Rozhovor: Vlastimil Diviš - Energetické právo pohledem vedoucího odboru Právní služby ČEPS, a.s.

Rozhovor: Vlastimil Diviš - Energetické právo pohledem vedoucího odboru Právní služby ČEPS, a.s.

Elektrizační soustava představuje vzájemně propojený soubor zařízení pro výrobu, přenos, transformaci a distribuci elektřiny, včetně elektrických přípojek, přímých vedení, a systémy měřicí, ochranné, řídicí, zabezpečovací, informační a telekomunikační techniky.

Karolina Drachovská

Karolina Drachovská

redaktorka

Karolina Drachovská

redaktorka


Velmi důležitým článkem tohoto systému je elektroenergetická přenosová soustava, jejíž provozování je možné pouze na základě udělení licence, která je žadateli po splnění zákonem stanovených podmínek udělena Energetickým regulačním úřadem. Výlučným držitelem takové licence je v České republice společnost ČEPS, a.s. V rozhovoru odpovídal vedoucí odboru Právní služby ČEPS, a. s. - expert na energetické právo, právo nemovitostí, stavební právo a vítěz soutěže Podnikový právník 2018 v kategorii Správní právo - Mgr. Vlastimil Diviš.

V jakých typech řízení ČEPS, a.s., nejčastěji vystupuje? Můžete zmínit nějaká zajímavá právní témata či problémy, které Váš odbor v poslední době řešil?

Většinou se jedná o různá správní řízení v oblasti stavebního a energetického práva vedená zejména stavebními úřady a Energetickým regulačním úřadem. Mnoho správních řízení probíhá i před správními úřady při zajišťování rozhodnutí, která slouží jako podklad pro následná řízení týkající se rozvoje přenosové soustavy. 

Z mého subjektivního pohledu považuji za zajímavé ty případy, kde se při poskytování právních služeb setkáváme s věcnou problematikou ochrany různých veřejných zájmů. Jde nejčastěji o situace, které vznikají při řešení vlivů činností provozovatele přenosové soustavy (otázky rozvoje a provozu přenosové soustavy) na okolí dotčeném těmito činnostmi. Dochází při tom k aplikaci početných pravidel upravujících ochranu veřejných zájmů, např. řešení ochrany konkrétních zvláště chráněných druhů živočichů, výstavba v území s výskytem archeologických nálezů či opuštěných důlních děl, problematika napojování na pozemní komunikace, konflikt stavby s existující infrastrukturou apod. Pro právníka, jehož pracovní náplň tvoří většinou tradiční právní odvětví a právně teoretické výstupy, se jedná o vítané osvěžení a rozšíření užitečných znalostí o praktickém fungování správy státu. 

Zajímavé právní případy řešíme i v oblasti evropského energetického práva. Jde například o procesní otázky v souvislosti s řízeními vedenými evropskou Agenturou pro spolupráci energetických regulačních orgánů, která vydává na základě dále zmíněného nařízení EU právně závazná rozhodnutí adresovaná rovněž i provozovatelům přenosových soustav. Dochází tak k přesunům rozhodovacích pravomocí z národní na evropskou úroveň. Velice pečlivě také sledujeme legislativní proces přijímání návrhů právních předpisů Evropské komise nazývaných souhrnně jako tzv. zimní energetický balíček a vývoj jejich textace v Radě EU a Evropském parlamentu, jelikož je zřejmé, že zásadním způsobem ovlivní činnost provozovatelů přenosových soustav.

Jaké administrativní a povolovací procesy předcházejí zahájení výstavby zařízení přenosové soustavy? Jak dlouho celý tento proces v ČR přibližně trvá?

Odpověď na otázku závisí na tom, o jaké zařízení přenosové soustavy se z pohledu terminologie stavebního zákona „stavby“ jedná. Pro zjednodušení můžeme rozdělit stavby přenosové soustavy na stavby nacházející se na jednom či několika pozemcích a na stavby nacházející se na více pozemcích - tzv. stavby liniové (v případě přenosové soustavy elektrické nadzemní vedení). 

Přípravné procesy pro stavbu nacházející se na jednom či několika pozemcích jsou v porovnání se stavbami liniovými samozřejmě výrazně jednodušší. Proto bych se ve své odpovědi zaměřil pouze na stavby povahou liniové, u kterých zahájení stavby předchází cca 8-10 let administrativních a povolovacích procesů. Jde o mnoho časově i nákladově náročných postupů, jejichž počet a druh závisí nejen na rozsahu stavby, ale i na tom, v jakém území se stavba realizuje. 

Poté, co ČEPS, a.s., zjistí potřebu stavby, provádí rozsáhlé a náročné interní posouzení v podobě územně technických studií a studií proveditelnosti, kterými identifikuje možné problémové body výstavby. Následně je pro většinu liniových staveb nezbytné zajistit jejich promítnutí do Politiky územního rozvoje a územně plánovacích dokumentací krajů a obcí. Liniové stavby vyžadují posouzení jejich vlivu na životní prostředí, což až na stavby menšího rozsahu, znamená provedení zjišťovacího řízení a následné vydání závazného stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. Po získání kladného závazného stanoviska se zpracovává dokumentace pro příslušné řízení podle stavebního zákona, kterou je třeba projednat s dotčenými orgány státní správy. Od nich je nutné zajistit jejich vyjádření či závazná stanoviska (např. závazné stanovisko povolující kácení dřevin nacházejících se na mimolesních pozemcích či o souladu záměru s územně plánovacími dokumentacemi). K žádosti se dále přikládají i různá správní rozhodnutí, která jsou vydávávána v samostatných řízeních mimo řízení podle stavebního zákona. Vzhledem k umístění stavby na zemědělských a lesních pozemcích (přenosová soustava se v zastavěných územích objevuje v zanedbatelném rozsahu) jde pravidelně např. o řízení o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu a řízení o odnětí pozemků plnících funkce lesa. 

V případě nezískání podkladového správního rozhodnutí, či vydání negativního závazného stanoviska není možné stavbu v řízeních podle stavebního zákona povolit. Dokážete si tak asi představit, jak obtížné je nalezení vhodného území, ve kterém dojde k získání kladných podkladů správních orgánů. Po absolvování desítek různých veřejnoprávních postupů stojí v cestě zahájení výstavby další kus velice těžké práce, kterou je zajištění majetkových práv k cizím pozemkům a to buď způsobem dobrovolným (smluvně) či nedobrovolným (vyvlastněním). 

Dal by se podle Vás celý postup zrychlit či zefektivnit (např. spojením některých řízení, případně v jednodušších případech jejich zrušením)? Pomohla v tomto ohledu novela stavebního zákona účinná od 1. 1. 2018?

Novela stavebního zákona přinesla do povolovacích procesů našich staveb řadu vylepšení. Abych byl přesnější, přínos není vždy ve změně obsahu samotného stavebního zákona, ale i ve změnách dalších zvláštních zákonů, k jejichž změnám došlo také v rámci tzv. balíku novely stavebního zákona. Pro vyhodnocení, zda budou tato vylepšení fungovat a v praxi přinesou očekávané zjednodušení a urychlení, je však ještě potřeba více času. 

Novela stavebního zákona umožnila spojení některých, do té doby samostatných, řízení. Je tak možné spojit řízení územní se stavebním včetně kombinace s posouzením vlivů na životní prostředí. Dále je možné v jednom řízení, které se týká souboru staveb, projednat i stavby vedlejší a to bez ohledu na příslušnost úřadu, jenž by tyto stavby vedlejší jinak projednával v řízeních oddělených. Novela přinesla i zrušení některých samostatných řízení, když tato řízení a vydání správních rozhodnutí nahradila pouhým vydáním závazných stanovisek. Tento přístup by měl být rozšířen i na jiná správní řízení, která dosud novelou zrušena nebyla.

Obecným problémem je, že stavební předpisy jsou stále zaměřené na budování klasických lokálních staveb a aplikace v nich uvedených pravidel na liniové stavby způsobují těžkopádnost a průtahy v povolovacích procesech. Je proto nezbytné pro tyto specifické stavby vytvořit jim odpovídající zvláštní pravidla, jelikož se nacházíme v období akutní potřeby rozvoje všech veřejných infrastruktur, kdy již nelze dále vystačit s tím, co bylo vystavěno v období minulého režimu. O zjednodušení povolovacích procesů se v poslední době vede řada aktivních diskuzí. Výsledkem těchto úsilí jsou i výše zmíněné dílčí úspěchy změn stavebních předpisů. Jak však většina odborné veřejnosti správně uvádí, tyto změny nejsou dostatečné. Proto řada subjektů připravuje návrhy dalších změn. 

Zjednodušení povolovacích procesů je však i otázkou politickou, jelikož při rozhodování o jednotlivých návrzích na změnu jde o poměřování veřejných zájmů a zájmů soukromých (zejména o ochranu práv vlastnických). Výchozím bodem je stanovení rozsahu specifických staveb, které by oproti obecným stavbám měly požívat určitých privilegií – výhod. Veřejně nejviditelnějším tématem jsou samozřejmě stavby dopravní, nemělo by se ale zapomínat ani na ostatní infrastrukturu, jelikož zejména v případě energetických staveb jde o stavby zcela zásadního strategického národního významu. Jelikož však nejsou přímo využívány ze strany veřejnosti, jsou bohužel upozaděny. V případě staveb přenosové soustavy bych rád zmínil, že význam některých z nich je dokonce nadnárodní – evropský. Důkazem je skutečnost, že několik staveb přenosové soustavy je zařazeno do seznamu tzv. projektů společného zájmu EU vydávaného Evropskou komisí na základě nařízení č. 347/2013, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě. Přijetí tohoto nařízení svědčí nejen o výjimečném prioritním statusu a nezbytnosti těchto projektů z hlediska energetické politiky, ale i o vědomí EU o nepřijatelné délce a komplikacích jejich povolovacích procesů, když část nařízení stanoví orgánům členských států pravidla pro jejich urychlení. Bohužel, ne všechny správní úřady však účel a pravidla tohoto nařízení respektují. Častou slabinou správních úřadů jsou v tomto smyslu zejména neodůvodněné průtahy v jejich činnosti, což má za následek nedodržování jim stanovených zákonných lhůt. 

Je rozpracováno poměrně mnoho konkrétních návrhů, jak povolovací procesy liniových staveb zjednodušit a tedy urychlit. Možností zakotvení těchto nových pravidel je několik. Může jít o změny v obecném předpisu (tj. stavebním zákoně), ze kterých budou benefitovat všechny druhy staveb (viz např. ze strany Ministerstva pro místní rozvoj avizovaná velká rekodifikace veřejného stavebního práva). Vzhledem k tomu, že se jedná o běh na dlouhou trať a je celkem jasné, že liniové stavby potřebují i vlastní zvláštní pravidla, kterými není z koncepčního pohledu vhodné „zanášet“ předpis určený zejména pro masovou výstavbu staveb obecných, jeví se však jako mnohem efektivnější změna zákona č. 416/2009 Sb., přiléhavě nazvaného „o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací“. Ostatně jedna jeho vcelku úspěšná poslanecká novela se v současné chvíli nachází před podpisem prezidenta. Pokud jde o již dlouhodobější snahy na přijetí zvláštního zákona o některých liniových stavbách, jde jistě o správný směr. Stejně jako u rekodifikace stavebního práva však platí, že jde o projekt, jehož užitek se dostaví až v dalekém časovém horizontu. 

Podle ustanovení § 24 odst. 4 energetického zákona je provozovatel přenosové soustavy povinen zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí nemovitosti pro zřizování a provozování zařízení přenosové soustavy. Mají pro to vlastníci pozemku pochopení? Jinými slovy dochází častěji ke zřizování věcných břemen na základě smluv, či ve vyvlastňovacích řízeních?

Jelikož se s vlastníky pozemků v drtivé většině případů vždy dohodneme, zřizujeme věcná břemena zejména na základě smluv uzavřených s vlastníky pozemků. Přesto se není možné vyhnout případům, kdy jsme nuceni iniciovat zahájení vyvlastňovacích řízení. Jedná se o cca 10 % případů. Důvodem zajištění věcných břemen na základě rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu však většinou není nemožnost se dohodnout s vlastníkem, ale zákonná omezení vlastníka v nakládání s jeho pozemkem. Jedná se například o zákaz nakládání v případě exekuce na vlastníkův majetek či blokace pro dotčení pozemku nárokem církve z titulu církevních restitucí. Nejméně početnou skupinou pozemků, u kterých jsme donuceni k řešení cestou vyvlastnění, jsou pozemky, jejichž vlastníci využívají veškerých právních možností k obstrukcím realizace stavby či vlastníci, kteří vidí v umístění stavby na jejich pozemku příležitost se nepřiměřeně obohatit.

Jakým způsobem je přeshraniční obchod s elektřinou upraven evropským legislativním rámcem?

Pokud bychom měli začít, jak právníci často říkají, od většího k menšímu, pak obecná pravomoc k regulaci záležitostí energetiky na úrovni EU je založena v její primární legislativě, kterou je Smlouva o fungování EU, zejména čl. 194 (Energetika) a obecnými ustanoveními o vnitřním trhu a volném pohybu zboží. Z pohledu rozvoje energetické infrastruktury je pak třeba zmínit i články 170-172 o transevropských sítích. U všech uvedených oblastí jde o tzv. sdílenou pravomoc EU a členských států. 

Pokud jde o elektroenergetiku, je uvedená pravomoc dále detailněji rozpracována několika akty sekundární legislativy EU. Základními a nejvýznamnějšími předpisy jsou předpisy tzv. 3. liberalizačního balíčku přijatého v roce 2009. Pro elektroenergetiku jsou relevantní 3 jeho předpisy, kterými jsou směrnice 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, nařízení č. 714/2009 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a nařízení č. 713/2009, kterým se zřizuje Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů, tzv. agentura ACER (dále jen „Agentura“). Směrnice 72 je transponována do národního právního řádu zejména zákonem č. 458/2000 Sb., energetický zákon. Směrnice 72 reguluje spíše vnitrostátní záležitosti (např. tzv. unbundling provozovatelů přenosových a distribučních soustav, stanovuje základní úkoly provozovatelů, stanovuje působnost a pravomoc národních regulačních orgánů). Nařízení 714 je pak, jako ostatně každé nařízení EU, závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech a tedy se do národního právního řádu netransponuje. Je to právě nařízení 714, které reguluje přeshraniční obchod s elektřinou, tím, že pro něj stanoví základní principy a rámcová pravidla. Z pohledu fungování přeshraničního obchodu jde např. o oblasti celoevropské i regionální spolupráce provozovatelů přenosových soustav, vyrovnávacího mechanismu mezi provozovateli přenosových soustav za náklady vzniklé přenosem přeshraničních toků elektřiny po jejich sítích, poplatky za přístup do sítí, poskytování informací a zásady tzv. řízení přetížení (tj. pravidla pro přidělování kapacit pro obchod s elektřinou využívající sítě evropských provozovatelů přenosových soustav). Z pohledu tvorby pravidel pro tzv. vnitřní trh s elektřinou je však zásadním přínosem nařízení 714 zavedení tzv. kodexů sítě a rámcových pokynů. Jde o právní předpisy EU (někdy označované jako terciální legislativa EU), k jejichž přijímání je nařízením 714 zmocněna Evropská komise. Ta je vydává procesem tzv. komitologie jako své implementační akty mající právní formu evropských nařízení. Proto je souhrnně nazýváme evropskými síťovými nařízeními. Rozdíl mezi těmito dvěma předpisy není v jejich obsahu, ale ve způsobu pravidel jejich procesního přijímání. Návrhy síťových kodexů připravuje asociace ENTSO-E, následně se k návrhům vyjadřuje Agentura a legislativní proces uzavírá Evropská komise. Ta může před schválením předpisu návrh předložený ze strany ENTSO-E a Agentury změnit. Rámcové pokyny vytváří a přijímá sama Evropská komise s pouhou povinnou konzultací ENTSO-E a Agentury. Jsou to tedy evropská síťová nařízení, která obsahují nejdetailnější evropskou úpravu pravidel pro fungování elektroenergetiky. Za cca devět let prací vydala Evropská komise osm evropských síťových nařízení (4 síťové kodexy, 4 rámcové pokyny), která se dělí do tří skupin podle oblastí, kterých se týkají. Jde o oblasti připojování zařízení do přenosových a distribučních soustav (3 síťová nařízení), provozování těchto soustav (2 síťová nařízení) a obchod s elektřinou (3 síťová nařízení). Síťová nařízení jsou poměrně obsáhlé předpisy s vysoce odborným technickým obsahem a jen částečně i určitou právní, zejména procesní úpravou. Z právního pohledu je pak otázkou, zda v nich uvedená pravidla již nepřesahují rámec zmocňujících předpisů (tedy 3. liberalizačního balíčku) či zda jsou v souladu s jinými evropskými právními předpisy. 

Nejčastějším adresátem povinností uložených síťovými nařízeními jsou právě provozovatelé přenosových soustav. V ČEPS proto probíhá dlouhodobá a intenzivní implementace povinností ukládaných těmito předpisy, nad jejíž správností bdí Energetický regulační úřad, ale i Agentura a Evropská komise. V této souvislosti můžeme zdůraznit i význam nařízení 713, které vymezuje působnost a uděluje pravomoc Agentuře. Nejsilnější pravomocí Agentury je její pravomoc rozhodovat určité přeshraniční spory národních regulačních orgánů, např. v případech, kdy tyto nejsou schopny společně rozhodnout o schválení určitých pravidel, navržených jim ke schválení ze strany evropských provozovatelů přenosových soustav. 

Pro úplnost je třeba uvést, že i 3. liberalizační balíček, který v roce 2009 nahradil 2. liberalizační balíček z roku 2003, bude brzy zrušen a nahrazen dalším, v pořadí již 4. liberalizačním balíčkem. Ten se zkráceně označuje jako CEP (Clean Energy for All Europeans – Clean Energy Package), jehož návrh předložila Evropská komise v zimě 2016 (proto je také nazýván i jako tzv. zimní balíček). Ukončení legislativního procesu CEP se očekává nejdříve na konci letošního roku.

Zmínil jste stálou právní skupinu evropské asociace provozovatelů přenosových soustav ENTSO-E, jejímž jste členem. Jakou roli hraje tato asociace v otázce přeshraničního propojování přenosových soustav? 

Asociace ENTSO-E vznikla v roce 2009 na základě již shora zmíněného nařízení 714. Provozovatelé přenosových soustav nacházející se v členských státech EU jsou podle nařízení 714 povinni spolupracovat v rámci této asociace, tedy jedná se o povinné členství v ní. Na dobrovolné bázi jsou však členem i někteří provozovatelé ze států nečlenských. V současné době má asociace 43 členů ze 36 států. Jedním z orgánů asociace je i její skupina Legal and Regulatory Group. Jde o orgán, který poskytuje právní služby ostatním orgánům asociace. Každý provozovatel do něj nominuje jednoho svého člena a náhradního člena. S čím dál rozsáhlejší evropskou regulací vnitřního trhu s elektřinou nabývá význam právních služeb v této oblasti a počet úkolů, kterými se tato skupina zabývá. Nejvýznamnější část činnosti skupiny spočívá v poskytování právních služeb v souvislosti s tvorbou shora zmíněných návrhů síťových kodexů a implementací již vydaných síťových nařízení. Dále skupina poskytuje právní služby v oblasti interpretace evropských energetických právních předpisů sekundárního práva (3. liberalizační balíček, CEP, energetická transparentnost), ale také v oblasti tvorby soukromoprávních smluv upravujících pravidla spolupráce provozovatelů. To jak těch, k jejichž uzavření povinuje provozovatele evropské energetické právo, tak smluv, které jsou mezi provozovateli uzavírány nad rámec evropských povinností pro zlepšení jejich vzájemné spolupráce. 

Mezi evropskými provozovateli přenosových soustav, jsou vymezeny obchodní (správněji řečeno nabídkové) zóny, které umožňují vzájemnou výměnu elektřiny. Nesprávně nastavené obchodní zóny mohou však vést k riziku přetížení fyzických možností propojených přenosových soustav, jak můžeme vidět na příkladu jednotné německo-rakouské zóny. V důsledku nedostatečně robustní přenosové soustavy Německa proudí elektřina do přenosových soustav sousedních zemí (ČR, Polsko), přes které se následně vrací zpět do přenosových soustav Rakouska a Německa. Tyto tzv. kruhové toky však vedou k diskriminaci českých obchodníků s elektřinou, kteří tak mají pro své přeshraniční obchody k dispozici méně dostupných kapacit, jelikož tyto kapacity nejsou ze strany ČEPS, a.s. trhu přiděleny, což má sloužit jako opatření zajišťující bezpečný provoz přenosové soustavy ČR, jelikož ta je těmito kruhovými toky přetěžována. ČEPS, a.s. v souvislosti s touto problematikou usilovala o nové vymezení obchodních zón tak, aby k těmto negativním vlivům nedocházelo. Podařilo se v již této věci dosáhnout nějakého zlepšení? 

Problém s tzv. přetoky elektřiny z Německa je vyřešen pouze částečně, a to z pohledu aktuální provozní situace. ČEPS, a.s. vybudovala na dvou svých přeshraničních vedeních čtyři regulační transformátory (tzv. PST), které jí umožňují regulovat a bránit se vysokým přetokům přes přenosovou soustavu ČR. Také toto provozní opatření má však svůj technický limit.

Fenomén přetoků elektřiny jako takový zatím v současné době zcela vyřešen není a nebude do doby, dokud v Německu nebude k dispozici odpovídající vnitřní přenosová kapacita, kterou lze zajistit pouze vybudováním nových vedení přenosové soustavy. Jen tehdy bude možné přenášet přes území Německa (přes německou přenosovou soustavu) masivní výkon stále pokračujícího rozvoje obnovitelných zdrojů na severu Německa, jejichž výstavbu lze, na rozdíl od vedení přenosové soustavy, administrativně povolit ve velice krátkém čase. Pokud nebude budování vnitřní přenosové soustavy v Německu dostatečně rychlé a rozvoj obnovitelných zdrojů na severu země bude pokračovat stávajícím tempem, nelze vyloučit budoucí přetoky přes naše území, jelikož regulační schopnost PST již nebude muset stačit.

O rozdělení německo-rakouské obchodní zóny již závazným způsobem rozhodla Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů. Rozdělení zón, ke kterému má dojít od října 2018, je dobrým krokem k zajištění bezpečnosti provozu všech evropských soustav a částečně řeší i dosavadní neutěšenou situaci přetoků elektřiny. To, co je na rozdělení zón nepříjemné, je skutečnost, že minimální garantovaná kapacita pro obchodování s elektřinou na německo-rakouské hranici nastavená německým Energetickým regulačním úřadem nebyla s provozovateli okolních přenosových soustav projednána a až praxe ukáže, zda je minimální kapacita bezpečná z pohledu provozu okolních přenosových soustav (tj. zda není až příliš vysoká) a zamezí přetokům elektřiny.    

rozhovor energetický regulační úřad podnikový právník energetické právo ČEPS

Líbil se vám náš článek? Ohodnoťte ho, prosím.
Hodnotil 1 čtenář

Diskuze k článku 0 komentářů

Všechny komentáře se zobrazí po vstupu do diskuze

Vstoupit do diskuze

Nejčtenější články