Rozpočtové zákonodarstvo v rozhodnutiach nemeckého spolkového ústavného súdu a ústavných súdov spolkových krajín

Prvým východiskovým fenoménom nášho príspevku je fenomén rozpočtového zákonodarstva. Klasik idey parlamentarizmu Baxa pripúšťa, že pokiaľ ide o zákon, ktorým sa schvaľuje štátny rozpočet, nejde o zákon po obsahovej, ale len po formálnej stránke.

DB
Univerzita v Ljubljane, Právnická fakulta, Slovinsko

Ak totiž s pojmom zákon stotožňujeme najmä generálne a abstraktné právne normy,[1] zákon o štátnom rozpočte úplne rezignuje na svoju generálnosť a pri svojej limitovanej abstraktnosti, obmedzenej spravidla na najbližší rok, do popredia vystupuje najmä to, že ide o akt parlamentu. Na zvýraznenie autorstva parlamentu sa však v politickej aj právnej vede zdá sa udomácnilo používanie pojmu zákon, aby ani akt, ktorý nie je zákonom čo do obsahu, neprišiel o svoje spojenie s parlamentom. V zmysle určitej myšlienkovej skratky prítomnej v politickej aj v právnej vede je zákon tým najvyšším prejavom moci v štáte, a pokiaľ sa parlament považuje za nositeľa moci, činnosť parlamentu by mala mať formu zákona. Pravda, politická idea parlamentarizmu sa s ťažiskovou ideou právnej vedy týkajúcou sa zákonodarstva prekrýva, ale nestotožňuje.

Druhým východiskovým fenoménom nášho príspevku je myšlienka ústavnej kontroly zákonov, rozvinutá najprv v decentralizovanej podobe u Hamiltona v 78. liste federalistov[2] či neskôr v centralizovanej podobe u Kelsena[3]. V našom príspevku sa pozrieme na niektoré črty prítomné v ústavnom prieskume zákonov o štátnom rozpočte, a to najprv na príklade dvoch nemeckých spolkových krajín a napokon i na príklade nemeckého spolkového ústavného súdu.

1. Rozpočtový optimizmus a rozpočtový realizmus

Nemeckú ústavnú úpravu rozpočtového zákonodarstva, tzv. finančnú ústavu, či už na spolkovej úrovni alebo na úrovni niektorých spolkových krajín možno pritom všeobecne označiť za rozpočtovo optimistickú, a to pre kritériá výnimočnosti a viazanosti, za ktorých splnenia vôbec možno prijať úver na krytie rozpočtového deficitu.

Naproti tomu, na úrovni Európskej únie sú tzv. maastrichtské kritériá prejavom rozpočtového realizmu. Realisticky sa v nich totiž predpokladá existencia rozpočtového deficitu, z ktorého potom nepriamo vyplýva aj možnosť prijať štátny úver na jeho krytie. Prínos maastrichtských kritérií však spočíval v tom, že rozpočtový deficit nemohol prekročiť 3 % hrubého domáceho produktu.[4] Na tomto mieste treba tiež povedať, že jedným z maastrichtských kritérií je aj obmedzenie výšky verejného dlhu na 60 % hrubého domáceho produktu, pričom toto kritérium má taktiež dôsledok na možnosti štátu prijať úver: akési sprísnenie práve tohto kritéria už na 50% tvorí aj obsah slovenského ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.[5]

Rozpočtový optimizmus nemeckej ústavnej úpravy, či už na spolkovej úrovni alebo na úrovni jednotlivých spolkových krajín spočíval v požiadavke jedného formálneho a dvoch materiálnych kritérií, za ktorých splnenia môže štát prijať úver. Konkrétne, základný zákon už v čase svojho prijatia v roku 1949 v prvej vete čl. 115 obsahoval formálne kritérium, v zmysle ktorého prijatie úveru musí byť schválené zákonom. Dvomi materiálnymi kritériami boli podľa tohto ustanovenia výnimočnosť okolností, za ktorých možno prijať úver a viazanosť úveru na krytie investičných výdavkov.[6]

Prvou spolkovou krajinou, v ktorej rozpočtový zákon čelil ústavnému prieskumu, bolo Sársko. Išlo o prieskum rozpočtového zákona z roku 1967 a rozhodnutie z júla 1969. Druhou spolkovou krajinou bol Hamburg. Išlo o prieskum rozpočtového zákona z roku 1983 a rozhodnutie z mája 1984. Rekordérom v oneskorení bol však Spolkový ústavný súd, ktorý o rozpočtovom zákone z roku 1981 rozhodol v roku 1989, hoci ústavná sťažnosť bola parlamentnou menšinou podaná v septembri 1982.[7]

Pre všetky uvedené rozhodnutia platilo, že ústavné súdy v nich síce konštatovali prípustnosť návrhov na vykonanie abstraktnej kontroly ústavnosti, v konečnom dôsledku sa však vyslovili v prospech ústavnosti rozpočtových zákonov. Ústavné súdy sa totiž nepúšťali do náročného výkladu špecifických pojmov finančnej ústavy, akými boli kritéria výnimočnosti a viazanosti na investície a konštatovali, že právomoc v oblasti rozpočtového zákonodarstva je záležitosťou parlamentov.[8]

2. Rozhodnutia ústavných súdov spolkových krajín

Po zjednotení Nemecka sa množstvo konaní prieskume rozpočtových zákonov na úrovni spolkových krajín znásobilo. V nasledovnom prehľade sú uvedené jednotlivé spolkové krajiny spolu s rokmi, v ktorých boli vynesené rozhodnutia ústavných súdov: Porýnie – Falcko (1996), Dolné Sasko (1997) Berlín (2003), Severné Porýnie – Vestfálsko (2003), Hessensko (2005), Meklenbursko-Predné Pomoransko (dve rozhodnutia z toho istého dňa z roku 2005) a napokon opäť Severné Porýnie – Vestfálsko (2007).[9]

Za pozornosť pritom stoja najmä obe rozhodnutia zo Severného Porýnia – Vestfálska, nakoľko sa v nich vyslovil nesúlad s ustanoveniami finančnej ústavy. Zaujímavo si však počínal aj ústavný súd Meklenburska-Predného Pomoranska, ktorý v jednom prípade vyslovil nesúlad rozpočtového zákona s ustanoveniami finančnej ústavy a v druhom prípade mu postačovalo vysloviť nesúlad rozpočtového zákona z formálnych dôvodov, keďže v procese prijímania rozpočtového zákona boli porušené ustanovenia ústavy týkajúce sa legislatívneho procesu.

2.1 Rozhodnutia ústavného súdu spolkovej krajiny Severné Porýnie-Vestfálsko

V Severnom Porýní-Vestfálsku došlo dvakrát (v rokoch 2003 a 2007) k tomu, že krajinský ústavný súd vyslovil nesúlad rozpočtového zákona s krajinskou ústavou. Keďže porušené boli materiálne ustanovené kritériá finančnej ústavy, pozrieme sa na myšlienkový postup krajinského ústavného súdu v odôvodneniach uvedených rozhodnutí. Predmetným ustanovením krajinskej ústavy, ktorý obsahoval formálne kritérium aj materiálne kritériá výnimočnosti a viazanosti na investície bol čl. 83 druhá veta.[10]

V rozhodnutí z roku 2003 išlo o posúdenie ústavnosti prijatia úveru v rozpočtových zákonoch na roky 2001 a 2002. V predmetnom rozhodnutí krajinský ústavný súd vyslovil nesúlad preskúmavaného zákona pre porušenie kritéria viazanosti úveru na výšku investícii.[11] V rozhodnutí z roku 2007 išlo o posúdenie ústavnosti prijatia úveru v rozpočtovom zákone na roky 2004 a 2005. Dôvodom na vyslovenie protiústavnosti bolo aj tentoraz prekročenie výšky prijatého úveru pre nedodržanie kritéria jeho viazanosti na výšku investícií.[12]

2.2 Rozhodnutia ústavného súdu spolkovej krajiny Meklenbursko-Predné Pomoransko

Krajinský ústavný súd v Meklenbursku-Prednom Pomoransku v roku 2005 vyslovil nesúlad rozpočtového zákona s ústavou pre nedodržanie materiálnych kritérií finančnej ústavy. V ďalšom rozhodnutí z toho istého dňa krajinský ústavný súd vyslovil nesúlad rozpočtového zákona s ústavou pre nedodržanie formálnych ustanovení ústavy o procese prijímania zákonov.

V rozhodnutí z roku 2005 vyslovil krajinský ústavný súd v Meklenbursku-Prednom Pomoransku nesúlad zákona, ktorým sa po druhý krát menil rozpočet na rok 2003 s čl. 65 ods. 2 krajinskej ústavy,[13] a to pre nedodržanie kritéria viazanosti výšky úveru na výšku investícií.[14] V tomto rozhodnutí však krajinský ústavný súd zároveň musel skonštatovať, že protiústavnosť zákonov nemá vplyv na práva a povinnosti, ktoré vznikli na základe ústavne nekonformného ustanovenia zákona.[15]

Vo svojom druhom rozhodnutí z toho istého dňa vyslovil krajinský ústavný súd protiústavnosť zákona o rozpočte na roky 2004 a 2005.[16] Dôvody nesúladu však tentoraz nebolo potrebné hľadať vo finančných ustanoveniach krajinskej ústavy, ale v ustanoveniach o legislatívnom procese. Podľa čl. 55 ods. 2 krajinskej ústavy majú totiž byť krajinské zákony prerokované v dvoch čítaniach.[17]

Náhle pozmeňovacie návrhy, bez ich riadneho odôvodenia tak krajinský ústavný súd považoval za porušenie uvedeného ustanovenia krajinskej ústavy.

3. Rozhodnutie spolkového ústavného súdu

Aj spolkový ústavný súd sa znova zaoberal prieskumom rozpočtového zákona s ústavou. Väčšina druhého senátu sa vyslovila za to, že zákon o štátnom rozpočte je v súlade so základným zákonom. V odôvodnení svojho rozsudku totiž väčšina druhého senátu vyzvala poslanecký zbor na zmenu príslušných ustanovení spolkovej „finančnej ústavy“, teda tých ustanovení základného zákona, ktoré sa zaoberajú rozpočtovým právom.[18] Nemecká právna teória používa pre takýto typ rozhodnutia pojem „Appelentscheidung“.[19] Vo svojich odlišných stanoviskách sa sudca Landau pokúsil o interpretáciu pojmu investícií a sudcovia Di Fabio a Melinghoff sa pokúsili o interpretáciu pojmu hospodárskej rovnováhy.

Spolkový zákonodarca k zmene finančnej ústavy pristúpil a nové ustanovenia sa prvý raz uplatnia v rozpočtovom roku 2020. Nová finančná ústava síce deklaruje výnimočnosť prijatia úveru, a teda hlási sa k rozpočtovému optimizmu. Došlo však k precizovaniu pojmov, do ktorých výkladu sa spolkový ústavný súd nepúšťal pre možný zásah do kompetencie parlamentu. Novou pojmovou inšpiráciou sa stala švajčiarska právna úprava, vnášajúca do rozpočtových záležitosti prvok tzv. vyrovnávacieho konta.[20] Spolkový zákonodarca sa pritom musel vyrovnať aj s charakterom Nemecka ako federálneho štátu. Len málo zmenená však zostala procedúra ústavného prieskumu rozpočtových zákonov. V zostávajúcich častiach príspevku predstavujeme nedostatky procedúry ústavného prieskumu ako aj námety na zmenu.

4. Nedostatky ústavného prieskumu zákonov o rozpočte

K nedostatkom ústavného prieskumu rozpočtových zákonov v podmienkach nemeckého ústavného vzoru bez pochýb patrí to, že iniciatíva takéhoto konania je záležitosťou parlamentnej menšiny a teda súčasťou politického boja. Navyše, parlamentná menšina môže v ďalšom období stratiť záujem na konaní pred ústavným súdom a môže tak vziať svoj návrh spať.[21] Čo je však vo všeobecnosti na úrovni ústavy demokratické, je v podmienkach ústavy reprezentatívnej demokracie zároveň aj politické.

Na strane samotného arbitra je nedostatkom prieskumu rozpočtových zákonov narušenie zásad deľby mocí v štáte, ako aj nedemokratická povaha ústavného súdu. Spolkový ústavný súd sa pri rešpektovaní demokratickej legitimity parlamentov vzmohol len na zdôrazňovanie dôležitosti odôvodnení rozpočtových zákonov.[22] Samostatným problémom na strane ústavného súdu je aj určitá neaktuálnosť rozhodnutia o nesúlade s ústavou, spojená s neefektívnosťou takého rozhodnutia.[23] V konečnom dôsledku tak nie je rozdiel medzi opatrnosťou spolkového ústavného súdu a odvážnosťou ústavných súdov spolkových krajín.

5. Námety na zmenu ústavného prieskumu zákonov o rozpočte

Inšpiráciu pre hľadanie východísk z neefektívnej povahy súdneho prieskumu rozpočtových zákonov sme našli v praxi nemeckých ústavných súdov, ktoré prizývali ako znalcov do konini predsedov najvyšších kontrolných úradov.[24] Prax nemeckých ústavných súdov na spolkovej aj krajinskej úrovni sme potom spojili s teoretickými východiskami o povahe súdneho konania, ktoré vo svojom diele precízne spracoval Macur.

V Macurovom diele sa možno stretnúť s polemickými úvahami nad Merklovým formalistickým rozlišovaním medzi súdnictvom a správou. Merkl síce za zásadný rozdiel medzi orgánmi správy a súdnictva považuje závislosť správnych orgánov na jednej strane a nezávislosť súdov na druhej strane. To, v ktorej veci však bude na konanie príslušný súd a v ktorej správny orgán však v konečnom dôsledku Merkl prenecháva pozitívnej právnej úprave.[25] Macur kritizuje to, že Merkl nevidí podstatu rozdielu medzi správou a súdnictvom v tom, že súdny proces je procesom, na ktorom sa zúčastňujú tri subjekty a správny proces je procesom, na ktorom sa zúčastňujú dva subjekty: „Základním a typickým modelem procesněprávních vztahů v soudním řizení je tedy vztah „trojuhelníkový“, trojstranný, který obsahuje jak mocenskou, vertikální složku, tak složku horizontální, vyjádřenou vztahem vzájemně si rovných sporných stran.“[26]

Macur sa venoval výhradne civilnému právu procesnému, a tak sa jeho charakteristika súdneho konania vzťahuje najmä na civilný proces, s určitým presahom do správneho súdnictva. Domnievame sa však, že jeho charakteristiku súdneho konania ako činnosti, na ktorej sa podieľajú tri subjekty, možno univerzálne vztiahnuť na charakteristiku akéhokoľvek súdneho konania, teda aj toho trestného a ústavného.

Upriamme však pozornosť na to, že samotnému súdnemu konaniu predchádza fáza zhromažďovania dôkazov, či prípadne aj právnych argumentov, pre túto činnosť možno použiť označenie „vyšetrovanie“ a pre dva subjekty zúčastnené na tejto činnosti možno použiť označenie „vyšetrovateľ“ a „vyšetrovaný“. Pred začatím civilného súdneho konania je táto činnosť výhradnou záležitosťou žalobcu, prípadne jeho právneho zástupcu. Pred trestným súdnym konaním je už táto činnosť aj právne nazvaná ako vyšetrovanie a je klasickou činnosťou policajta a prokurátora. V tzv. správnom súdnictve podľa nášho názoru dochádza k inverzii obžalovacej zásady známej z trestného konania. Zatiaľ čo v trestnom konaní musí prokurátor výsledky vyšetrovania iniciatívne sám predložiť súdu, výsledky konania o priestupku alebo inom správnom delikte čelia súdnemu prieskumu na základe iniciatívy vyšetrovaného subjektu v správnom konaní. Podľa nášho názoru je práve vývoj v oblasti správneho súdnictva vhodným modelom pre ústavné súdnictvo, pretože v správnom súdnictve sa spája nekriminálny charakter s inverznou obžalovacou zásadou pre ústavné súdnictvo, aspoň pokiaľ ide o porušenie finančných ustanovení ústavy by to mohlo znamenať inšpiráciu v tom zmysle, že predmetom konania pred ústavným súdom by už nebola súladnosť zákona o rozpočte s finančnými ustanoveniami ústavy, ale opodstatnenosť či správnosť záverov vyšetrovania, ktorými sa vyslovilo porušenie ustanovení finančnej ústavy. Ako vhodný vyšetrovateľ sa pritom javí najvyšší kontrolný orgán, resp. najvyšší orgán auditu a ako vhodný vyšetrovaný subjekt sa pritom javí finančný výbor parlamentu.

Sankciou vyslovenou vo vyšetrovacom konaní by mohlo byť úsporné opatrenie vo vzťahu k ďalšiemu rozpočtovému obdobiu. Rozpočtový výbor parlamentu by sa s navrhovaným sankčným opatrením mohol buď stotožniť, alebo ho napadnúť na ústavnom súde. Až do rozhodnutia ústavného súdu by však bol budúci rozpočet neplatný v časti, v ktorej by nezohľadňoval uložené sankčné opatrenie. Demokratický prvok by bol podľa nás zachovaný aspoň v tej miere, že rozpočtový výbor parlamentu, ktorý požíva demokratickú legitimitu, by mohol na ústavnom súde napadnúť výsledky vyšetrovania najvyššieho orgánu auditu vo vzťahu k prijatému rozpočtu.

6. Záver

Rozpočtová právomoc parlamentu sa pred niekoľkými storočiami konštituovala ako protiváha moci monarchu. V situácii, keď je protiváhou vlády len časť parlamentu, protiváha vlády by mala byť vykonávaná súdom. Na základe analýzy niektorých rozhodnutí nemeckého spolkového ústavného súdu a ústavných súdov spolkových krajín vo veciach rozpočtu sme však dospeli k určitým námetom na zefektívnenie súdneho prieskumu rozpočtových zákonov. Toto zefektívnenie by podľa nás mohlo spočívať v tom, že ústavné súdy by na základe žaloby rozpočtového výboru parlamentu vykonali prieskum rozhodnutia najvyššieho orgánu auditu, ktorým sa uložilo úsporné opatrenie vo vzťahu k ďalšiemu rozpočtovému roku.

Text vznikl jako výstup konference Weyrův den právní teorie, která byla pořádána Právnickou fakultou Masarykovy univerzity v Brně, a byl publikován též v oficiálním sborníku příspěvků z této konference.


[1] PAVČNIK, Marijan. Die Rechtsnorm. In: Archiv für Rechts-uns Sozialphilosophie. 1997, roč. 83, č. 4. s. 472.

[2] HAMILTON, A., MADISON, J., JAY, J. Listy federalistov. Bratislava: Kalligram, 2002. s. 574.

[3] KELSEN, Hans. General Theory of Law and State. Harvard University Press: Cambridge. 1945, s. 268.

[4] Protokol č. 13 o kritériách konvergencie k Zmluve o fungovaní Európskej únie [online]. [cit 05-06-2015]. Dostupné na: http://europa.eu/pol/pdf/consolidated-treaties_sk.pdf

[5] Čl. 5 ods. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [29-05-2015].

[6] Prvá veta čl. 115 základného zákona, s jedným formálnym a dvoma materiálnymi kritériami znela po nemecky nasledovne: „In Wege des Kredites dürfen Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken und nur auf Grund eines Bundesgesetzes beschafft werden“.

[7] NEIDHARDT, Hilde. Staatsverschuldung und Verfassung. Geltungsanspruch, Kontrolle und Reform staatlicher Verschuldungsgrenzen. Tübingen: Mohr Siebeck, 2010. s. 49.

[8] Ibid. s. 54.

[9] Ibid. s. 75-76.

[10] Ústava spolkovej krajiny Severné Porýnie – Vestfálsko [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=2320020927105939563

[11] Rozhodnutie Verfassunggerichtshof für das Land Nordrhein-Westfallen, Nemecko z 2. septembra 2003, č. VerfGH 6/02 [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: http://www.vgh.nrw.de/entscheidungen/2003/index.php

[12] Rozhodnutie Verfassunggerichtshof für das Land Nordrhein-Westfallen, Nemecko z 24. apríla 2007, č. VerfGH 9/06 [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: http://www.vgh.nrw.de/entscheidungen/2007/index.php

[13] Ústava spolkovej krajiny Meklenbursko-Predné Pomoransko [online]. Dostupné na: https://www.landtag-mv.de/fileadmin/media/Dokumente/Druckerzeugnisse/LT_Verfassung_01-2012.pdf

[14] Rozhodnutie Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Nemecko, zo dňa 7.7.2005, č. LVerfG 7/04 [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: http://www.landesverfassungsgericht- mv.de/presse/aktuelle/download/LVFG7-04.pdf

[15] Ibid. s. 24.

[16] Rozhodnutie Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Nemecko, zo dňa 7.7.2005, č. LVerfG 8/04 [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: http://www.landesverfassungsgericht- mv.de/presse/aktuelle/download/LVFG8-04.pdf

[17] Ústava spolkovej krajiny Meklenbursko-Predné Pomoransko [online]. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: https://www.landtag-mv.de/fileadmin/media/Dokumente/Druckerzeugnisse/LT_Verfassung_01-2012.pdf

[18] Rozhodnutie Bundesverfassungsgericht, Nemecko, zo dňa 9. júla 2007, č. 2BvF 1/04 [online], body odôvodenia 142-143. [cit. 07-06-2015]. Dostupné na: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2007/07/fs20070709_2bvf000104.html

[19] NEIDHARDT, Hilde. Staatsverschuldung und Verfassung. Geltungsanspruch, Kontrolle und Reform staatlicher Verschuldungsgrenzen. Tübingen: Mohr Siebeck, 2010. s. 177.

[20] NEIDHARDT, Hilde. Staatsverschuldung und Verfassung. Geltungsanspruch, Kontrolle und Reform staatlicher Verschuldungsgrenzen. Tübingen: Mohr Siebeck, 2010. s. 286 a 358.

[21] Ibid. s. 141-142.

[22] Ibid. s. 124.

[23] Ibid. s. 151-169.

[24] Zmienka o ustanovení predsedov najvyšších kontrolných úradov ako znalcov sa nachádza v odôvodnení rozhodnutia spolkového ústavného súdu a v odôvodnení rozhodnutí krajinského ústavného súdu spolkovej krajiny Meklenbursko-Predné Pomoransko.

[25] MERKL, Adolf. Allgemeines Verwaltungsrecht. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft. 1969, s. 42.

[26] MACUR, Josef. Správní soudníctví. Brno: Universita J. E. Purkyně v Brně, 1986, s. 118.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Další články

Investiční životní pojištění aneb když zneplatnění smlouvy nenaplní kýžená očekávání
Investiční životní pojištění

Investiční životní pojištění aneb když zneplatnění smlouvy nenaplní kýžená očekávání

Investiční životní pojištění (dále také „IŽP“) je produktem, který se stal v průběhu let stabilní součástí pojistného trhu v České republice. V poslední době se nicméně začaly objevovat soudní spory, byť v řádu nižších desítek, ve kterých se klienti pojišťoven domáhají absolutní neplatnosti svých smluv.

Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu