Veřejné zakázky na IT – kudy vede cesta z pekla?

Následující článek by spíše než právním rozborem měl být zamyšlením nad tím, co by bylo možné dělat jinak a lépe, aby se špatná pověst veřejných zakázek a výběrových řízení obecně napravila a aby bylo na tuto oblast nahlíženo spíše jako na progresívní odvětví, kterým ve skutečnosti je.

Bez informačních a telekomunikačních technologií (ICT) se dnes již při svých životech neobejdeme a výjimkou není ani veřejný sektor. Ať už se jedná o drobná řešení nákupu několika málo počítačů nebo komplexní zabezpečení výpočetního systému pro jednotlivá ministerstva, z titulků v médiích se pak nejčastěji dočítáme, že zakázka byla, buď předražená, část peněz šla na úplatky nebo, že řešení, které ze zakázky vzešlo je nefunkční, často pak i všechny tyto aspekty dohromady. Je však situace opravdu tak zlá? Jistěže případy, kdy objektivně ke korupčnímu jednání a následně nevalnému výsledku dojde, existují a díky exponovanosti ICT odvětví jsou následně hojně medializovány. Nicméně stejně tak existuje mnoho zakázek, které proběhnou zcela korektně a s výsledkem je každý spokojen, jen pochopitelně titulek o fungujícím nepředraženém systému není zdaleka tak čtenářsky atraktivní. Stav se pomalu ale jistě lepší, nicméně stále platí, že jedna chyba, o níž se všichni dozvědí, je schopná zastínit i deset povedených projektů, o kterých nikdo neví. To, jak celý segment ICT zakázek funguje, ale rozhodně není bezchybné. Naopak, chyb zde nalezneme více než dost a u některých lze pochybovat nejen o schopnosti, ale i o ochotě k jejich řešení.

Nešťastně nastavené podmínky i cíle

Pro odhalení jedné z hlavních příčin toho, že na veřejné zakázky na ICT mnozí nahlíží skrze prsty, nemusíme chodit příliš daleko. Často totiž při pochybeních ani nedochází k porušení zákona, jen je v plné míře, jak zadavatelem, tak dodavatelem využíváno toho, že legislativní rámec je nastaven dosti nešťastně. Obzvláště, pokud se na to, jaké má systém veřejných zakázek na ICT mantinely, zahledíme optikou soukromé sféry, mnozí nevyjdou z údivu. Dodavatelem se v současné době může stát prakticky kdokoliv, kdo se do soutěže přihlásí a hlavním (někdy dokonce jediným) rozhodovacím faktorem je pak téměř vždy cena. Nejspíš žádný ze čtenářů si nedokáže představit, že by zadal kupříkladu stavbu či rekonstrukci domu firmě, která naplní tak základní kritéria, jako že prokáže vlastní existenci, prohlásí, že je ekonomicky schopná věc obstarat, a že někdy v minulosti již dům stavěla či rekonstruovala. Pokud by se podobných firem přihlásilo více, vybrala by se ta nejlevnější. K podobné lehkovážnosti by v soukromé sféře nejspíše nikdy nedošlo, a pokud ano, jednalo by se s největší pravděpodobností o exces, zatímco ve sféře výběrových řízení na ICT se toto nezřídka kdy děje. Stejně tak samotné zadávání funguje často v tak obecné rovině, že výsledkem může být něco, co sice absolutně nenaplňuje požadovaná očekávání, co do funkčnosti, nicméně parametry zakázky naplněny byly. Metaforou, tak můžeme říci, že pokud by cílem zakázky bylo obstarání letadla, mohlo by se stát, že by zakázku vyhrálo letadlo betonové, které by bylo požadované barvy a velikosti, bylo by levné a jeho jedinou vadou na kráse by pak bylo, že by nebylo schopno létat, což už ovšem v parametrech stanovených zadávacím řízením nikdo nepožadoval.

Problematice zadavatelé příliš nerozumí a často na to doplatí

Vrátíme-li se k metafoře veřejné zakázky jako stavby či rekonstrukce domu, zjistíme, že tato metafora platí i v tom ohledu, že stejně jako nejsou dvě stejné rekonstrukce a dva stejně postavené domy, není ani u zakázek na ICT dvou zcela shodných nebo dokonce nějakého univerzálního postupu a řešení, které by odhalilo všechny problémy a i je vyřešilo. Požadavky na jednotlivé zakázky stejného typu bývají u dvou různých zadavatelů často tak specifické, že to co by fungovalo pro jednoho, by bylo pro druhého nepoužitelné a naopak. Největší problém ovšem tkví na straně zadavatelů v tom, že navzdory tomu, že bez informačních technologií si i ten poslední pracovník nedokáže svou existenci už ani představit, téměř nikdo dané oblasti nerozumí natolik, aby byl schopen odhalit určitá potenciální rizika již v zárodku, či plně kompetentně rozhodnout, zda navrhované řešení je to nejlepší. I v ideálních případech problematice rozumí na straně zadavatele jen několik jednotlivců, kteří často se svými věcnými připomínkami narazí na nepřekonatelnou bariéru „hlavně, aby to moc nestálo“. Opravdovými odborníky pak ve finále bývají jen osoby z dodavatelských společností, protože na rozdíl od zadavatelů ve veřejném sektoru, které podobné záležitosti řeší spíše výjimečně, mají dodavatelé každodenní zkušenosti a praxi a mohou tak celé řešení nejlépe vyhodnotit, pomoci jej zadavateli vysvětlit se všemi možnými dopady a převést požadavky zadavatele do podoby kompletního funkčního systému, který bude co nejvíce přizpůsoben způsobu práce zadavatele, což by vedlo k po všech stránkách nejefektivnějšímu řešení.

Jen dohled korupci nevyřeší

I přes enormní zájem řešit danou problematiku a zlepšovat, však zatím nikdo z legislativců nepřišel s konkrétním konceptem, jak toho dosáhnout. Namísto řešení, tak máme další a další proklamace toho, jak je potřeba zakázky na ICT lépe kontrolovat kvůli korupčnímu potenciálu a šetřit na nich. Centrální nákupy ministerstev a jednotné informační systémy jsou v nedohlednu a jednání s dodavateli bývají často značně nekoncepční a velké projekty, tak končí nezdarem. Vzpomeňme si na nový registr silničních vozidel. Zastaralý systém, který beze změn přežíval snad už jen silou vlastní vůle, se na ministerstvu rozhodli vyměnit co nejrychleji a co nejlevněji. To že sama zakázka proběhla rychle a levně se pak ovšem promítlo na nefunkčním systému plném chyb, kdy funkčnosti bylo dosaženo až četnými opravami, které v ceně zakázky promítnuty nebyly. Tudíž než daný registr začal fungovat, jak měl, trvalo to déle a stálo více, otázkou je, zda kdyby se ministerstvo hned zkraje rozhodlo tuto skutečnost akceptovat, tak by vše nedopadlo mnohem lépe. Uvažujeme v rovině čistě spekulativní, nicméně nic příliš nesvědčí o tom, že by tomu tak nebylo. Co se samotné korupce týče, rozhodující je i již zmíněná neporovnatelnost nabídek. Cena je klíčovým kritériem, to nepochybně, ale pokud jí stanovíme jako rozhodovací podmínku bez ohledu na dopady daného řešení, tak si tím v konečné fázi příliš nepomůžeme. Možná by bylo vhodné uvažovat o odpovědnosti toho, kdo daný výběr učiní, že dané řešení i finální cena budou skutečně dodrženy.

Největší problém bývá s autorskými právy

Asi největším kamenem úrazu u veřejných zakázek na ICT je problematika autorskoprávní, respektive autorských majetkových práv, s nimiž jsou spojena práva na úpravy a změny dodaných řešení. Zadavatelé se tak často stávají téměř až rukojmími svých dodavatelů, když nikdo jiný není k zásahům do systému oprávněn a následně tak jsou nuceni téměř veškeré s údržbou systému spojené zakázky přidělovat bez soutěže právě původnímu dodavateli. Špatné smluvní nastavení pak opět svědčí mnohdy spíše než o prvoplánově korupčním úmyslu o pouhé neznalosti autorskoprávní oblasti a oblasti IVT u úředníků, kteří o zakázce rozhodují. Problematika licencí a jejich rozsahu přitom většinou přímo souvisí s cenou a opět tedy platí, že snaha co nejvíce ušetřit se může nemile vymstít. S oblastí autorských práv souvisí též problematika užívání softwaru větším počtem uživatelů bez souhlasu nebo jiným způsobem, než bylo dohodnuto licenční smlouvou. Častý argument veřejných subjektů, že nemohou zaplatit, aniž by došlo k vypsání nové zakázky je absurdní. Nejen, že doba, po kterou k zásahu do autorských práv dochází, se takto ještě prodlouží, ale navíc opět odložení řešení problému, který vyžaduje rychlý a efektivní zákrok pouze zvedne konečnou cenu. Je až s podivem, že podobné jednání není vyšetřováno se stejnou vervou jako předražené zakázky, když je minimálně stejně protizákonné a společensky nebezpečné a v konečném důsledku ani k ničemu jinému než předražení zakázky nevede.

Závěrem

Problémy, které veřejné zakázky provází, není možné ignorovat, obzvláště když s technologickým vývojem je zcela zřejmé, že těchto zakázek bude v budoucnu jen přibývat. Řešením však nikdy nebudou prázdné populistické proklamace, ale věcná diskuse a ochota dané problémy nejen řešit, ale i vyřešit. Pak by bylo možné dosáhnout vytyčených cílů, kterými jsou oboustranné plnění závazků, funkční výsledky a výhodné cenové podmínky.