovatelů, jejichž identita byla zbytečně nebo bez varování prozrazena, pouhými „tichými pozorovateli“. Ochrana se musí vztahovat nejenom na jejich jména, ale i na všechny informace, na základě nichž je možné oznamovatele identifikovat. Například víme, že v případech, kdy o nekalém jednání ví jenom velmi málo lidí nebo je přístup k důkazům značně omezen, může už samotné oznámení přinést dostatek indicií pro zjištění, kdo je jeho autorem.

7. Ochrana před neobvyklými formami odvetných opatření

Protože spektrum možností odvetných opatření je prakticky nekonečné, nemůže se dobrý zákon o whistleblowingu omezovat jenom na seznam praktik, které jsou zakázané. Naopak musí být flexibilní a zakazovat cokoliv, co oznamovatele znevýhodňuje, a tak brání whistleblowingu jako takovému. U odvetných opatření ze strany vládních orgánů může být takovým jednáním především trestní vyšetřování či stíhání oznamovatele. V kontextu soukromé sféry se jedná především o žaloby za poškození dobrého jména nebo porušení podmínek pracovní smlouvy, proti nimž se nezaměstnaní oznamovatelé nemohou bránit pro nedostatek financí; v těchto žalobách mohou být žádány jako kompenzace obrovské částky, což může vést ke ztrátě domova, osobnímu bankrotu a dalším katastrofálním důsledkům.

8. Ochrana oznamovatelů před „umlčovacímu pravidly“

Efektivní zákon musí stát nad všemi minulými i budoucími pravidly, která nějak omezují svobodu slova; ustanovení pravidel o whistleblowingu tak mohou změnit pouze novelizace zákona samotného.

9. Poskytování nezbytné podpory pro vymáhání zákonů v praxi

Bez agresivní kampaně namířené na veřejnost, zaměstnance, manažery a všechny úředníky, kteří mají oblast whisleblowingu na starost, bude jenom málo lidí znát svá práva a povědomí veřejnosti zůstane velmi slabé. To znamená, že je potřeba orgán, který bude poskytovat poradenství a informovat oznamovatele o jejich právech a možnostech jejich vymáhání. Je nutné předat každému zaměstnanci a zástupcům managementu písemné materiály s poučením o jejich právech a povinnostech. Nejdůležitější je ale potřeba školení pro zaměstnance, zaměstnavatele, ale i soudce a orgány činné v trestním řízení, které jsou za prosazování práva zodpovědné.

Fórum

10. Právo na spravedlivé projednání u soudu

Zákon musí obsahovat dostatečná procesní práva, která zaručí možnost předložit důkazy a postavit se žalující straně před soudem. Musí také existovat levnější varianta realizovaná prostřednictvím administrativního úřadu, který vyšetřuje a nikoliv soudí, a to jednak pro ulehčení práce justičnímu systému a jednak pro nezaměstnané oznamovatele, kteří si plný právní proces nemohou dovolit.

11. Právo na nezávislou a závaznou formu alternativního řešení sporů

Tato možnost představuje nejlevnější a nejrychlejší způsob řešení sporů. Může ale fungovat pouze v případě, že oznamovatel má právo požádat o rozhodčí řízení, a pokud se obě strany shodnou na osobě arbitra a rozdělí se o náklady.

Nezbytná pravidla

12. Realistické standardy při prokazování porušení práva

Tyto standardy patří mezi nejdůležitější prvky celého zákona, protože určují, kolik důkazů je potřeba na získání zákonné ochrany a kolik a jaké důkazy každá strana potřebuje, aby mohla spor vyhrát.

V zásadě se jedná o dva relevantní standardy. Prvním z nich je právní test nároku na ochranu. Dřívější zákony často vyžadovaly, aby oznamovatelé jednali v „dobré víře“. To sice zní rozumně, ale v praxi to znamenalo, že se soudy příliš soustředily na motivaci oznamovatele, ačkoliv ta je z hlediska významu přednesených důkazů pro ochranu veřejného zájmu zcela irelevantní. Moderní zákony proto místo toho vyžadují „rozumně odůvodněné přesvědčení“, že oznámení je „důkazem“ závažného porušení pravidel. Při ověřování tohoto přesvědčení se používá jak subjektivní, tak objektivní test. Subjektivní test ověřuje, že přesvědčení oznamovatele je upřímné a že si není vědom toho, že by odhalené informace byly nepravdivé a přinesené důkazy falešné. Objektivní test „rozumně odůvodněného přesvědčení“ znamená, že stejnou informaci by považovala za důvěryhodnou i jiná osoba s podobnou mírou znalostí, kvalifikací a zkušeností. Ačkoliv samozřejmě nelze přiznat ochranu vědomě nepravdivému oznámení, je třeba počítat s tím, že se každý oznamovatel může splést.

Druhým standardem je důkazní břemeno, které určuje, kolik důkazů a jakého typu každá strana potřebuje, aby mohla ve sporu vyhrát. Zákony založené na osvědčené praxi pocházející z dílny mezivládních organizací, jako je OSN, OAS a Světová banka, stejně jako skoro všechny moderní americké zákony, definují důkazní břemeno o dvou složkách. Důkazním břemenem oznamovatele je prokázat pravděpodobnost, že chráněná aktivita byla faktorem přispívajícím k jednání, které oznamovatele poškozuje. Jedná se o velmi mírný standard, který v praxi znamená pouze potřebu prokázat, že podle většiny dostupných důkazů bylo poškozující jednání vedené vůči oznamovateli motivováno jeho oznámením. Pokud zaměstnanec tuto relevanci prokáže, vztahuje se na zaměstnavatele obrácené důkazní břemeno, tedy povinnost dokázat, že jednal z jiných zákonných důvodů, než bylo samotné oznámení. Osvědčeným standardem z hlediska mechanismu obráceného důkazního břemene je to, že prokázání musí zahrnovat „jasné a přesvědčivé důkazy“, což znamená zhruba 70–80 % celkového materiálu.

13. Realistický harmonogram pro domáhání se práva

Sehnat dobrého právníka a získat dostatek důkazů pro podání žaloby, která má šanci na úspěch, může trvat velmi dlouho. U zákonů, které nabízejí jenom krátkou lhůtu, hrozí, že většina zaměstnanců se o svých právech ani nestihne dozvědět do doby, kdy vyprší možnost je využít. Minimum je zde šest měsíců a nejčastějším standardem je jeden rok. Některé zákony o oznamovatelích dávají na podání žaloby proti odvetným opatřením lhůtu až tři roky.

Kompenzace pro oznamovatele, kteří svůj spor vyhrají

14. Kompenzace „bez právních kliček“

Pokud oznamovatelům není přiznána komplexní kompenzace za veškeré přímé i nepřímé škody vzniklé odvetnými opatřeními, mohou dosáhnout pouhého Pyrrhova vítězství, což dalšímu potenciálu pro whistleblowing nijak nepomáhá. V praxi se tím obecně myslí, že by oznamovatelům měla být nejenom vrácena jejich pracovní pozice na příslušném stupni i s možností standardního kariérního růstu, ale také by jim měly být kompenzovány všechny hmatatelné náklady vyplývající z odvetných opatření, jako jsou lékařské výdaje či výdaje na relokaci, i za nehmatatelné důsledky, jako je emoční strádání, bolest a utrpení nebo ztráta dobrého jména.

15. Dočasná úleva

Vyřešení právního sporu může trvat roky a nezaměstnaní oznamovatelé často nemohou z finančních důvodů vytrvat natolik dlouho, aby jejich případné vítězství mělo vůbec nějakou cenu – to je podobné, jako kdyby pacient zemřel předtím, než se lékař dostane k operačnímu stolu. Nic není důležitější než předejít právě takové situaci, kdy je celý případ de facto rozhodnut předem, a to dočasným pozastavením důsledků odvetných opatření do doby, kdy bude možné přezkoumat všechna fakta a spravedlivě rozhodnout.

16. Náklady na právní služby

Valná většina zaměstnavatelů má své právníky, takže pokud nejsou oznamovatelům hrazeny poplatky za právní služby, budou v tak obrovské nevýhodě, že spor prakticky nemají možnost vyhrát. Celý zákon by pak byl kontraproduktivní.

17. Rozhodnutí přejít jinam

Pro oznamovatele, který právě vyhrál v soudním sporu nad svým zaměstnavatelem, může být možnost vrátit se do stejné práce velmi nerealistická. Proto moderní zákony umožňují soudům rozhodnout o relokaci oznamovatelů a o novém začátku v rámci stejné organizace.

18. Osobní zodpovědnost za odvetná opatření

Pokud nebude v zákoně existovat osobní odpovědnost za uplatněná odvetná opatření, nebude mít žádný zastrašovací efekt, protože ti, kdo odvetná opatření vedou, nebudou mít co ztratit. To nejhorší, co se jim může stát, je, že neuspějí, ale i za tento neúspěšný pokus mohou být odměněni.

Zajistit zlepšení situace

19. Realistický nápravný program

Aby zákon o oznamovatelích skutečně zlepšil stávající situaci, musí po odhalení informace následovat další kroky. Řada studií soustavně dokazuje, že cynismus je mnohem větším preventivním faktorem pro whistleblowing než strach z odvetných opatření. Realistický korektivní program dává oznamovatelům možnost, aby se mohli aktivně účastnit procesu, jehož cílem je zjištěný problém napravit. To znamená pravidelné hlášení dosaženého pokroku a aktuálního stavu, možnost komentovat a vyvracet různá prohlášení nebo protitvrzení ze strany zaměstnavatele, příležitost připomínkovat pracovní verze zpráv o dané oblasti, zveřejnění výsledné zprávy i s poznámkami oznamovatele a monitorování, jehož cílem je zjistit, zda byly realizovány příslušné nápravné kroky.

20. Revize

Kritéria uvedená výše slouží k vyhodnocení zákonů o whistleblowingu tak, jak stojí na papíře. V důsledku různých nejednoznačností, nedobré víry příslušných úřadů nebo obecného kulturního odporu k oznamování mohou ale nová práva v praxi často bohužel představovat pasti, do nichž se chytají naivní idealisté. Každý zákon o oznamovatelích by proto měl definovat i formální revizní proces, který bude sledovat, kolik oznamovatelů nová práva využilo, nakolik se empiricky osvědčila a jaké změny by na základě těchto zjištění bylo vhodné provést.


Příspěvek byl přednesen na konferenci Výzva pro Českou republiku: Whistleblowig jako ochrana finančních zájmů občanů EU.

Thomas Devineředitel organizace Government Accountability Project (GAP)
0%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Přihlásit se
Zapomenuté heslo
Jěště nemáte svůj účet?
Založte si účet a získejte spoustu výhod
Elektronický časopis
Mám zájem o elektronický časopis
Mediální partneři
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři