Byť je tento právní nástroj sloužící k zaměstnávání osob pracemi menšího rozsahu součástí právního řádu již po dobu téměř 60 let, stávající podmínky panující na trhu práce včetně pracovních návyků či způsobů, za nichž je práce vykonávána, jsou zcela odlišné od podmínek, které existovaly v době, kdy byly dohody k provedení prací mimo pracovní poměr přijímány. Článek zkoumá daný právní institut z pozice důvodů, které vedly zákonodárce k vytvoření tohoto specifického pracovněprávního vztahu a zjišťuje, zda příčiny přijetí jsou i nadále platné a odůvodňují ponechání právní regulace dohod v ustanoveních zákoníku práce. Za tímto účelem se článek zabývá vzájemnými vztahy mezi dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr a pracovním poměrem včetně souběžného výskytu obou právních vztahů, osobní a věcnou působností ustanovení o dohodách o pracích konaných mimo pracovní poměr, naplněním definičních znaků závislé práce z pohledu dohod, konotacemi souvisejícími s evropským právem či statistickými údaji, na jejichž podkladě by bylo možné detekovat počty a skladbu zaměstnanců vykonávajících činnost v režimu některé z dohod o práci konané mimo pracovní poměr.
Úvod
Tradiční institut pracovního práva, jenž má své místo v právní regulaci již po dobu více než 56 let, se nachází na důležitém rozcestí. V souvislosti s transpozičními pracemi týkajícími se přijetí směrnice EU 2019/1158 o rovnováze mezi pracovním a soukromým životem rodičů a pečujících osob a směrnice EU 2019/1152 o transparentních a předvídatelných pracovních podmínkách v Evropské unii musí zákonodárce důkladně zvážit, jaká bude nadcházející legislativní podoba dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Kromě zmíněné evropské právní úpravy je zákonodárce povinen vzít v úvahu dále názory odborné veřejnosti, která dlouhodobě upozorňuje na nedostatky této atypické formy zaměstnávání týkající se především disproporcionální ochrany zaměstnance pracujícího v režimu některé z dohod v porovnání se zaměstnancem, jenž totožnou práci vykonává v pracovním poměru.[1]
Cílem článku je podpořit aktuální diskusi na dané téma a přednést vědecké pojednání věnující se historickým důvodům, které motivovaly někdejšího zákonodárce k přijetí této unikátní formy pracovněprávního vztahu. Hlavní ambicí textu není komplexní analýza stávající právní úpravy či analýza navrhovaných změn regulace dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, ale vytyčení základních koncepčních východisek zaměřujících se na racionalitu existence dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, a to jak z pohledu dobového ratia zkoumaného institutu,[2] tak z pohledu ochrany zaměstnance, koncepce závislé práce či evropských souvislostí. Každá legislativní změna by měla být doprovázena relevantními úvahami zabývajícími se původním účelem a smyslem měněného institutu v kontextu s účelem, pro který předmětný institut v době své změny aktuálně slouží. Je totiž možné, že původně sledovaný záměr se v průběhu času z předmětných ustanovení částečně či zcela vytratil a analyzovaný institut má v kontextu společenských vztahů zcela nový význam. Tato skutečnost nemusí být nutně negativní, při legislativních změnách by však měla být adekvátně zohledněna a vysvětlena.
"Socialistický pracovní poměr" versus dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr
Zaměříme-li se na teoretické členění pracovněprávních vztahů optikou socialistického práva, lze konstatovat, že někdejší nauka chápala pracovněprávní vztahy víceúrovňově: "V pracovním právu je možné a nutné skutečně rozlišit několik druhů právních vztahů [...]. Všechny právní vztahy, které vznikají na základě norem pracovního práva kvalifikovaným projevem individuální vůle jednotlivých občanů (pracovníků) a socialistických organizací,[3] označujeme obecně jako pracovněprávní vztahy. Tyto vztahy mohou být různé, mohou směřovat svým bezprostředním zaměřením k různým cílům [...]. V tomto smyslu rozeznáváme několik druhů pracovněprávních vztahů, jejichž typický obsah upravují normy pracovního práva. Jednotlivé druhy pracovněprávních vztahů mají své zvláštnosti (specifické rysy), které je navzájem odlišují jako relativně samostatné právní vztahy, a proto je zapotřebí je zkoumat každý zvlášť."[4]
Pracovní poměr byl legislativně konstruován jako primární a nejčastěji se vyskytující typ pracovněprávního vztahu. Obsah pracovního poměru tvořily práva a povinnosti související s bezprostřední realizací společenské práce. Za objekt tohoto poměru nebyla považována pouze práce, nýbrž i "péče" (ve smyslu pracovních podmínek v širokém slova smyslu).[5] Teorie kategorizovala pracovní poměry podle jednotlivých diferenciačních kritérií na pracovní poměry na dobu určitou a neurčitou (dle délky trvání pracovního poměru);[6] pracovní poměry tzv. domáckých pracovníků (dle místa výkonu práce);[7] pracovní poměry mezi občany (dle typu zaměstnavatele)[8] a souběžné pracovní poměry (dle počtu uzavřených pracovních poměrů a velikosti pracovního úvazku).[9]
V silách pracovního poměru nebylo postihnout všechny specifické okolnosti, které se při realizaci práce mohly objevit a které odůvodňovaly i jinou formu pracovněprávního vztahu. Zmíněné platilo zejména ve spojitosti s osobami vyznačujícími se ztíženými možnostmi uplatnění na trhu práce či ve vztahu k nahodilým, nepravidelným či jednorázovým úkolům, kdy aplikace ustanovení o pracovním poměru s plnou ochranou zaměstnance se nejevila jako rozumná a žádoucí. Z tohoto důvodu přistoupil s odkazem na základní zásady pracovního práva[10] někdejší zákonodárce kromě generálního pracovněprávního vztahu v podobě pracovního poměru k úpravě pracovněprávních vztahů vznikajících na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr.
Standardním postupem pracovníka mělo být sjednání jednoho pracovního poměru v rozsahu stanovené týdenní pracovní doby na dobu neurčitou. Zákoník práce nicméně výjimečně umožňoval paralelní uzavření více pracovních poměrů či pracovního poměru a dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Paralelní výkon činnosti ve vícero pracovněprávních vztazích podléhal striktním legislativním podmínkám.[11] Cílem regulace souběžného uzavření pracovněprávních vztahů jedním pracovníkem nebyla ochrana ekonomického zájmu zaměstnavatele (v podobě zákazu konkurence zaměstnancem - srov. § 304 zák. pr.) či ochrana pracovních podmínek zaměstnance (v oblasti rozvrhování pracovní doby, doby odpočinku a přesčasové práce - srov. účel zákazu výskytu stejně druhově vymezené práce v případě souběhu základních pracovněprávních vztahů u jednoho zaměstnavatele dle § 34b odst. 2 zák.pr.), ale podpora jednotného řízení zaměstnanosti (včetně zabezpečení práva na práci dle § 24 a § 25 zák. pr. 1965) a předejití "živelnému pohybu" pracovních sil.[12]
Hodlal-li tudíž uzavřít dohodu o pracovní činnosti pracovník, který již byl v pracovním poměru k jiné organizaci, tížila jej k této organizaci notifikační povinnost. Pokud by činnost na základě dohody bránila pracovníku řádně plnit jeho povinnosti z pracovního poměru nebo by byla na újmu jeho zdraví, mohla mu organizace, u níž byl v pracovním poměru, uložit, aby tuto dohodu zrušil; organizace, s níž dohodu uzavřel, byla povinna mu to umožnit. Uzavřel-li pracovník dohodu o provedení práce, notifikační povinnost jej netížila. Pokud by k souběhu pracovního poměru a dohody téhož pracovníka mělo dojít uvnitř téhož zaměstnavatele (organizace), podléhal výkon práce na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr režimu tzv. vedlejší činnosti dle § 71 zák. pr. 1965.[13] Vedlejší činnost pak mohla být sjednána pouze na práce jiného druhu, než byly smluveny v pracovní smlouvě, a vykonávána mimo pracovní dobu stanovenou pro již existující pracovní poměr. Vedlejší činnost mohla být konána v souběžném pracovním poměru nebo na základě dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr (§ 71 zák. pr. 1965).
Dohody jako substituty tradičních smluvních typů
Vztahy vznikající na základě dohod o provedení prací mimo pracovní poměr označovala teorie od svého počátku za pracovněprávní poměry sui generis. S pracovním poměrem měly společné to, že směřovaly k výkonu práce pro společnost a k uskutečňování péče o pracovníka. Základní odlišnost byla spatřována v povaze závazku, jenž na základě dohod vznikal. Zatímco v souladu s pracovním poměrem tížila pracovníka povinnost vykonávat určitý druh práce zpravidla po delší dobu, respektive po dobu neurčitou (generický závazek), v případě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr měl závazek pracovníka povahu jednorázového pracovního úkolu či ojedinělé (nahodilé) práce (speciální závazek). Tomu měl odpovídat i zúžený rozsah práv a povinností z dohod plynoucích.[14]
Výše uvedené nicméně stále uspokojivě neodpovídá na otázku, co přimělo zákonodárce k úpravě tohoto speciálního typu pracovněprávních vztahů komplementárního rázu. Odpověď je možno s největší pravděpodobností nalézt v někdejším ideovém pojetí soukromého práva, které s účinností od přijetí zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (tj. od 1. dubna 1964), nadále neupravovalo řadu tradičních smluvních typů považovaných se zřetelem na vývoj socialistické společnosti za překonaný konstrukt buržoazního práva (např. smlouva o dílo či smlouva příkazní).[15] Místo toho zavedla osnova občanského zákoníku některé "nové" smluvní typy a začlenila je do části normující úpravu tzv. služeb.[16] Ustanovení smluv obstaravatelského typu nadto byla značně okleštěná a zahrnovala pouze obstarání prodeje věci (§ 284 a násl. obč. z. 1964) a úschovu (§ 296 a násl. obč. z. 1964). Dobová doktrína dále vycházela z předpokladu, podle něhož se v okamžiku, kdy určitý smluvní typ zakládal závazek občana k výkonu činnosti, jednalo o specifickou formu účasti občanů na společenské práci, která měla být podřízena regulaci norem pracovního práva, a nikoliv regulaci občanského zákoníku.[17]
Se zřetelem na popsanou transformaci závazků vznikajících z právních jednání přistoupil někdejší zákonodárce k částečnému nahrazení vypuštěných smluvních typů přijetím regulace v podobě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Jak však upozorňují dobové zdroje - nově přijaté dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr neměly být s úpravou nepřevzatých smluvních typů ztotožňovány či porovnávány. Důvodem měla být nutnost aplikace ustanovení o pracovních úrazech, limitaci rozsahu náhrady při způsobení škody zaměstnancem či závaznosti předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci na dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, což činilo z dohod v porovnání s nepřevzatými smluvními typy unikátní nástroj sloužící k ochraně pracujících.[18]
V porovnání s dnešní úpravou byla ochrana "dohodářů" 19) značně snížená, neboť neplatilo pravidlo zakotvené ve stávajícím § 77 odst. 2 zák. pr., podle něhož se na práce konané na základě některé z dohod použije (až na legislativní výjimky) úprava pro výkon práce v pracovním poměru. Rozsah práv a povinností subjektů dohod se omezoval toliko na seznam vymezený v § 234 odst. 1 a odst. 2 zák. pr. 1965 a neuplatnila se generální aplikace ustanovení o pracovním poměru se zákonem upravenými odchylkami.
Článek byl publikován v časopise Právník č. 1/2023. Pokračování je dostupné zde.
[1] V tomto ohledu srov. např. ŠTEFKO, Martin. Prekérnost dohody o pracovní činnosti na příkladu její výpovědi. Právní rozhledy. 2020, č. 8, s. 291-293; PICHRT, Jan. Zero hours contracts. In: Acta Universitatis Carolinae - IURIDICA. 2019, č. 1, s. 93-101; BRŮHA, Dominik. Flexibilní formy výkonu práce v době koronavirové. Praktická personalistika. 2021, č. 3-4, s. 16-23; BUKOVJAN, Petr. Dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr - I. část. Praktická personalistika. 2017, č. 3-4, s. 28-31.
[2] K tzv. subjektivně historickému výkladu srov. MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 118 an.
[3] Namísto pojmu zaměstnanec operoval zák. pr. 1965 s termínem pracovník (srov. § 11). V pozici zaměstnavatele vystupovaly v drtivé většině případů socialistické organizace (srov. § 8).
[4] KOVAŘÍK, Jan. Podstata pracovního práva a pracovního poměru v ČSSR. Práce, 1964, s. 141-142.
[5] "Chování účastníků pracovněprávních poměrů (jejich subjektivní práva a povinnosti) nesměřují totiž pouze k výkonu práce a jejímu řízení (pracovní kázeň), nýbrž zároveň k výkonu a řízení práce za určitých podmínek (mzda za vykonanou práci, vytváření co nejlepších pracovních podmínek, dovolená, bezpečnost a ochrana zdraví při práci atd.). Souhrn těchto podmínek označujeme právě jako "péči" o pracovníky." Ibidem, s. 143-144.
[6] Pracovní poměr na dobu určitou byl vnímán jako výjimečný druh pracovního poměru, jehož sjednání bylo podmíněno výskytem mimořádných důvodů (např. v podobě přechodné potřeby pracovních sil). Nelimitovala-li pracovní smlouva délku trvání pracovního poměru, platila (shodně se stávající úpravou) zákonná fikce, podle níž byl pracovní poměr sjednán na dobu neurčitou. Oproti dnešní regulaci neupravoval zákoník práce 1965 limity týkající se maximální délky trvání a počtu opakování pracovního poměru na dobu určitou. V případě rozvázání pracovního poměru na dobu určitou výpovědí byly obě strany omezeny co do možnosti uplatnění jednotlivých výpovědních důvodů (srov. § 57 zák. pr. 1965). Dále srov. WITZ, Karel. Československé pracovní právo. Učebnice. Praha: Orbis, 1967, s. 176.
[7] Právní úprava zaměstnávání domáckých pracovníků obsažená v § 267 zák. pr. 1965 je víceméně shodná s aktuální právní úpravou promítnutou do § 317 zák. pr. (pracovněprávní vztahy zaměstnanců vykonávajících práci mimo pracoviště zaměstnavatele). Ačkoliv zákoník práce 1965 vznikal za zcela jiných sociálněekonomických podmínek s důrazem kladeným na manuální výkon práce, stávající úprava kopíruje regulaci z roku 1966. Tento stav poté působí obtížnou (či téměř nemožnou) aplikovatelnost ustanovení § 317 zák. pr. v době měnících se podmínek panujících na pracovním trhu.
[8] V pozici zaměstnavatele vystupovala v drtivé většině případů socialistická organizace. Zákoník práce výjimečně připouštěl možnost, aby pracovní poměr vznikl i mezi dvěma "občany" za účelem poskytování služeb pro osobní potřebu za mzdu. Sjednání pracovního poměry mezi dvěma fyzickými osobami bylo podmíněno zákazem vykořisťování cizí pracovní síly (čl. 9 Ústavy ČSSR a čl. II zák. pr. 1965). Zároveň pro tento druh speciálního pracovního poměru platily výjimky stanovené v § 296 zák. pr. 1965 týkající se změn pracovního poměru, rozvázání pracovního poměru (možnost rozvázání z jakéhokoliv důvodu s jednoměsíční výpovědní dobou), absence limitace rozsahu náhrady škody v případě způsobení škody zaměstnancem z nedbalosti, svěření rozhodování pracovních sporů výhradně soudům a omezení účasti revolučních odborových hnutích na těchto vztazích.
[9] Dále bylo možné rozlišovat pracovní poměry v návaznosti na způsoby vzniku pracovního poměru (pracovní poměry založené pracovní smlouvou, jmenováním či volbou), popř. v návaznosti na účel daného pracovního poměru (poměry připravující na budoucí povolání - tzv. učební pracovní poměry). Srov. KALENSKÁ, Marie a kol. Československé pracovní právo. Praha: Panorama, 1981, s. 106-107.
[10] Zvláště s odkazem na zásadu zakotvenou v čl. I zák. pr. 1965: "Všichni občané mají právo na práci. Ve společnosti pracujících může jednotlivec dospět k plnému rozvinutí svých schopností a k uplatnění svých oprávněných zájmů jen aktivní účastí na rozvoji celé společnosti, především náležitým podílem na společenské práci. Práce ve prospěch společnosti a podle jejích potřeb je proto přední povinností a současně předním právem i věcí cti každého občana."
[11] K souběhu pracovních poměrů srov. např. § 25 zák. pr. 1965, podle něhož směla organizace zaměstnávat (až na zákonem stanovené výjimky) v pracovním poměru jen pracovníka, který prokázal, že jeho předchozí pracovní poměr skončil. Dále srov. rovněž § 69 až 71 zák. pr. 1965.
[12] "Velmi nežádoucí jevy v oblasti pracovních sil se objevily v krizových letech 1968-1969. V důsledku nedodržování příslušných právních předpisů docházelo k živelnému pohybu pracovních sil, ke zvýšené fluktuaci, k "přetahování" pracovníků z jedné organizace do druhé poskytováním neoprávněných výhod. Toto vše mělo velmi negativní vliv na situaci v oblasti pracovních sil." KALENSKÁ, Marie a kol. Československé pracovní právo, s. 332. K zákazu další souběžné výdělečné činnosti zaměstnance v intencích směrnice o transparentních a předvídatelných pracovních podmínkách srov. čl. 9 směrnice.
[13] Srov. limitaci souběhu podle stávající regulace promítnuté do § 34b odst. 2 a § 304 zák. pr. K aktuální úpravě srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 6. 2013, sp. zn. 21 Cdo 1573/2012: "Zákoník práce neomezuje rozsah dalšího pracovního poměru u téhož zaměstnavatele; rozsah dalších pracovněprávních vztahů založených dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr omezuje pouze limitem 150 hodin v kalendářním roce, do kterého lze uzavřít dohodu o provedení práce, a ustanovením, že na základě dohody o pracovní činnosti není možné vykonávat práci v rozsahu překračujícím v průměru polovinu stanovené týdenní pracovní doby. Zákoník práce ani nestanoví, že by zaměstnanec musel vykonávat práci v dalším pracovním poměru nebo na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr jen mimo pracovní dobu stanovenou pro původní pracovní poměr, jak tomu bylo v případě tzv. vedlejší činnosti zaměstnance u zaměstnavatele podle předchozího zákoníku práce (srov. § 71 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů účinných do 31. 12. 2006). Jediným omezením pro vznik dalšího základního pracovněprávního vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem je podmínka, že práce, kterou má zaměstnanec v dalším pracovněprávním vztahu vykonávat, je jiného druhu než práce vykonávaná v původním pracovním poměru.
[14] KOVAŘÍK, Jan. Podstata pracovního práva a pracovního poměru v ČSSR, s. 145.
[15] Občanský zákoník upravoval pouze určité podtypy smlouvy o dílo vymezené zvláštním předmětem plnění. Konkrétně se jednalo o zhotovení věci na zakázku a (§ 263 an.) a opravu a úpravu věci (§ 276 an.). Právní regulace smlouvy o dílo byla v určitých modifikacích přenechána zákonu č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník (část osmá), a zákonu č. 101/1963 Sb., zákoník mezinárodního obchodu (§ 475 až § 490).
[16] Systémové změny v koncepci závazkového práva byly odůvodňovány následovně: "Uspokojování stále rostoucích hmotných a kulturních potřeb občanů je prvořadým úkolem socialistické společnosti a je dnes zajišťováno celou sítí služeb poskytovaných socialistickými organizacemi. Při poskytování těchto služeb vznikají mezi občany a socialistickými organizacemi společenské vztahy, které jsou kvalitativně zcela odlišné od vztahů, jež dříve vznikaly mezi občany a soukromými podnikateli, i od smluvních vztahů, které vznikají mezi občany, je proto jen samozřejmým důsledkem tohoto vývoje, že osnova upravuje vztahy vznikající při poskytování služeb občanům jako specifické socialistické vztahy v samostatné části, a to tak, aby nová právní úprava odpovídala všestranné péči socialistické společnosti o stálé zvyšování životní úrovně pracujících." Důvodová zpráva k zákonu č. 40/1964 Sb., občanský zákoník.
[17] Srov. WITZ, Karel. Československé pracovní právo. Učebnice, s. 383-384.
[18] Ibidem, s. 384.
Diskuze k článku ()