Konkrétní náznaky lze pozorovat např. v rámci boje proti korupci, podvodnému jednání či jinému závažnému pochybení. Rozšiřování principu veřejnosti vychází především z lidskoprávního pojetí svobody médií a z institutu redakčního tajemství.
Obecně lze však dovodit, že vynesení interních informací do veřejného prostoru nadále představuje pouze výjimku, a to za podmínek, které nejsou v současném právu přesně vymezovány, a jsou proto často předmětem výkladu ze strany příslušných soudních orgánů. V důsledku toho se oznamovatel interních informací zpravidla pohybuje v právně nejistém prostoru a nemá záruku, že vynesení interních informací do veřejného a mediálního prostoru bude v souladu s podmínkami stanovenými zákonem.
Lidskoprávní dimenze whistleblowingu
Na pozadí napětí mezi koncepcí neveřejného prostoru a principem veřejnosti je třeba upozornit na lidskoprávní dimenzi ochrany oznamovatelů. Lidskoprávní kontext vychází zcela zřejmě např. z rezoluce Parlamentního shromáždění 1729 (2010), jež nese název „Protection of whistleblowers“. Dokument používá výraz „ochrana“ hned několikrát, a to v souvislosti s ochranou v oblasti zaměstnání, ochranou proti stíhání za trestný čin pomluvy, ochranou svědků a ochranou novinářského zdroje. Na úrovni národní legislativy stojí za zmínku tzv. Whistleblower Protection Act, jenž byl přijat ve Spojených státech amerických v roce 1989 a zabývá se ochranou práv federálních zaměstnanců a eliminací odvetných opatření. Také britský Public Interest Disclosure Act z roku 1998 stanoví, že zákon má chránit jednotlivce, kteří zveřejnili informace ve veřejném zájmu.
Z pohledu Evropské úmluvy o lidských právech z roku 1950 je relevantní ustanovení čl. 10, jehož předmětem je svoboda projevu. Podle čl. 10 odst. 2 EÚLP zahrnuje svoboda projevu mimo jiné svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Druhý odstavec citovaného ustanovení však definuje prostor pro omezující opatření ze strany státní moci, neboť stanoví, že výkon svobody projevu zahrnuje taktéž povinnosti a odpovědnost jednotlivce. Z tohoto důvodu je ve prospěch určitých legitimních cílů, kterými jsou např. ochrana pořádku a předcházení zločinnosti, ochrana pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci, přípustné svobodu projevu omezit. Takové omezení však musí být za všech okolností v souladu s principy legality a proporcionality.
Přístup ESLP k problematice whistleblowingu
Evropský soud pro lidská práva vymezil dopad čl. 10 EÚLP na ochranu oznamovatelů poprvé v kauze Guja v. Moldavsko. V rozsudku z roku 2008 se pokusil o vypracování komplexního modelu, podle něhož mají být oznamovatelé chráněni. Velký senát identifikoval celkem šest kritérií, která je třeba zkoumat:
- přednost interních mechanismů, resp. subsidiarita veřejného postupu,
- veřejný zájem,
- pravdivost a spolehlivost oznámených informací,
- závažnost případné újmy na straně zaměstnavatele či úřadu,
- kvalita motivace oznamovatele a
- charakter sankce uplatněné ze strany zaměstnavatele.
V dalších případech se ESLP znovu zabýval ochranou oznamovatelů, a to jak z řad zaměstnanců veřejné správy (případ Bucur a Toma z roku 2013, případ Kudeshkina z roku 2009), tak i zaměstnanců v soukromé sféře (případ Heinisch z roku 2011, případ Sosinowska z roku 2011, případ Balenovic z roku 2010, případ Bathellier z roku 2010, případ Bargao a Domingos Correia z roku 2012).
V uvedené judikatuře se však jasně ukázala problematičnost modelu, který byl koncipován v případě Guja. Modelové řešení narazilo na komplexnost fenoménu whistleblowingu a složitost stanovených kritérií. Je sice třeba připustit, že každé z uvedených šesti kritérií je samo o sobě rozumné a naprosto přijatelné. Při praktické aplikaci modelu se však objevuje velké množství dalších relevantních okolností, tudíž je při řešení konkrétních kauz ESLP nakonec nucen zohledňovat především specifika jednotlivých případů.
V důsledku toho jsou namísto potvrzení jednotného modelu výsledkem odlišné přístupy v judikatuře a rozhodování případ od případu (case-by-case approach). Model šesti kritérií proto rozhodně nelze mechanicky aplikovat na všechny případy oznamovatelů, a proto sám ESLP v novějších rozsudcích už ani neodkazuje na první případ Guja a svůj vlastní standardní model řešení. Místo systémového řešení se tedy ve výsledku setkáváme se známou metodou ad hoc balancing.
Závěry a perspektivy specifické legislativy ve prospěch ochrany oznamovatelů
Vzhledem k tomu, že pokus ESLP o koncepční řešení problematiky whistleblowingu v praxi selhal a jeho původní velké gesto vyznělo naprázdno, lze pochybovat o tom, zda jeho model může sloužit jako podklad pro vhodnou národní legislativu. Přístup založený na šesti kritériích, jež je třeba vždy vzájemně poměřovat podle okolností konkrétního případu, se totiž nakonec v legislativním procesu nutně projeví jako málo konstruktivní řešení. Ještě v případě Heinisch považoval sám ESLP takový postup za vhodný a nepřímo vyzval Německo, aby v duchu rozsudku přijalo legislativu na ochranu oznamovatelů. Je však třeba souhlasit s německou vládou, podle níž nového zákona není třeba, protože správného vybalancování různých dotčených zájmů lze dosáhnout i pomocí legislativy stávající.
V případě, že by příslušné orgány skutečně uvažovaly o přijetí nových legislativních opatření, bylo by zřejmě vhodné ze začátku definovat politické priority. Podle ESLP se má přihlížet např. k přísnosti sankcí, jež byly na oznamovatele uvaleny. Z politického hlediska se však nabízí otázka, zda vůbec má být potrestán oznamovatel, který ve veřejném zájmu upozorňuje na trestné činy. Dále by měla být v politické rovině řešena otázka motivace oznamovatele. Proč by neměl být chráněn oznamovatel, který sice nejednal na základě altruismu a měl zřejmě vedlejší úmysly, ale z objektivního hlediska upozornil na velmi podstatný problém ve veřejném zájmu?
Co se týče stanovení konkrétních cílů nové legislativy, je nutné upozornit na to, že právní řád stanoví určité limity, které nemohou být jednoduše pozměněny či opomenuty v důsledku změny politických priorit. Případná právní úprava musí být tedy nutně v souladu např. s úpravou mlčenlivosti a důvěrnosti informací nebo s ochranou osobních údajů.
Vzhledem k protichůdnosti různých dotčených pozic a nepřesnému vymezení veřejného zájmu bude jednání oznamovatele vždy poznamenáno určitou mírou právní nejistoty. Ani sebelepší zákonná úprava nebude schopna jednoznačně vyřešit podstatné problémy spojené s výkladem zmíněných šesti rozhodujících kritérií, jež nastínil Evropský soud pro lidská práva. Zákon na ochranu oznamovatelů může v nejlepším případě pouze upřesnit některé priority při poměřování dotčených zájmů. V takové situaci si lze položit otázku, zda tento neutěšený stav neodpovídá nakonec nejlépe roli oznamovatele jako hrdiny naší doby, který na základě svědomí a občanské odvahy přispívá k lepšímu světu, a to navzdory tomu, že nemá jistotu právní ochrany.
Příspěvek byl přednesen na konferenci Výzva pro Českou republiku: Whistleblowig jako ochrana finančních zájmů občanů EU.
Diskuze k článku ()