Registr smluv – prakticky, část I. Zdroj: Redakce

Registr smluv – prakticky, část I.

Můj příspěvek bude zaměřen na legislativní kontext zákona o registru smluv (dále jen „ZRS“), včetně ústavní stížnosti 30 senátorů. Věnovat se budu také tomu, proč by nás vůbec měl registr smluv zajímat, které smlouvy podléhají zveřejnění a jak v praxi poznat, zda smluvní partner je či není povinným subjektem. Druhá část příspěvku se pak bude věnovat procesu uveřejňování smlouvy a souvisejícím praktickým aspektům registru smluv, jako jsou opravy, doložky, dodatky apod. Na závěr zmíním rovněž změny, které přinesla novela č. 249/2017 Sb. s účinností od 18. srpna 2017.

Mgr. Petr Bouda

Mgr. Petr Bouda

právník, Frank Bold advokáti s. r. o.

Mgr. Petr Bouda

právník, Frank Bold advokáti s. r. o.

Účel registru smluv

Účelem zákona o registru smluv je dosažení efektivní veřejné kontroly nad hospodařením právnických osob uvedených v § 2 odst. 1 ZRS s veřejnými prostředky, s nimiž tyto osoby nakládají prostřednictvím smluv podléhajících registru. Tento účel zákona je důležitý při výkladu některých ustanovení, např. ust. § 5 odst. 5 nebo § 7 odst. 2 ZRS. Je důležitý i z hlediska výkladu souladnosti zákona s ústavou, zejména s některými ústavním pořádkem garantovanými základními svobodami, například právem svobodně podnikat.

Pokud jde o § 5 odst. 5 ZRS, zde se účel zákona aplikuje při zvažování, zda je smlouva, pokud je znečitelněna excesivním způsobem, tzn. například z více než 80 %, pořád zveřejněna či nikoli. Domnívám se, že vzhledem k účelu zákona, nelze takovou smlouvu považovat za zveřejněnou. Identifikovat účel zákona je důležité z ústavního hlediska. To je právě jedna z věcí, která se senátorům, kteří podali ústavní stížnost, nepovedla.

Účel zákona je důležitý rovněž z hlediska testu proporcionality, zejména jde-li o kritérium vhodnosti a potřebnosti, kde se právě účel zákona projeví. Kritérium vhodnosti totiž zkoumá, zda institut, který omezuje určité základní právo, umožňuje dojít stanoveného cíle. Domníváme se, že zákon o registru smluv umožňuje dosáhnout cíle transparentnosti nakládání s veřejnými prostředky. U kritéria potřebnosti zase soud zkoumá, zda by stejného cíle mohlo být dosaženo jinými prostředky, tzn. zveřejněním smluv bez toho, že by bylo do základních práv zasaženo, resp. bylo zasaženo méně. Zde se domnívám, že zákon o registru smluv zasahuje do práv tím nejmenším možným způsobem, protože jde o doplnění pasivního přístupu k informacím.

Legislativní vývoj a kontext ZRS

Vraťme se nyní k 14. prosinci 2015, kdy byl zákon o registru smluv ve svém původním znění vyhlášen. Zákonodárce se rozhodl pro dělenou účinnost zákona. Všechna ustanovení nabyla účinnosti, vyjma těch sankčních, tj. §§ 6 a 7. Zákonodárce to zdůvodnil tím, že je potřeba jednoletého přechodného období, během kterého by se všichni adresáti zákona měli připravit na nový zákon účinný od 1. ledna 2017. Problém s dělenou účinností byl však v tom, že se během prvního roku účinnosti ZRS měla skupina poslanců pokusit zákon novelizovat, tedy než nabyde plné účinnosti. Apokalyptické vize totiž předpokládaly, že dojde ke krachu státem vlastněných podniků. Pokud by se po nabytí účinnosti zákona ukázalo, že k žádnému apokalyptickému krachu nedošlo, bylo by jasné, že k jimi navržené novelizaci není důvod.

Výsledkem byl poměrně dlouhý legislativní proces, kdy poslanci navrhli poměrně malou novelu, která měla z registru smluv vyloučit pouze Budějovický Budvar. Poslance jsme samozřejmě varovali, že to zcela jistě neskončí u tohoto podniku, což se skutečně stalo. Z novely se stal legislativní jezdec, na který se nalepilo dalších asi 30 pozměňovacích návrhů včetně návrhu na zrušení celého zákona.

Legislativní proces byl dost chaotický, některá hlasování se musela dokonce i třikrát opakovat. Poslancům se například povedlo nevyjmout státní podniky, ačkoli to byl jeden z posledních návrhů, který schválili, a naopak nezajistili výjimku státem vlastněným podnikům v uveřejňování obchodních tajemství v metadatech. Následně došlo k tomu, že když dospěl návrh novely do Senátu, přijal Senát takové pozměňovací návrhy, že byl návrh poměrně dosti zredukován.

V mezičase daná skupina poslanců zjistila, že nemůže přehlasovat Senát, ani nemůže prosadit svou původní verzi, a tak urychleně připravili druhou novelu zákona, která obsahovala pouze kompromis, na kterém se mohli shodnout všichni. Tato novela se již do nabytí účinnosti zákona nestihla projednat, nakonec byla přijata pod č. 249/2017 Sb. a nabyla účinnosti dne 18. srpna 2017. Důsledkem existence novely je tzv. přechodné období, podle nějž smlouvy, které podléhaly registru smluv, musely být uzavírány striktně v písemné podobě. Pokud tomu tak nebylo, bylo možné sankcionovat je absolutní neplatnosti podle § 582 odst. 1 občanského zákoníku. Dále bylo novelou upraveno návětí v § 7 ZRS. Původně existovala výjimka pro smlouvy, které mohly nabývat účinnosti nezávisle na uveřejnění. Návětí však bylo napsáno tak, že pro dané smlouvy v podstatě neexistovala žádná sankce.

Výsledkem novely je též pravidlo o účinnosti smlouvy uzavřené v krajní nouzi

Podle § 6 odst. 1 ZRS nabývá smlouva, na níž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, účinnosti nejdříve dnem uveřejnění v registru smluv. Smluvní strany si nemohou sjednat dřívější účinnost. Pokud by si přesto účinnost dřívější sjednaly, bylo by takové ujednání neplatné. K obejití nelze využít ani institutu zálohy ve smyslu § 1807 o. z., protože záloha se vztahuje pouze na plnění poskytnutá před samotným uzavřením smlouvy a nikoli na plnění z dříve uzavřené, avšak doposud neúčinné smlouvy. Pokud by smluvní strany z neúčinné smlouvy přesto plnily, jednalo by se o bezdůvodné obohacení podle § 2991 a násl. o. z.

§ 6 odst. 1 připouští zákon tři výjimky: Nezávisle na uveřejnění nabývají účinnosti smlouvy uzavřené v krajní nouzi. Tato výjimka byla doplněna právě zmíněnou novelou. Rozšíření výjimek o krajní nouzi pokrývá dříve těžko podřaditelné situace, kdy například bylo sporné, zda bezprostředně hrozí újma či nikoli. Jednání v krajní nouzi bylo samozřejmě možné podřadit již pod původní znění § 6 odst. 2, nicméně zákonodárce se rozhodl, že ho změní výslovně. Nyní tedy bude krajní nouze posuzována nezávisle na tom, zda k uzavření smlouvy došlo za účelem odvrácení újmy bezprostředně hrozící v souvislosti s mimořádnou událostí nebo ne. Definici krajní nouze bychom našli v § 2906 o. z.

Druhou výjimkou jsou smlouvy uzavřené za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy hrozící bezprostředně v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí. Pro aplikaci výjimky musí být splněny všechny dílčí podmínky v tomto ustanovení vyjmenované.

Třetí výjimka se pak týká smluv, jejichž předmětem jsou léčiva nebo zdravotnické prostředky. Oba tyto pojmy je potřeba vykládat podle jejich zvláštních zákonů. Podotýkám, že pojem „zdravotnické prostředky“ je natolik široký, že pokryje naprostou většinu smluv uzavřených zdravotnickými zařízeními, nepokryje ale paradoxně například transplantáty. Je to paradoxní, neboť tato výjimka byla odůvodňována právě nutností co nejrychleji uzavřít smlouvy, aby nedocházelo k prostojům a ohrožení života pacientů. Problémem u zdravotnických prostředků je, že zahrnují jak vybavení operačního sálu, tak i poměrně drahé přístroje v hodnotě mnoha desítek milionů korun, které se ale operativně nenakupují.

Přezkum zveřejněných smluv a jejich zrušení

Dalším zajímavým ustanovením je § 7 odst. 1 ZRS, který obsahuje obávanou sankci zrušení smlouvy od počátku, pokud smlouva nebude uveřejněna do tří měsíců od uzavření. Samotná sankce zrušení smlouvy je z hlediska soukromého práva atypická. Domníváme se, že má stejné účinky jako absolutní neplatnost, čili v momentě, kdy by smlouva byla zrušena, je potřeba vypořádat bezdůvodné obohacení.

Velká obava původně panovala ohledně aktivní žalobní legitimace při přezkumu zveřejněných smluv. Obavy se nakonec ukázaly jako neopodstatněné, neboť napadnout neplatnost smlouvy může pouze omezený okruh osob. Jednak samotné smluvní strany, přičemž důvodem zpravidla nebude dosažení zrušení smlouvy, ale například snaha reklamovat vadné plnění. Pokud soud při projednávání zjistí, že smlouva měla být zveřejněna a nebyla, pak ji bez dalšího prohlásí za absolutně neplatnou.

Třetí osoby se rovněž mohou domáhat neplatnosti smlouvy podle § 80 občanského soudního řádu. Budou ale muset prokázat aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na věci. Podle mého názoru se tak může stát například v případě neúspěšného účastníka veřejné soutěže o nejvhodnější nabídku podle § 1772 o. z., půjde-li například o zájemce o koupi nemovitosti prodávané městem, který skutečně měl zájem nemovitost koupit. U těchto osob by prohlášení neplatnosti smlouvy mohlo mít i pozitivní dopad spočívající v tom, že by posléze mohly uzavřít smlouvu samy. Dosavadní snahy rozšířit aktivní žalobní legitimaci na širší veřejnost prozatím nebyly úspěšné, soudy takové pokusy odmítaly.

Posledním, kdo má aktivní žalobní legitimaci, je státní zastupitelství podle § 42 zákona o státním zastupitelství. To je oprávněno podat návrh na zahájení řízení o neplatnosti smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost účastníků, tedy nebyly respektovány kogentní právní normy. Domnívám se přitom, že ust. § 5 odst. 5 a ust. § 7 odst. 2 ZRS kogentní jsou. V těchto případech státní zastupitelství může participovat, okruh smluv, které může napadat, je ale dosti omezený.

Bezdůvodné obohacení a jiné důsledky porušení povinností dle ZRS

Pokud jde o vypořádání bezdůvodného obohacení, jsou možné dva způsoby, přičemž záleží na tom, nakolik jsou strany ve sporu. Pokud se smluvní strany dohodnou, mohou si mezi sebou bezdůvodné obohacení domluvit smluvně. Mohou vypořádat plnění již poskytnuté i takové, které ze smlouvy ještě zbývá.

Problém je, že dohoda o vypořádání bezdůvodného obohacení bude zřejmě podléhat registru smluv, stejně jako smlouva původní. Je tedy podle mého názoru nutné učinit vypořádání až po zrušení původní smlouvy, nikoli preventivně dopředu.

Pokud se smluvní strany nedohodnou, vypořádá bezdůvodné obohacení soud. Základním způsobem je vrácení poskytnutých plnění in natura. Pokud vrácení není možné, je rozhodující, zda bylo plnění poskytnuté za úplatu či nikoli. Pokud ano, soud v zásadě vyjde z obsahu zrušené smlouvy a úplatu vrátí podle smlouvy. Pokud jde však o bezúplatnou smlouvu nebo například plnění neodpovídá plnění ze smlouvy pro vady, pak soud nevyjde z obsahu smlouvy, ale z určení obvyklé ceny.

Často se zapomíná na to, že kromě vypořádání bezdůvodného obohacení dochází k řadě dalších konotací. Může být udělena sankce za porušení rozpočtové kázně, ke kterému dojde na základě plnění ze zrušené smlouvy. Může být shledáno porušení zákona při kontrole hospodaření obce nebo kraje. Může být podána žaloba na náhradu škody za zveřejnění obchodního tajemství, které bylo smluvní stranou ve smlouvě vyznačeno, a přesto byla smlouva zveřejněna i s ním. Může být uložena pokuta v případě protiprávního zpracování osobních údajů, která se v případě právnických osob pohybuje až do výše 5 milionů korun. V úvahu připadá také trestní stíhání pro porušení povinností při správě cizího majetku, ať už spáchaného úmyslně či z nedbalosti. Může dojít rovněž k interní kontrole zaměstnanců zveřejňující smlouvy a k vyvození případných pracovněprávních následků, či ke znemožnění vložení smlouvy do katastru nemovitostí.

Dalším následkem může být zveřejnění zjištěných pochybení v médiích a následná medializace a reputační riziko. Příkladem je výměna malé značky za 80.000 Kč, kde registr dokáže odhalit přemrštěné ceny. Příkladem může být i srovnání stejného plnění poskytovaného stejným právnickým osobám za odlišných podmínek, například provoz záchranářských vrtulníků se v jednotlivých krajích zásadním způsobem liší, ačkoli je služba v zásadě stejná. Dalším příkladem může být nyní již vcelku rozsáhlá kauza zpětných bonusů ve zdravotnictví, které často mizí neznámo kde. Tuto kauzu odstartovalo uveřejnění jedné smlouvy jednou nemocnicí, která ve smlouvě bonus uvedla. Během jednoho dne byla smlouva stažena, avšak díky zálohování si toho některá média a investigativní organizace všimly. Posledním příkladem je provázání informací z registru smluv s dalšími veřejně přístupnými zdroji informací, kde může být zjištěno provázání některých podnikatelských aktivit, například i u politických subjektů.

Kromě zrušení smluv, bezdůvodného obohacení a tzv. naming and shaming může mít registr i pozitivní dopady. Může sloužit jako nástroj pro srovnání cen, smlouvy mohou být užity jako vzory. Registr je poměrně efektivní nástroj pro kontrolu a audit, neboť všechny smlouvy nad určité limity musí být v registru, tedy na jednom místě a přístupné online. Registr je také možné využít jako nástroj komunikace s občany, neboť díky němu občané vidí, jak jejich obec hospodaří, pokud dobrovolně zveřejňuje všechny smlouvy.

Jaké smlouvy podléhají uveřejnění smluv?

Smlouva musí kumulativně splnit 3 znaky:

  1. alespoň jedna ze smluvních stran je povinným subjektem (§ 2 odst. 1 ZRS),
  2. musí se jednat o soukromoprávní smlouvu nebo smlouvu o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci,
  3. smlouva není podřaditelná pod některou z výjimek podle § 3 odst. 2 ZRS

Nutno připomenout, že se zde prosazuje pravidlo in dubio pro publico, tedy v pochybnostech zveřejněte. Toto pravidlo by se mělo aplikovat nejen na samotné smlouvy, ale i na informace v nich uvedené.

Při posuzování, o jakou smlouvu se jedná, musí být vzat v úvahu fakt, že legální definice soukromoprávní smlouvy neexistuje. V ust. § 159 správního řádu ale najdeme definici veřejnoprávní smlouvy, kterou se rozumí dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Veřejnoprávní smlouva se tudíž týká práv a povinností pramenících ze správního práva, trestního práva, nebude se ale týkat práv a povinností soukromoprávních. Mám-li smlouvu, která se týká obou kategorií, pak by měla být raději zveřejněna.

Další ustanovení správního řádu pak rozlišují veřejnoprávní smlouvy na koordinační, subordinační a smlouvy o převodu nebo výkonu práv a povinností. Žádná z těchto smluv uveřejnění v registru smluv nepodléhá.

Kromě těchto veřejnoprávních smluv tedy existují ještě smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které jsou dobře definované v zákoně o malých rozpočtových pravidlech. Zákon o velkých rozpočtových pravidlech odkazuje na zvláštní zákony, lze tedy říci, že například dohoda o přípravě k práci osob se zdravotním postižením podle ust. § 73 zákona o zaměstnanosti, nebo dohoda o zřízení chráněného pracovního místa podle ust. § 75 téhož zákona jsou typickými příklady veřejnoprávních smluv o poskytnutí dotace danému zaměstnavateli. Může to být také grantová výzva podle ust. § 9 zákona o výzkumu a vývoji, i zde se jedná o poskytnutí dotace. 


Konference Právo ve veřejné správě 2016

Dne 7. listopadu 2017 se v Brně konal již 6. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Konference tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy. Letos vystoupilo 7 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.

veřejný registr smluv konference právo ve veřejné správě

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze