Právní aspekty škody na zdraví v důsledku epidemiologických opatření omezujících přístup pacientů ke zdravotní péči - část I.

Nejen o možných škodách na zdraví vzniklých pacientům v souvislosti s opatřením Ministerstva zdravotnictví, které pozastavilo poskytovatelům zdravotních služeb poskytování preventivní péče.

DN
Katedra občanského práva Právnické fakulty UK
Zdravotnictví, zdravotní služby, lékař.
Foto: Fotolia

Cílem článku je zhodnotit, zda pacienti mají nárok na náhradu škody, která jim v důsledku proticovidových opatření vznikla právě z toho důvodu, že se jim nedostalo preventivní péče, na které závisí jejich zdraví či dokonce život. Jednou z hlavních otázek je, zda lze boj proti teoretickým rizikům pandemie nadřadit boji proti zjevně existujícím rizikům závažných onemocnění, která by jinak byla odhalena daleko dříve než za současného stavu.

Po jarních krizových opatřeních vlády ČR a Ministerstva zdravotnictví ČR vydaných za účelem zvládnutí pandemie covid-19 a letním uvolnění byl na období od 5. října 2020 nařízen v ČR další, několikrát prodlužovaný nouzový stav. Je jisté, že jak v prvním případě, tak i ve druhé vlně došlo k omezení provozu poskytovatelů zdravotních služeb. Proto považuji za aktuální téma, jednak jakým způsobem právní předpisy řeší otázku, zda mají pacienti nárok na náhradu za neposkytnutou péči, příp. náhradu nemajetkové újmy způsobené neposkytnutím plánované péče nebo jiné újmy způsobené obavami, či dokonce strachem občanů České republiky pramenícím z kroků učiněných ze strany veřejné moci.

Základním obecným právním předpisem, který vládě umožňuje vyhlásit nouzový stav a s tím související omezení, je ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Ten v čl. 2 umožňuje vyhlášení nouzového stavu mj. z důvodu bezprostředního ohrožení života a zdraví. Nouzový stav vyhlašuje podle čl. 5 výše uvedeného zákona vláda České republiky, opět mj. z důvodu nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy a zdraví. Nouzový stav je možné vyhlásit na určitém území státu nebo na celém území, nejdéle však na 30 dnů. Prodloužení této doby je možné jen se souhlasem Poslanecké sněmovny. Podle čl. 6 musí současně s vyhlášením nouzového stavu vláda vymezit, která práva a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají.

Základním předpisem Evropské unie je směrnice Rady 2008/114/ES o určování a označování evropských kritických infrastruktur a o posouzení potřeby zvýšit jejich ochranu. Tato směrnice byla do právního řádu České republiky implementována zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a změně některých zákonů (krizový zákon), a je tak jednou z interpretačních pomůcek při výkladu krizového zákona. Je však zapotřebí poukázat na to, že uvedená směrnice je primárně určena pro ochranu evropských kritických infrastruktur – těmi se rozumí prostředky, systémy a jejich části, nacházející se v členském státě, které jsou zásadní pro zachování nejdůležitějších společenských funkcí, zdraví, bezpečnosti apod., jejichž narušení nebo zničení by mělo závažný dopad nejméně pro dva členské státy; tj. směrnice neřeší společný postup při opatřeních na ochranu zdraví, jaká jsou v rámci krizových opatření nyní vyhlašována v ČR. Směrnice také neřeší odpovědnost státu za škody.

Krizový zákon upravuje především působnost a pravomoc státních orgánů, orgánů územně samosprávných celků a práva a povinnosti fyzických a právnických osob při krizové situaci. Podle § 5 krizového zákona může vláda za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit mj. (i) vlastnické a užívací právo právnických a fyzických osob k majetku, (ii) svobodu pohybu a pobytu v prostoru postiženém krizovou situací, (iii) právo pokojně se shromažďovat v prostoru postiženém krizovou situací, (iv) právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popř. znemožňovala jejich provádění. Vláda může rovněž nařídit zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území, přijmout opatření k ochraně státních hranic, k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti a omezit vstup na území ČR osobám, které nejsou občany ČR.

S ohledem na níže uvedené skutečnosti je v současné době aktuální též zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochraně veřejného zdraví). Ust. § 80 odst. 1 písm. g) zák. o ochraně veřejného zdraví svěřuje Ministerstvu zdravotnictví pravomoc nařídit mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Tato mimořádná opatření jsou konkretizována § 69 zák. o ochraně veřejného zdraví a jsou jimi:

a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popř. příkaz k jejich zničení,

b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu,

c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům podle § 6a a 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek,

d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,

e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§ 86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby povinny vytvořit podmínky pro provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace v termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,

f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení,

g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),

h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě,

i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.

Krizová opatření vlády ČR, mimořádná opatření a opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví

V České republice byla přijata na úrovni vlády České republiky krizová opatření, významnou skutečností je zrušení některých krizových opatření vydaných ve formě usnesení vlády a jejich faktické nahrazení a doplnění mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví. Jde o opatření Ministerstva zdravotnictví, vydaná podle § 80 odst. 1 písm. a) zák. o ochraně veřejného zdraví a nařizující opatření postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zák. o ochraně veřejného zdraví k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2. Konkrétně se jedná o usnesení vlády ze dne 14. 3. 2020, č. 82/2020 Sb., o přijetí krizového opatření pro řešení vzniklé krizové situace, které je označováno jako usnesení vlády o omezení prodeje v maloobchodu. Citované usnesení vlády bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 23. 3. 2020, č. 127/2020 Sb. Tímto usnesením zároveň vláda vzala na vědomí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1, o omezení maloobchodního prodeje ze dne 23. 3. 2020. Toto mimořádné opatření bylo pak zrušeno a nahrazeno prakticky totožným opatřením Ministerstva zdravotnictví, a to opakovaně.[1] Obdobná situace panovala i ohledně opatření zakazujícího volný pohyb osob na území ČR,[2] kde také bylo původní opatření vlády nahrazeno opatřením Ministerstva zdravotnictví.[3]

V této souvislosti dospěla prvostupňová judikatura k závěru, že opatření Ministerstva zdravotnictví mají právní povahu opatření obecné povahy, a pokud fakticky nahradila předchozí krizová opatření vlády, šlo o akty nezákonné, protože „nebyla vydána v předvídaném režimu dle krizového zákona, protože odpůrce (Ministerstvo zdravotnictví) postupoval ryze na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, byť dle ustanovení řešících přijímání mimořádných opatření v době vzniku či šíření epidemie, která zde zjevně nastala“. Soud přitom uznal, že § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje přehled mimořádných opatření, která je oprávněn nařídit příslušný orgán ochrany veřejného zdraví [tedy též ministerstvo v souladu s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví] při vzniklé epidemii nebo při nebezpečí jejího vzniku. Soud je také srozuměn se skutečností, že v době vydání napadených mimořádných opatření byla tato základní podmínka pro jejich vydání, tj. vznik epidemie, splněna. Přesto však soud dospěl k závěru, že s ohledem na vyhlášení nouzového stavu byla oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze a jen vláda, a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.“[4]

Na základě uvedeného právního názoru byla opatření obecné povahy, vydaná Ministerstvem zdravotnictví, která omezovala základní práva a svobody občanů, zrušena jako nezákonná. Zrušení se nedotklo opatření, která Ministerstvo zdravotnictví přijala pro zvládnutí epidemie a která se týkala ryze zdravotní problematiky, neboť, jak uvedl i Městský soud v Praze, § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví není vyhlášením nouzového stavu naprosto vyprázdněn a vyhlášení nouzového stavu neznamená, že by byly Ministerstvu zdravotnictví odňaty veškeré jeho pravomoci dle zákona o ochraně veřejného zdraví“. Soud rovněž upozornil na to, že krizová opatření vlády mají povahu právního předpisu, zatímco opatření Ministerstva zdravotnictví jsou svou povahou opatřením obecné povahy.

V rámci právních předpisů, které v souvislosti s opatřeními ve zdravotnictví byly přijaty ve formě zákonů, se škodami ve zdravotnictví zabývá zákon č. 301/2020 Sb., o kompenzacích osobám poskytujícím hrazené zdravotní služby zohledňující dopady epidemie onemocnění covid-19 v roce 2020, kterým bylo uloženo zdravotním pojišťovnám vyplatit poskytovatelům zdravotních služeb, s nimiž mají uzavřenou smlouvu o poskytování a úhradě hrazených služeb podle zákona o veřejném zdravotním pojištění, a poskytovatelům sociálních služeb, s nimiž mají uzavřenou zvláštní smlouvu podle zákona o veřejném zdravotním pojištění (dále jen „poskytovatel“), kompenzaci zohledňující náklady a výpadky v poskytování hrazených služeb vzniklé v důsledku epidemie onemocnění covid-19 způsobené novým koronavirem označovaným jako SARS CoV-2 (dále jen „epidemie covid-19“) v roce 2020 (dále jen „kompenzace“). Kompenzaci zdravotní pojišťovna poskytovateli vyplatí v rámci vyúčtování zdravotních služeb hrazených zdravotní pojišťovnou z veřejného zdravotního pojištění (dále jen „hrazené služby“) poskytnutých v roce 2020 nebo formou záloh na kompenzaci před provedením tohoto vyúčtování. Způsob zahrnutí kompenzace do výše úhrad za hrazené služby poskytnuté v roce 2020 stanovilo Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou č. 305/2020 Sb., o stanovení způsobu zahrnutí kompenzace do výše úhrad za hrazené služby poskytnuté v roce 2020.

Z uvedeného vymezení zák. č. 301/2020 vyplývá, že se stát zabývá jen škodami, které mohly vzniknout poskytovateli zdravotních služeb. Otázky náhrady újmy, která byla nebo mohla být způsobena pacientovi, nemocnému občanovi, zvláštním „covidovým“ zákonem, řešeny nejsou.

Omezení plánované péče

V rámci nouzového stavu probíhajícího od 12. března do 17. května 2020 bylo vydáno opatření obecné povahy ze dne 16. 3. 2020, č. j. MZDR 12066/2020-1/MIN/KAN, kterým Ministerstvo zdravotnictví nařídilo poskytovatelům zdravotních služeb akutní lůžkové péče, aby omezili provádění zdravotních výkonů v rámci plánované péče na míru nezbytně nutnou při zohlednění zdravotního stavu pacientů, u kterých byly tyto zdravotní výkony plánovány, a to za účelem zajištění dostatečné kapacity (personální, věcné a technické) pro léčbu pacientů s onemocněním covid-19 s účinností od 17. 3. 2020 (s účinností od 18. 5. 2020 bylo zrušeno opatřením č. j. MZDR 12066/2020-2/MIN/KAN), a které je základem pro možnou náhradu škody, příp. nemajetkové újmy pacientům. Opatření Ministerstva zdravotnictví tedy mohli pacienti chápat jako zákaz pro poskytovatele zdravotních služeb, aby prováděli jinou než akutní péči.

Podobně bylo při eskalaci druhé vlny covidové pandemické situace vydáno mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 10. 2020, č. j. MZDR 46953/2020-1/MIN/KAN, kterým Ministerstvo zdravotnictví nařídilo poskytovatelům akutní lůžkové péče okamžité zastavení příjmu nových pacientů za účelem poskytování plánované péče. Toto nařízení bylo zrušeno až s účinností k 24. 11. 2020 opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 11. 2020, č. j. MZDR 46953/2020-2/MIN/KAN.

„Plánovaná péče“, na kterou výše zmíněná opatření Ministerstva zdravotnictví odkazují, dle zák. č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), není neodkladnou péčí, akutní nebo nezbytnou. Jinými slovy, na neodkladnou, akutní či nezbytnou péči se opatření nevztahují.

Dále opatření Ministerstva zdravotnictví řeší pouze „akutní lůžkovou péči“, kterou zákon o zdravotních službách vysvětluje v ust. § 9 odst. 1 následovně: „Lůžková péče je zdravotní péčí, kterou nelze poskytnout ambulantně a pro její poskytnutí je nezbytná hospitalizace pacienta.“ Akutní lůžková péče je dále rozvedena v odst. 2 výše zmíněného ustanovení takto: „Lůžkovou péčí je a) akutní lůžková péče intenzivní, která je poskytována pacientovi v případech náhlého selhávání nebo náhlého ohrožení základních životních funkcí nebo v případech, kdy lze tyto stavy důvodně předpokládat, b) akutní lůžková péče standardní, která je poskytována pacientovi 1. s náhlým onemocněním nebo náhlým zhoršením chronické nemoci, které vážně ohrožují jeho zdraví, ale nevedou bezprostředně k selhávání životních funkcí, nebo 2. za účelem provedení zdravotních výkonů, které nelze provést ambulantně; v rámci akutní lůžkové péče je poskytována též včasná léčebná rehabilitace, c) následná lůžková péče, která je poskytována pacientovi, u kterého byla stanovena základní diagnóza a došlo ke stabilizaci jeho zdravotního stavu, zvládnutí náhlé nemoci nebo náhlé­ho zhoršení chronické nemoci, a jehož zdravotní stav vyžaduje doléčení nebo poskytnutí zejména léčebně rehabilitační péče; v rámci této lůžkové péče může být poskytována též následná intenzivní péče pacientům, kteří jsou částečně nebo úplně závislí na podpoře základních životních funkcí, d) dlouhodobá lůžková péče, která je poskytována pacientovi, jehož zdravotní stav nelze léčebnou péčí podstatně zlepšit a bez soustavného poskytování ošetřovatelské péče se zhoršuje; v rámci této lůžkové péče může být poskytována též intenzivní ošetřovatelská péče pacientům s poruchou základních životních funkcí.“

Lůžkovou péčí tedy není péče ambulantní ani péče jednodenní. Ambulantní péče je dle § 7 téhož zákona „zdravotní péčí, při níž se nevyžaduje hospitalizace pacienta nebo přijetí pacienta na lůžko do zdravotnického zařízení poskytovatele jednodenní péče“. Zatímco jednodenní péče je dle § 8 téhož zákona „zdravotní péčí, při jejímž poskytnutí se vyžaduje pobyt pacienta na lůžku po dobu kratší než 24 hodin, a to s ohledem na charakter a délku poskytovaných zdravotních výkonů. Při poskytování jednodenní péče musí být zajištěna nepřetržitá dostupnost akutní lůžkové péče intenzivní.

Z toho by se dalo dovodit, že na ambulantní péči se opatření Ministerstva zdravotnictví nevztahují, tedy že pacienti stále mohli i v době účinnosti citovaných opatření navštěvovat ambulance v nemocničních zařízeních vč. jednodenních chirurgických zákroků, při kterých nevyžadují lůžkovou péči a mohou ještě ten den nemocniční zařízení opustit. Nicméně lze říci, že mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 15190/2020-7/MIN/KAN, účinné od 24. 4. 2020, nařizující hejtmanům krajů a primátorovi hl. m. Prahy vyčlenit ve zdravotnických zařízeních, s výjimkou pracovišť akutní lůžkové péče, nebo v zařízeních pobytových sociálních služeb s odpovídajícím personálním zabezpečením na území každého kraje a hl. m. Prahy prostory s lůžkovou kapacitou, výše uvedené tvrzení o neomezování ambulantní péče vyvrací. Ze samotného textu nelze prostým jazykovým výkladem jednoznačně říci, zda by poskytovatelé zdravotních služeb měli, museli nebo naopak nesměli ambulantní provoz kompletně uzavřít. Odborná literatura[5] se k této problematice vyjádřila v tom smyslu, že „je nutné Opatření (pozn.: tj. shora uvedené opatření Ministerstva zdravotnictví ČR) vykládat tak, že umožňuje poskytovatelům akutní lůžkové péče soustředit své kapacity co nejintenzivněji na probíhající epidemii, a to i pokud by tím bylo omezeno poskytování jiné než lůžkové péče v jejich zdravotnických zařízeních. Zejména zdravotnický personál často obsluhuje jak lůžkovou, tak i ambulantní část provozu konkrétního poskytovatele. Je-li tedy nutné soustředit lidské síly na zvládání epidemiologické situace, není takový krok možný bez současného omezení ambulantního provozu.

V návaznosti na uvedené opatření vydala např. Nemocnice České Budějovice opatření, kterým s účinností od 17. 3. 2020 dochází ke zrušení veškerých hospitalizací, operací, výkonů a vyšetření, plánovaných na dobu trvání nouzového stavu (tj. do 11. 4. 2020), u kterých je to medicínsky bezpečné, včetně zastavení objednávání nových pacientů k těmto procedurám. Pa­cienty, kterým byl plánovaný výkon zrušen, budou jednotlivá oddělení Nemocnice České Budějovice evidovat s tím, že jim bude náhradní termín telefonicky sdělen po obnovení standardního provozu. Opatření se netýká léčby akutních onemocnění a onemocnění, jejichž odklad by mohl vést k poškození zdraví pacientů (např. onkologická léčba). U pacientů, kteří jsou již k uvedeným procedurám přijati k hospitalizaci, se naplánovaný výkon provede.“[6] Takové opatření je nutné již jednoznačně chápat jako omezení nejen lůžkové, ale i ambulantní, zejména preventivní péče (srov. „zrušení veškerých výkonů a vyšetření“).

Na druhé straně je nutné vzít v úvahu, jaké faktické dopady představovala opatření Ministerstva zdravotnictví na jednotlivé poskytovatele zdravotních služeb. Z důvodu nemožnosti poskytovat běžné zdravotní výkony došlo k ekonomickým újmám, které byly částečně kompenzovány vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 305/2020 Sb., o stanovení způsobu zahrnutí kompenzace do výše úhrad za hrazené služby poskytnuté v roce 2020. Bez odškodnění zůstal např. ušlý zisk pro nemožnost zdravotní turistiky z důvodu uzavřených hranic.

S ohledem na pandemickou situaci bylo (a je) nezbytně nutné zajistit „zdravý“ personál pro případ exponenciálního nárůstu pacientů s těžkým průběhem covid-19, a při poskytování ambulantní péče vzniká jednak riziko, že poskytovatel zdravotních služeb nebude mít dostatečnou personální kapacitu pro případné ošetřování pacientů s těžkým průběhem covid-19, jednak riziko, že při kontaktu s nemocným pacientem onemocní i zaměstnanci poskytovatele zdravotních služeb (v této souvislosti Ministerstvo zdravotnictví opakovaně popřelo, že by vydalo pokyn, aby zaměstnanci zdravotnických zařízení pozitivně testovaní na covid-19 ošetřovali pacienty, mají pouze jiná karanténní opatření pro případ kontaktu s pozitivně testovanou osobou[7]).

Článek byl publikován v Advokátním deníku a v časopisu Bulletin advokacie č. 1-2/2021.


[1] Č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN, MZDR 13361/2020-3/MIN/KAN, MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN, MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN.

[2] Usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020, č. 85/2020 Sb.

[3] Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 12745/2020-1, MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN, MZDR 15190/2020-4/MIN/KAN, MZDR 15190/2020-5/MIN/KAN, MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN.

[4] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.

[5] M. Šolc, P. Šustek: Nouzový stav: omezuje Ministerstvo zdravotnictví práva pacientů? Právní prostor [online], 1. 4. 2020 [cit. 2020-10-17], dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ostatni-pravo/nouzovy-stav-omezuje-ministerstvo-zdravotnictvi-prava-pacientu.

[6] K. Skálová: Operace se ruší, návštěvy do nemocnice nesmí, Českobudějovický deník [online], 16. 3. 2020 [cit. 2020-10-12], dostupné z: https://ceskobudejovicky.denik.cz/zpravy_region/operace-se-rusi-navstevy-do-nemocnice-nesmi-20200316.html.

[7] T. Vlčková: Pozitivní výsledek bez testu i nakažení lékaři v práci. Covid opřádají hoaxy [online], 11. 10. 2020 [cit. 2020-10-17], dostupné z: https://www.idnes.cz/zpravy/domaci/koronavirus-covid-19-fakenews-hoaxy-mestske-legendy.A201006_161110_domaci_vlc.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články