Veřejné zakázky z pohledu zadavatele - I. část

První část příspěvku JUDr. Jana Mayera z České národní banky, který se 15. dubna 2014 na kongresu Právní prostor zabýval problematikou veřejných zakázek, a to v rámci tématického bloku "Veřejnoprávní aspekty rekodifikace soukromého práva".

JUDr. Jan Mayerředitel odboru obchodního v ČNB

Dobrý den vážené dámy a vážení pánové,

dovolte mi, abych Vás i já pozdravil od řečnického pultu. Můj příspěvek bude zaměřen na oblast veřejných zakázek z pohledu zadavatele. Vzhledem k tomu, že můj příspěvek je téměř poslední, budu se snažit být stručný.

Pouze pro úplnost - definici zadavatele nalezneme v ustanovení § 2 ZVZ (pozn. redakce: zákona o veřejných zakázkách), který stanoví, že zadavatelem veřejné zakázky se považuje veřejný, dotovaný a sektorový zadavatel. Nejčastěji přitom máme na mysli především veřejného zadavatele, kterým je Česká republika, státní příspěvková organizace, územní samosprávný celek nebo jiná právnická osoba.

Vzhledem k tomu, že zákon o veřejných zakázkách je jedním z nejčastěji novelizovaných předpisů – předčí ho snad již jen daňové předpisy – soustředil bych se na dvě poslední zásadní změny tohoto zákona. Tzv. transparentní novelu a tzv. technickou novelu. Nemohu samozřejmě opomenout také nový občanský zákoník, neboť tato norma zásadním způsobem ovlivňuje činnost všech veřejných zadavatelů.

NOZ

Nový občanský zákoník je pravděpodobně největší změnou, která náš právní řád v posledních – a velmi pravděpodobně i několika následujících – letech potkala či potká. Zadavatele z praktického pohledu samozřejmě zajímá především část týkající se závazků. Jakkoli úprava i v této oblasti doznala značných změn, nejedná se podle mého názoru o tak dramatickou revoluci, jak by se na první pohled mohlo zdát. S trochou zlehčení – jde spíše o takovou sametovou revoluci. I ta samozřejmě přináší své „bolesti“, ale jak už jsem řekl, podle mého názoru nejsou změny až tak dramatické.

NOZ je pro veřejné zadavatele naprosto zásadní změnou i z jiných důvodů, neboť zadávací řízení je především formalizovaným procesem vedoucím k uzavření smlouvy. V tomto ohledu je tedy zákon o veřejných zakázkách speciální úpravou k nové civilněprávní úpravě a nový občanský zákoník se uplatní v těch případech, kdy zákon o veřejných zakázkách vlastní úpravu neobsahuje.

Novou úpravu (nejen) závazkových vztahů tedy musel nutně vstřebat každý zadavatel.

Čím blíže byl termín účinnosti nové zákonné úpravy, tím intenzivněji probíhaly (nejen) mezi zadavateli přípravy na jeho praktické zavedení - školení, semináře, konference atd. Všichni investovali do přípravy mnoho času a úsilí. Nelze také nezmínit, že kromě samotného času a úsilí byly v důsledku této změny investovány nemalé finanční náklady. Ať už se jedná o zmiňovaná školení, ale i nákup nové literatury a komentářů, pořízení nových modulů informačních systémů, úpravu vnitřních předpisů a mnohé další.

I přes všechno toto úsilí je i dnes nový občanský zákoník, téměř půl roku po jeho účinnosti, pro určitou část veřejnosti (i té odborné) jistým mysteriem. Vždyť má tři tisíce paragrafů! To přeci nemůže být přehledné, když dosavadní úprava neobsahovala ani ne třetinu… Tento názor však převládá spíše u těch, kteří se s novou úpravou nestačili seznámit dostatečně.

Nová úprava totiž není pouze o užívání pro dnešní jazyk ne zcela obvyklých výrazů a velkém počtu paragrafů. Nová úprava obsahuje i zásadnější a pro uživatele pozitivnější a důležitější změny jako odstranění roztříštěnosti závazkového práva (typicky rozdílnosti úpravy občanského zákoníku oproti úpravě obchodního zákoníku), zavedení výrazné smluvní volnosti a také odklon od koncepce absolutní neplatnosti jako obecného následku vad právního jednání.

Aplikace nového občanského zákoníku tedy zcela jistě není pouze o prosté změně odkazu pod nadpisem, kdy slepě vypustíme 40/1964 Sb., případně 513/1991 Sb., a doplníme nový odkaz na 89/2012 Sb., ale je třeba myslet na odlišnosti nové úpravy. Na druhou stranu, pokud nahlédneme do příslušných ustanovení NOZ a budeme se řídit základními zásadami nové úpravy, zjistíme, že nutné úpravy nebudou v mnohých případech až tak rozsáhlé.

Co se týče vad vytýkaných nové úpravě, je zřejmé, že dílčí změny bude nutné ještě provést. Této skutečnosti si je patrně vědomo i ministerstvo spravedlnosti, které již avizovalo, že tyto nedostatky napraví.

Nicméně, dovolím si říci, že z pohledu zadavatele dosavadní zkušenosti zatím nepřináší tak zásadní problémy, jaké byly částí odborné veřejnosti před účinností NOZ naznačovány. Na podrobné hodnocení jednotlivých ustanovení NOZ je však podle mého názoru ještě poměrně brzy.

Tolik tedy krátce k nejzásadnější legislativní změně poslední doby a přešel bych ke změnám, které dopadají na veřejné zadavatele v důsledku změn zákona o veřejných zakázkách.

Transparentní novela ZVZ

Novela zákona o veřejných zakázkách č. 55/2012 Sb. přinesla veřejným zadavatelům několik poměrně zásadních povinností, které musí v průběhu zadávacího řízení splnit. Účelem této novely bylo především plnění vládní strategie boje proti korupci. Většina změn směřovala tedy především k naplnění větší transparentnosti zadavatelů. Proto je také novela 55/2012 Sb. nazývána jako tzv. transparentní novela.

Mezi nejzávažnějšími změnami zavedenými transparentní novelou bych jmenoval především:

  • snížení limitů pro zakázky malého rozsahu ze 2 mil. Kč bez DPH na 1 mil. Kč bez DPH u veřejných zakázek na dodávky a služby, resp. z 6 mil. Kč bez DPH na 3 mil. Kč bez DPH u veřejných zakázek na stavební práce;
  • zpracování předběžného oznámení o veřejné zakázce u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek, vyjma zjednodušeného podlimitního řízení (§ 86 ZVZ);
  • povinné přiměřené prodloužení lhůty pro podání nabídek při jakékoli změně zadávacích podmínek § 40 odst. 3 ZVZ);
  • změna při prokazování splnění kvalifikace u zjednodušeného podlimitního řízení (§ 62 odst. 3 ZVZ);
  • povinnost zpracovat protokol o posouzení kvalifikace u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek (§ 59 odst. 5 ZVZ);
  • povinné zrušení zadávacího řízení při doručení jediné nabídky nebo zbude-li k hodnocení jen jedna nabídka (§ 71 a § 84 ZVZ);
  • zpracování odůvodnění účelnosti veřejné zakázky ve Věstníku VZ (§ 86 ZVZ) a odůvodnění veřejné zakázky s uveřejněním na profilu zadavatele (§ 156 ZVZ);
  • povinnost uveřejnění podepsané smlouvy, skutečně uhrazené ceny a seznamu subdodavatelů na profilu zadavatele (§ 147a ZVZ).

Změn zavedených transparentní novelou bylo samozřejmě více a byly pro některé zadavatele také naprosto zásadní – jako např. povinné profily zadavatelů či zavedení významných veřejných zakázek a povinnosti s tímto institutem spojené. S ohledem na čas jsem však svůj příspěvek omezil na výše uvedené.

Již na první pohled je zřejmé, že některé úpravy jsou skutečně smysluplné a jejich efekt je zřejmý, u některých však lze o smysluplnosti, potažmo účelnosti, úspěšně pochybovat. I z těchto důvodů byly také některé z výše uvedených povinností veřejných zadavatelů následně zrušeny zatím poslední z novel zákona o veřejných zakázkách, provedenou zákonným opatřením senátu č. 341/2013 Sb. ze dne 10. října 2013 – tzv. technickou novelou.

Pokud se na jednotlivá ustanovení předmětné úpravy zavedené transparentní novelou podíváme podrobněji, zjistíme, že administrativní zátěž dopadající na veřejné zadavatele v důsledku těchto opatření není zcela zanedbatelná.

Co se snížení limitů pro zakázky malého rozsahu - ze 2 mil. Kč bez DPH na 1 mil. Kč bez DPH respektive z 6 mil. Kč bez DPH na 3 mil. Kč bez DPH týče, tato změna v sobě proto logicky nese větší počet časově náročnějších výběrů (podlimitní a nadlimitní VZ). Pokud by ovšem nedošlo k umělému dělení zakázek tak, aby bylo dosaženo nižších limitů… Je proto velmi zajímavé sledovat počet jednotlivých druhů zadávaných řízení u některých zadavatelů v průběhu platnosti a účinnosti předmětné novely. Tato změna byla následně zrušena technickou novelou.

Pozn.: V tomto ohledu proti sobě stojí dva vzájemně protichůdné zájmy (ZVZ x ekonomika).

Co se povinného přiměřeného prodloužení lhůty pro podání nabídek při jakékoli změně zadávacích podmínek u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek týče, teprve transparentní novelou došlo k tomu, že byla výslovně připuštěna možnost změn zadávacích podmínek. Z toho tedy logicky vyplývá, že pokud zadavatel provede úpravy zadávacích podmínek, je povinen současně přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání žádostí o účast nebo lhůtu pro podání nabídek, a to podle povahy provedené úpravy tak, aby na tyto změny mohl případný uchazeč adekvátně reagovat.

Zjednodušeného podlimitního řízení se pak dotýkají změny při prokazování splnění kvalifikace (§ 62 odst. 3 ZVZ). Zákonodárce tímto ustanovením ukládá nový požadavek na předkládání dokladů k prokázání splnění kvalifikace v originálech či úředně ověřených kopiích před podpisem smlouvy s vybraným dodavatelem. Zatímco v otevřeném řízení podlimitní VZ zadavatel může, anebo také nemusí, využít výjimku uvedenou v zákoně a v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení stanovit povinnost dodavatele prokázat splnění buď všech, nebo jen některých základních kvalifikačních předpokladů doklady, naopak ve zjednodušeném podlimitním řízení je zadavatel oprávněn požadovat prokázání splnění kvalifikačních předpokladů pouze předložením čestného prohlášení. Následně je pak uchazeč, se kterým má být uzavřena smlouva, povinen před jejím uzavřením předložit zadavateli originály nebo úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace. Pokud by tak neučinil, bylo by to považováno za neposkytnutí součinnosti k uzavření smlouvy.

Do společné skupiny na první pohled ne příliš výrazných ustanovení, které v praxi přináší veřejným zadavatelům výraznou administrativní zátěž, bych pak zařadil zpracování předběžného oznámení o veřejné zakázce u podlimitních a nadlimitních VZ, vyjma zjednodušeného podlimitního řízení (§ 86 ZVZ), povinnost zpracovat protokol o posouzení kvalifikace u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek (§ 59 odst. 5 ZVZ) a zpracování odůvodnění účelnosti veřejné zakázky (§ 86 ZVZ) a odůvodnění veřejné zakázky s uveřejněním na profilu zadavatele (§ 156 ZVZ). S výše zmíněnými povinnostmi pak ještě souvisí změna ustanovení § 85, kdy písemnou zprávu je zadavatel povinen vypracovat ke každé veřejné zakázce, nikoli pouze nadlimitním veřejným zakázkám. (Pozn.: ne pro VZ malého rozsahu)

Další z povinností, která však v praxi způsobovala značné problémy, bylo povinné zrušení zadávacího řízení při doručení jediné nabídky nebo zbude-li k hodnocení jen jedna nabídka (§ 71 a § 84 ZVZ). I tato povinnost byla zrušena zákonným opatřením Senátu – tzv. technickou novelou. Nově tedy, pokud zadavatel realizoval opakované zadávací řízení v otevřeném řízení a v oznámení o zahájení nového zadávacího řízení identifikoval předchozí zadávací řízení, může výběr realizovat i v případě jediné nabídky.

V neposlední řadě bych pak zmínil uveřejňovací povinnosti kladené na zadavatele novým ustanovením § 147a zákona o veřejných zakázkách. Zadavatel je tak povinen v zákonem stanovených případech uveřejnit uzavřené smlouvy, skutečně uhrazené ceny a seznamy subdodavatelů na profilu zadavatele. Pokud zbyde čas, k této povinnosti bych se ještě vrátil později v souvislosti s návrhem zákona o registru smluv.

Je tedy zřejmé, že transparentní novela částečně splnila svůj účel. Na druhé straně stále zůstává otázkou, zda některé zavedené povinnosti v porovnání s ekonomickou zátěží pro stát, kterou v důsledku zvýšené administrativní zátěže zadavatelů představují, plní efektivně svůj účel.


Kongres Právní prostor 2014

Ve dnech 15. a 16. dubna 2014 se v Seči u Chrudimi konal již 4. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali ministryně pro místní rozvoj ČR, ministr zemědělství ČR, náměstkyně ministra vnitra ČR, prezident Svazu průmyslu a dopravy ČR a prezident Soudcovské unie ČR. Kongres s podtitulem (NE)ZNÁMÉ PRÁVO zahrnoval sedm tematických bloků, v rámci kterých vystoupilo na dvacet přednášejících odborníků z oblasti advokacie, korporátního práva, justice, akademické obce, státní správy a dalších. Pořadateli byly CODEXIS a Právní rádce.

Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/  

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Sdílejte článek
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři