Rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu charakterizuje jako normativní, konstitutivní akt vlády bez přímého a bezprostředního účinku do právní sféry osob, který je zařaditelný v hierarchii právních norem na úroveň zákona. Zcela je tedy odmítnut závěr, že by se mohlo jednat o akt správní či akt neprávní (čistě politický). Článek dále analyzuje možné vady tohoto aktu a rozděluje je do tří skupin v závislosti na jejich intenzitě a důsledcích. Nejintenzivnější vady by měly způsobovat nicotnost aktu. Vady méně intenzivní, v jejichž důsledku je však zasaženo do podstatných náležitostí demokratického právního státu, by měly vést k přezkoumatelnosti a případné zrušitelnosti aktu Ústavním soudem. Konečně vady nejnižší intenzity by měly být kryty tzv. kalkulem vad, a proto jsou soudně nepřezkoumatelné. Článek se konečně zabývá také kontrolou vyhlašování nouzového stavu Poslaneckou sněmovnou a přezkumem tohoto aktu soudní mocí. V případě kontroly Poslaneckou sněmovnou je prostor věnován zejména otázce možnosti "znovuvyhlášení" mimořádného stavu v rozporu s vůlí Poslanecké sněmovny. V případě soudního přezkumu článek vylučuje přezkum ve správním soudnictví a jen omezeně připouští přezkum Ústavním soudem.
Úvod
Ústavní teorie si všímá, že postupem času dochází k rozšiřování předmětu ústavního práva o nové společenské vztahy.[1] Konstitucionalizace nových (tj. ústavním právem doposud podrobně neřešených) témat vyvolává nejistotu, neboť s těmito novými právními konstrukcemi nemá právní věda a praxe mnoho zkušeností. Zpravidla tak tápe při řešení sporných případů.
Jednou z těchto oblastí, která se stala i v České republice předmětem pozitivní ústavní úpravy, je zajišťování bezpečnosti za mimořádně ohrožujících situací, tedy tzv. mimořádného vládnutí, v jehož rámci se střetává na jedné straně požadavek na efektivní zvládnutí a překonání krize a na straně druhé požadavek na stabilní, předvídatelný a také právním rámcem omezený výkon moci. Současná pandemie covid-19 odhalila řadu bílých míst v právní úpravě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu (dále jen "Vyhlášení"), přijímání krizových opatření v jeho rámci, jakož i přijímání dalších mimořádných opatření, ať už na základě zákona o ochraně veřejného zdraví[2] či nově přijatého pandemického zákona.[3],[4]
Tento článek se detailně věnuje analýze prvního zmíněného problému, tedy vyhlašování nouzového stavu dle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky (dále jen "ú. z. b."), a to ze dvou důvodů. Jednak tato problematika logicky předchází ostatním zmíněným a měla by být tedy řešena jako první, jednak se vyhlášení zdá být co do odborné reflexe a judikatury nejméně rozpracované.[5]
V tomto článku si klademe a pokoušíme se zodpovědět tři otázky.[6] Zaprvé, jaká je povaha Vyhlášení s ohledem na jeho charakter z hlediska práva, vliv na právní sféru osob a funkci v právním systému? Zadruhé, jaké jsou nezbytné náležitosti a podmínky pro Vyhlášení, včetně právních důsledků, které přináší jejich porušení? A konečně zatřetí, jakým způsobem probíhá kontrola a přezkum Vyhlášení? Každé z těchto otázek odpovídá samostatná kapitola článku, přičemž z důvodu přehlednosti jsou i tyto kapitoly dále strukturovány.
Povaha rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu
Normativní a konstitutivní charakter
Posuzujeme-li jakýkoliv akt, který má mít vliv na lidské jednání, je nejprve třeba určit, jaký druh informací je jeho obsahem. Lidské jednání ovlivňují dva druhy informací - popisné a praktické.
Informace popisné se týkají stavu věcí a průběžných výsledků našeho jednání.[7] Akty, které obsahují výhradně tento druh informací, se označují jako deskriptivní, neboť podávají popis (deskripci) světa, jaký je (Sein).
Smyslem praktických informací je určení, kterou z alternativ jednání, zjištěných na základě popisných informací, vybrat. Praktické informace tedy k našemu jednání zaujímají stanovisko - jde o informace normativní, hodnotící, účelové a preferenční.[8] Z tohoto úhlu pohledu jsou právní normy jedním druhem praktických informací, respektive informací normativních. Akty, kterými se stanovuje mětí (to, co má býti, Sollen), především pak mětí právní, označujeme za akty (právně)normativní.
Vyhlášení obsahuje informace praktické, respektive z právní perspektivy právněnormativní. Tímto aktem se nepopisuje realita, nýbrž se na základě ústavního zmocnění volním jednáním autoritativně mění právní stav. Vyhlášení tedy obsahuje absolutní právní normu: má býti, že se Česká republika, její právní řád a institucionální struktura nachází v nouzovém stavu. Zároveň ovšem funguje i jako podmiňující část (tj. hypotéza) právních norem hypotetických.[9] Spolu s navazujícími ústavními a zákonnými ustanoveními se totiž Vyhlášením vytváří nové normy, především pak normy zmocňovací, které autorizují orgány veřejné moci kupříkladu k omezování základních práv a svobod prostřednictvím krizových opatření nebo k přijímání právních aktů, které by jinak nebyly přípustné.[10] Vyhlášení je tedy normativním aktem přinejmenším v tom smyslu, že jeho obsahem není deskriptivní výrok (např. "je zde pandemie koronaviru"), nýbrž věta normativní (tj. "vyhlašuje se, resp. má být či nechť od teď je nouzový stav").[11]
Zároveň se jím autoritativně nestvrzuje již existující právní stav, nýbrž se vytváří nový. Jde tak o akt s konstitutivními účinky. Opak by znamenal, že by příslušné orgány veřejné moci, především vláda, mohly užít zmocnění ještě před účinností Vyhlášení, protože nouzový stav by již existoval ex constitutione. Takový postup hrozí směšováním faktického stavu se stavem právním, tj. mimořádné situace s mimořádným stavem, a je rozporný s modelem mimořádných právních stavů, k němuž se ústavodárce rozhodl.[12]
Absence přímého zásahu do práv
Pokud má Vyhlášení právněnormativní charakter, je kromě jeho vlivu na kompetence orgánů veřejné moci třeba posoudit jeho vliv na subjektivní práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Hlavní otázkou zde je, zda Vyhlášení samo o sobě přímo zasahuje do právních poměrů fyzických a právnických osob, tj. zda se jím bezprostředně a bez dalšího omezují práva nebo ukládají povinnosti. Většinové stanovisko Ústavního soudu zastává názor, že k takovému přímému zásahu do práv a povinností nedochází, avšak soudci R. Suchánek a M. Tomková ve svých odlišných stanoviscích k usnesení Pl. ÚS 8/20 poukázali na automatické důsledky, které s Vyhlášením spojují různé zákony.[13]
Kloníme se k názoru, že ze samotného Vyhlášení nelze s ohledem na jeho kusou úpravu v ústavním pořádku dovodit, že se tento akt bezprostředně dotýká právní sféry osob. Co do této sféry bezprostředně zasahuje, jsou až navazující zákonná ustanovení, tj. podmíněné části (tj. dispozice a sankce) oněch výše uvedených norem hypotetických,[14] jakož i jednotlivá krizová opatření vydaná za nouzového stavu. Otázku případného protiústavního zásahu do právní sféry osob tak je potřeba vztahovat k dotčeným ustanovením předmětných zákonů[15] či krizových opatření navázaných na Vyhlášení, a nikoli k Vyhlášení samotnému. Lze tedy uzavřít, že tento akt (tj. normativní věta "má býti nouzový stav") sám o sobě přímo nezasahuje do subjektivních práv a povinností osob.
Pokud jsou do samotného Vyhlášení vtělena i ustanovení omezující práva nebo ukládající povinnosti,[16] jedná se již o jinou situaci, kdy je potřeba od sebe tyto dvě části daného aktu co do jejich povahy (a potenciálně) i přezkoumatelnosti odlišit.
Přímé provedení ústavního pořádku
Vytváří-li se Vyhlášením právní mětí, pak je nutné vymezit, o jaký druh normotvorné činnosti se jedná, o jakou funkci veřejné moci jde. Tento problém je nutné z metodologického hlediska vnímat ve třech oddělených perspektivách - normologické, instituciální a právněrozhodovací.[17]
Normologicky vzato se Vyhlášení opírá bezprostředně o předpis ústavního pořádku (ú. z. b.), tedy zmocňovací normu ústavního charakteru. Ani absence krizového nebo jiného prováděcího zákona by neměla sebemenší vliv na ústavně založenou kompetenci vlády či jejího předsedy vyhlásit nouzový stav. S tímto souhlasí i Ústavní soud, když ve své dosavadní judikatuře označuje Vyhlášení za akt aplikace ústavního práva s normativním dopadem.[18] Je-li tedy ústavní pořádek přímým základem pro Vyhlášení, podobně jako je tomu u parlamentního zákonodárství nebo u výkonu pravomoci Ústavního soudu při abstraktní kontrole norem, pak normativně vzato nemůže jít o výkon veřejné správy. Správní činnost se totiž opírá až o běžný zákon.[19] Důsledkem této úvahy je tedy i zásadní potřeba založení přezkumné pravomoci taktéž bezprostředně ústavním pořádkem, nikoliv podústavním právním aktem, jako je tomu u správního soudnictví (viz podkapitolu 3.2).[20]
Z institucionálního hlediska je důležité, že Vyhlášení přísluší vládě, popřípadě jejímu předsedovi, v každém případě však orgánu výkonné moci. Přinejmenším v naší právní vědě a praxi se institucionalizovala představa (byť z normologického hlediska postrádající jasné rozlišovací kritérium) o dvojí roli orgánů výkonné moci, tedy i o dvojím charakteru jejich aktů. Jde jednak o akty ústavní, kde příslušný exekutivní orgán jedná jako orgán moci vládní, jednak o akty správní, kde dotčený orgán jedná jako orgán veřejné správy (správní orgán). Toto dělení bylo ve vztahu k prezidentu republiky i vládě opakovaně uznáno v právní doktríně[21] i judikatuře.[22] Vymezuje moc vládní jako kompetenci nesvázanou detailní právní (zejména zákonnou) úpravou, kde z povahy věci musí být exekutivě umožněna široká diskrece, neboť zásadním způsobem souvisí s politickým rozhodováním ve smyslu čl. 6 Ústavy. V případě vlády se zdůrazňuje též její postavení jako vrcholného orgánu výkonné moci,[23] propojeného vztahem ústavněpolitické odpovědnosti s demokraticky zvolenou Poslaneckou sněmovnou[24] (dále jen "Sněmovna").[25] Výrazná možnost politické diskrece, jakož i bytostné propojení institutu nouzového stavu s oblastí bezpečnostní politiky vedou k závěru, že institucionálně vzato vláda při vyhlašování nouzového stavu jedná jako ústavní orgán vykonávající tzv. moc vládní. Vyhlášení tudíž ani z institucionální perspektivy není správním aktem.
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 6, 2021. Pokračování článku dostupné zde.
[1] Srov. KYSELA, J. Poznámky ke stavu oboru ústavního práva a státovědy. Časopis pro právní vědu a praxi. 2017, roč. 25, č. 3, s. 383.
[2] Zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
[3] Zák. č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19.
[4] Pro základní analýzu některých zde uvedených problémů viz DIENSTBIER, J. - DERKA, V. - HORÁK, F. Ústavnost mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Právník. 2020, roč. 159, č. 5.
[5] Kromě komentářů k ú. z. b. jsou výjimkami v tomto kontextu zejména JIRÁSEK, J. Vyhlašování mimořádných stavů. In: PAVLÍČEK, V. a kol. Bezpečnost České republiky a potřeba ústavních změn. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2004. KYSELA, J. Úprava kompetencí ústavních orgánů ČR v oblasti bezpečnosti státu a její možné změny. In: PAVLÍČEK, V. a kol. Bezpečnost České republiky a potřeba ústavních změn, či usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20.
[6] Upozorňujeme, že na dané otázky odpovídáme prostřednictvím využití teorie normativního institucionalismu, kterou shledáváme nejvhodnější pro řešení této problematiky. Z tohoto teoretického východiska plyne nejen naše metodologie, ale i kupříkladu uznání koncepce individuální právní normy nebo pouhá relativnost rozdílu mezi právním předpisem a aktem aplikace práva.
[7] WEINBERGER, O. Inštitucionalizmus. Nová teória konania, práva a demokracie. Bratislava: Kalligram, 2010, s. 38, 46.
[8] Ibidem, s. 47.
[9] Tuto podmiňující část (skutkovou podstatu) hypotetické normy lze vnímat i jako podmiňující normu. Srov. WEYR, F. Teorie práva. Brno-Praha: Orbis, 1936, s. 43. I toto vnímání tak posiluje normativní charakter Vyhlášení.
[10] Např. zákona o prodloužení volebního období dle čl. 10 ú. z. b. nebo zadávání veřejných zakázek mimo režim zákona č. 134/2016 Sb.
[11] Na tomto místě upozorňujeme, že z pohledu tradiční teorie práva je potřeba pojmově odlišit normativní povahu aktu (tj. fakt, že stanoví mětí) od povahy normotvorné, jež vychází z obecnosti coby definičního znaku právní normy, a tudíž vede k dichotomii normativních právních aktů a aktů aplikace práva (k tomu srov. KNAPP, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 105-106, 149, 186-188). Pro zhodnocení normativní povahy (ve smyslu stanovení mětí) není klasifikace na normativní právní akty a akty aplikace práva nikterak podstatná, neboť v obou případech se bude jednat o akty stanovující mětí.
[12] Model mimořádných právních stavů patří mezi tzv. dualistické modely mimořádného vládnutí, tj. striktně odlišující řádný a mimořádný stav právního řádu a institucionální struktury veřejné moci. Srov. ZUCKERMAN, I. One Law for Law and Peace? Judicial Review and Emergency Powers between the Norm and the Exception. Constellations: An International Journal of Critical & Democratic Theory. 2006, Vol. 13, No. 4, s. 527-528.
[13] Na tyto automatické důsledky odkazuje také např. Z. Koudelka, viz KOUDELKA, Z. Soudy za koronaviru zklamaly. In: ceska-justice.cz [online]. 4. 1. 2021 [cit. 2021-03-05].
[14] S vyhlášením nouzového stavu počítají např. ustanovení trestního práva hmotného (srov. § 247, § 372 a § 384 odst. 1 zák. č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku; dále jen "trestní zákoník") nebo zákonů upravujících konání referend v oboru územní samosprávy (srov. § 5 odst. 2 zák. č. 22/2004 Sb., o místním referendu, a § 5 odst. 2 zák. č. 118/2010 Sb., o krajském referendu), která jsou do vyhlášení nouzového stavu latentní, spící, tj. neaktivní.
[15] Např. posouzení souladnosti vyšších trestních sazeb v trestním zákoníku s příkazem nullum crimen, nulla poena sine lege v čl. 39 Listiny nebo souladnosti zákazu konání referend s výhradou zákona stran zasahování do činnosti územních samosprávných celků a stanovování kompetence jejich orgánů, a tedy i výjimek z nich, dle čl. 101 odst. 4 a čl. 104 odst. 1 Ústavy, s právem na samosprávu dle. čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a s právem podílet se na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny.
[16] Viz např. rozhodnutí vlády ze dne 2. června 2013, č. 140/2013 Sb.
[17] Pro potřebu rozlišovat tyto tři aspekty poznání práva, v návaznosti na nezbytnost odlišení dvou metod zkoumání, srov. WEINBERGER, O. Inštitucionalizmus. Nová teória konania, práva a demokracie, s. 36-37, 205.
[18] Usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 26, usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, bod 18 a usnesení ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 12/21, body 15 a 17.
[19] Srov. MERKL, A. Obecné právo správní. Díl první. Brno: Orbis, 1931, s. 18-21.
[20] Na eventuální opačnou argumentaci, která by se opírala o názor, že činnost správního soudnictví je založena přímo čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 91 odst. 1 Ústavy, odpovídáme tak, že jde o ustanovení spíše organizačně-institucionální. Stejně tak ústavní pořádek počítá se správními úřady (čl. 79 Ústavy), státním zastupitelstvím (čl. 80 Ústavy) nebo trestními soudy (čl. 90 Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny), ačkoliv je zřejmé, že se tyto orgány veřejné moci při své činnosti přímo a bezprostředně opírají o zákony, nikoliv o ústavní pořádek. Z normologického pohledu je tedy činnost státního zástupce nebo soudce obecného soudnictví podobná spíše činnosti úřední osoby ve veřejné správě, než se členy Parlamentu při schvalování zákonů nebo soudců Ústavního soudu při rušení zákonů.
[21] Viz GRINC, J. Moc výkonná. In: RESCHOVÁ, J. a kol. Státověda: Stát. Jednotlivec. Konstitucionalismus. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 335 an.; WINTR, J. Principy českého ústavního práva. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 100; RYCHETSKÝ, P. Soudní přezkum aktů prezidenta republiky. In. ŠIMÍČEK, V. (ed.). Postavení prezidenta republiky v ústavním systému České republiky. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 151.
[22] Nejpočetnější soudní reflexe se dočkaly akty prezidenta republiky. V rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 4 Aps 3/2005-35, byla sice prezidentova kompetence jmenovat soudce, založená přímo Ústavou, shledána za činnost správní, nicméně důvodem pro tento závěr byla jednak dotčenost na veřejných subjektivních právech stěžovatele, jednak rozvinutá zákonná úprava jmenování soudce. I zde ale Nejvyšší správní soud učinil odlišení aktů správních od aktů ústavních, navíc se setkal v doktríně s nesouhlasnými názory (srov. WINTR, J. Smí prezident republiky nejmenovat způsobilého kandidáta soudcem? Jurisprudence. 2008, č. 6). Judikatura stran jmenování profesorů se zde vůbec neužije, neboť jde o kompetenci svěřenou pouze běžným zákonem, nikoliv zákonem ústavním. Článkem 63 odst. 2 Ústavy totiž není bezprostředně zmocněn prezident, nýbrž zákonodárce.
[23] Čl. 67 odst. 1 Ústavy.
[24] Čl. 68 odst. 1 Ústavy.
[25] SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 29-30. Srov. též HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 5.
Diskuze k článku ()