Za společné znaky obou návrhů lze označit přenos místa zahájení exekučního řízení z exekutora na exekuční soud, v základní konstrukci návrhu dopad jen do nově zahájených řízení a slučování všech nově napadlých exekucí proti jednomu povinnému k jednomu exekutorovi bez ohledu na to, kdo je jeho věřitelem.
Princip je obhajován tím, že povinný by tak jednal pouze s jedním exekutorem, slučováním by se mu snížily náklady spojené s jednáním s exekutory, neboť by napříště jednal jen s jedním určeným. Exekutoři by "nemlátili prázdnou slámu" a součinnostní subjekty by rovněž jednaly jen s jedním exekutorem.
Ideově myšlence, aby exekuce proti jednomu povinnému vykonával jeden exekutor, či spíše jeden exekuční orgán, nelze nic vytknout, ale měla přijít už před dvaceti lety, nikoliv v době, kdy tu máme širokou paletu vzájemně nepropojených exekučních orgánů, z nichž soudní exekutoři jsou jen špičkou ledovce. K dispozici je výkon rozhodnutí prováděný soudem, soudní exekutoři, daňoví exekutoři jednotlivých správních úřadů, měst a obcí, Česká správa sociálního zabezpečení a zdravotní pojišťovny a v neposlední řadě celníci. Je neoddiskutovatelným faktem, že ze všech exekučních předpisů jediný exekuční řád v ustanoveních § 37 odst. 3 a 4 upravuje spojování exekucí alespoň mezi týmiž účastníky. Pokud jde o sloučení řízení napříč exekučními orgány, pak takové úvahy nejsou na místě z důvodu kolize právních předpisů, kompetenčních sporů, ale především z důvodu absence potřeby takového řešení, zvláště když současný právní řád umí na tyto situace reagovat prostřednictvím insolvenčního zákona.
Pokud jde o pirátskou novelu, pak je třeba upozornit, že aplikace novely jen na nově zahájená řízení je pouze zdánlivá. Podle bodu třetího přechodných ustanovení má totiž platit, že dojde-li po dni nabytí účinnosti tohoto zákona ke spojení řízení zahájeného po dni nabytí účinnosti tohoto zákona s řízením zahájeným přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, spojené řízení se povede podle právních předpisů platných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Došlo-li by totiž ke spojení byť jediné exekuce nařízené po novele s exekucí dřívější, pak by se do režimu účinnosti novely zacyklily všechny exekuce proti povinnému vedené. Tím se otevírá prostor pro podřazení všech exekučních řízení vedených proti povinnému režimu této novely. Když uvážíme obecně známé tvrzení, že tři a více exekucí má půl milionu povinných, pak může být ve velmi krátké době ohroženo dosavadní pověření soudního exekutora až ve dvou milionech řízení, která by na období několika příštích let ztratila administrátora. Některé problémové aspekty slučování exekucí podle pirátskou novelou navrhovaného klíče jsem uvedl už v článku s názvem „Pirátská novela exekučního řádu otevírá prostor pro nové pokoutné podnikání v exekucích“, který byl dne 13. 10. 2018 publikován na webu Česká justice.[1]
Obě novely postrádají hodnocení dopadů na státní rozpočet spojených se zavedením změn, které mají přinést. Ministerstvo spravedlnosti odmítlo podpořit pirátskou novelu právě proto, že přenos místa zahájení exekuce z exekutorů na soudy přináší extrémní nároky na státní rozpočet. Proto je s podivem, že ve vlastním návrhu právě s přenosem agendy spojené se zahájením exekučního řízení na exekuční soud počítá.
Otázkou je, zda plošné slučování exekucí nepřichází příliš pozdě, v malém rozsahu a především zda s ohledem na úbytek exekucí a skutečné potřeby povinných vůbec má smysl se jím zabývat. Po vypuknutí ekonomické krize z let 2008-2009 se v letech následujících výrazně zvýšil počet nově nařízených exekucí. V návaznosti na společenskou poptávku po exekutorech se za ministra Pospíšila zvýšil počet exekutorů ze 120 na dnešních cca 156. Jenže od roku 2011, kdy nápad exekucí kulminoval, se počet exekucí rok od roku snižuje. Roční nápad nových exekucí již dva roky po sobě meziročně klesá o 10 % a je jen otázkou času, kdy nastane přirozený úbytek i v položce historických exekucí. Loňský nápad nových exekucí byl o celou třetinu nižší než v roce 2011. V závěsu za exekucemi následovaly insolvence, jejichž nejsilnějším rokem byl rok 2013. I tam od té doby dochází k propadu. Důvod je logický - insolvenční řízení, zejména oddlužení, je mnoha dlužníky vnímáno jako únik z exekuce, avšak pro jeho diskomfort spojený s povinnostmi, které musí plnit, do něj vstupují právě až pod tlakem exekuce v době, kdy je pro ně míra nepohodlí či hrozba ztráty majetku natolik významná, že se insolvenčnímu diskomfortu dobrovolně podrobí. Pokud je málo exekucí nebo jsou exekuce měkké, neregistrujeme ani takový počet osobních bankrotů. Na úbytku exekucí má lví podíl především regulace úvěrového sektoru z roku 2016 následovaná dobrým stavem české ekonomiky.
Nebude proto překvapením, že exekutorům, jejichž počet stále ještě odpovídá pokrizovému nápadu exekucí, není v dnešní době zrovna lehko. Historičtí povinní s letitými exekucemi možná platí více, než tomu bylo v době zahájení jejich exekucí, ale je jich tak málo, že na dobrou kondici exekutorských úřadů to již nemusí stačit. Ministerstvo spravedlnosti se snížením počtu exekutorských úřadů nepočítá.[2] Samo pravomoc k odvolání exekutora nemá, protože exekutorský úřad není organizační složkou státu, závažných kárných deliktů exekutorů je pomálu a žádosti o odvolání z exekutorského úřadu zatím časté nejsou. Co není, ale může být.
Jedním ze spouštěčů žádostí exekutorů o uvolnění z exekutorského úřadu může být paradoxně i pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor, které je prezentováno jako nástroj ke snížení finanční zátěže prakticky všech zúčastněných.
Předně je třeba konstatovat, že slučování exekucí se ideologicky nabízí především tam, kde je proti povinnému postupně zahájeno více exekucí, a to v takovém sledu, že první exekuci nezaplatil dříve, než napadne exekuce následující. Už dávno neplatí, že exekuce jsou rychlou cestou k dosažení spravedlnosti, kdy realizace exekučního titulu je otázkou několika málo měsíců. Pět desítek novelizací udělalo z exekučního řádu trhací kalendář. Exekutory zahltily bezpočtem povinností administrativní povahy a na faktické dohledávání a zpeněžování majetku mají jen málo zaměstnanců, času a prostředků. Naproti tomu povinní obdrželi procesní zbraně natolik účinné, že zabetonovat exekuci na deset a více let dokáže i osoba vybavená minimem právního povědomí. Nebýt jich, byly by mnohé exekuce již dávno ukončeny vymožením při vynaložení mnohem nižšího úsilí exekutorů i soudů, mnohem nižších nákladů a pohledávky v nich vymáhané by nenarostly na příslušenství do nezvladatelných výšin.
Za tohoto stavu není divu, že se exekuce v minulosti nakupily. Jejich skladba je různá, zahrnuje exekuce vedené proti zemřelým povinným, kde se čeká na skončení dědického řízení, exekuce proti povinným v insolvenci, exekuce proti povinným obstruujícím, exekuce vedené splátkovým kalendářem či srážkami ze mzdy. Posledně jmenovanou skupinou, nikoli nevýznamnou, jsou pak exekuce bezvýsledné.
Jenže povinnému, který nic nemá, platit nehodlá a ani nemůže, je spojení exekucí platné jak mrtvému zimník. Stejně tak si lze těžko představit, že by povinný, který se exekutorovi vyhýbá, má trvalý pobyt na ohlašovně a nepřebírá poštu, chtěl a mohl někdy využít onu vylepšenou výhodu možnosti nahlížení do spisu u jednoho exekutora, protože o exekuci vlastně ani neví a její dopady necítí, zvláště pokud pobírá sociální dávky nepodléhající exekučnímu postihu. Povinný, který se brání proti neoprávněné exekuci návrhem na odklad a její zastavení, rovněž nebude těžit z výhod spojení, protože exekuci zaplatit nehodlá. Předlužený povinný zase není schopen zaplatit spojené exekuce tak rychle, aby jakkoli pocítil finanční úsporu plynoucí ze spojení exekucí, neboť úroky přirůstající z dlužných jistin ji přehluší v několika málo měsících. Dříve či později raději podá insolvenční návrh s návrhem na povolení oddlužení. Pro koho tedy exekuce slučovat? Pro dobrý pocit? A když už exekuce hromadně spojíme, jaký to pak bude mít vliv na soudní exekutory? Záleží na tom, do jakého uspořádání bude povinné slučování exekucí zavedeno.
Systém sněhulák
Dovolím si půjčit dnes již zažitý termín pro pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor zakomponované do dnešního systému, kdy věřitel má právo volby soudního exekutora. V prvé řadě bude nadále platit, že povinné slučování exekucí se bude dotýkat jen nově zahájených exekucí. Proto povinní se třemi a více exekucemi budou mít přinejmenším čtyři a více exekucí vedených až u čtyřech exekutorů. Na tomto počtu exekutorů se počet exekutorů zastaví. Pátá a další exekuce již bude napadat k exekutorovi, u něhož byla zahájena první exekuce po účinnosti novely. A proč systém sněhulák? Jde o termín, který snad poprvé použil můj kolega soudní exekutor, JUDr. Martin Štika, v článku „Pohledem exekutora: Chcete stavět sněhuláka?“[3] Přestože nejsem zastáncem zavedení krajské místní příslušnosti exekutorů s rovnoměrným nápadem exekucí, v pasáži, v níž se autor kriticky vyjadřuje k nabalování exekucí u exekutora, u něhož byla proti povinnému zahájena první rozhodná exekuce, nemohu než s ním souhlasit. Princip kutálející se koule nabalující na sebe každou exekuci, o níž se otře, totiž skutečně není řešením. Nerozlišuje kritéria územní ani procesní, ochotu povinného exekuce zaplatit, účelnost takového spojení u bezvýsledných, tudíž i nehrazených exekucí, ani to, zda se povinný exekucím brání a budou zastaveny a dokonce ani nebyl spočítán poměr úspory pro povinného k celkovým nákladům státu, exekutorů a věřitelů spojeným se zavedením a administraci takto spojených exekucí. Vlastně ani nevíme, zda na takovém spojení povinný něčeho ušetří. Nepopíratelným faktem však je riziko rozvratu soustavy exekutorských úřadů. Pokud uvážíme, že v prvním roce by 2/3 exekucí pojalo například 20 exekutorských úřadů, ve druhém roce 2/3 ze zbylé třetiny a tak dále, pak nejpozději v pátém roce by 140 exekutorských úřadů, pokud by se jejich počet v mezidobí nesnížil žádostmi o odvolání z exekutorského úřadu, bylo zcela vyloučeno z nápadu nových exekucí. Zbylých 20 úřadů, exekuční soudy a Ministerstvo spravedlnosti by stálo před prakticky neřešitelným problémem převzetí, rekonstrukce a nastartování procesů v exekučních spisech zaniklých exekutorských úřadů.
Teritorialita exekutorů
Pod pojmem teritorialita exekutorů se rozumí omezení územní působnosti soudních exekutorů na území nižšího řádu, než je celostátní příslušnost. V úvahu připadá území soudního okresu či kraje. Původně se předpokládalo pouhé omezení územní působnosti na úroveň soudního okresu se zachováním soutěže. Hybatelem tohoto uspořádání byla snaha o snížení cestovních nákladů, které hradí povinný v případě, že pověřený exekutor vykoná dalekou cestu za účelem provedení tzv. mobiliární exekuce.[4] Nicméně s účinností od 1. 1. 2013 byla novelou exekučního řádu provedenou zákonem č. 396/2012 Sb. otázka cestovních nákladů, které hradí povinný, s konečnou platností vyřešena jejich zastropováním a potřeba zužování místní příslušnosti exekutora na okresní úrovni odpadla. Počínaje rokem 2014 se proto téma rozšířilo i o možnost vyloučení soutěže mezi exekutory. Pod pojmem exekutorské teritoriality tak dnes rozumíme především zavedení rovnoměrného nápadu exekucí mezi jednotlivé exekutory se sídlem v obvodu krajského soudu, v jehož obvodu má bydliště povinný. Důvodem krajského uspořádání je demografická nevyváženost na úrovni okresů, kterou je možno, alespoň částečně vyvážit v rámci kraje. Ani toto však není ideální řešení.
Osobně si pod pojmem spravedlivosti představuji jiné nástroje, než je přerozdělení nápadu. Ústavní soud v nálezu, sp. zn. II. ÚS 150/04, vyslovil základní premisu, že „exekutor vystupuje při své činnosti v postavení podnikatele podle obchodního zákoníku“, čemuž odpovídá coby „základní charakteristika postavení podnikatele soustavná činnost prováděná za účelem dosažení zisku a ve vztahu k oprávněnému na vlastní riziko“. Exekutor pak „má z úspěšného provedení exekuce zisk (odměnu), ale současně nese i riziko spočívající v tom, že majetek povinného nebude dostačovat k uspokojení oprávněného, ale i nákladů exekuce“, přičemž toto riziko nelze bezdůvodně přenášet na osobu oprávněnou. Je-li exekutor podnikatelem, pak počet případů jím vyřizovaných a příjmů z nich plynoucích má odrážet výsledky jeho podnikatelské činnosti a nikoli jiné trh vylučující principy. Ostatně historická zkušenost z poválečných let napovídá, že kolektivizace čehokoli je krokem k neefektivitě a jako taková je škodlivá. Zavedení teritoriality by totiž znamenalo zánik velkých exekutorských úřadů a svěření jejich agendy zbylým exekutorským úřadům. Vzhledem k množství dnes jimi spravovaných spisů se i zde nabízí otázka, jak by se soudy, zbylí exekutoři a Ministerstvo spravedlnosti vypořádalo s převzetím jejich agendy. Rozvrat systému je nasnadě.
Obecně se tvrdí, že pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor se v případě teritoriality exekutorů aplikuje o něco snáze, avšak i zde bude přinášet značné obtíže, zvláště s ohledem na rovnoměrné rozdělování exekucí. Budeme-li vycházet z premisy, že ke slučování budou určeny exekuce kumulované na tomtéž povinném, pak to znamená, že exekutor, který vede proti povinnému jednu z jakéhokoli důvodu neukončenou exekuci, si vytáhl černého Petra, neboť všechny v budoucnu zahájené exekuce proti nemajetnému povinnému, povinnému stěžovateli či obstruentovi povede právě on a jen on ponese náklady a ztrátu s nimi spojené. S nápadem každé spojené exekuce proti takovému povinnému exekutor přichází o jinou, snad bonitní exekuci na povinném, který dosud žádnou exekuci nemá. Dostane ji kolega v kolečku následující atd., atd. Je nasnadě, že v krajích s vyšší mírou kumulované zadluženosti (např. Ústecko), může nastat případ, kdy exekutor bude mít sice více pověření, než má tomu dnes, jeho celkový hospodářský výsledek bude záporný. Nakumulují se mu totiž exekuce proti povinným bez majetku, u nichž ponese jen ztrátu, kterou nebude moci vyrovnat smluvně ujednanými exekucemi z krajů s vyšší bonitou.
Aby se tak nestalo, potřebuje teritoriální systém symbiotický vztah se zavedením povinných záloh na náklady exekuce. Jejich výše však vzhledem k očekávané výtěžnosti exekucí a výši vymáhaných pohledávek a majetkovým poměrům oprávněného nesmí být natolik závratná, aby věřiteli přivodila neschopnost podat exekuční návrh. Osvobození oprávněného od povinnosti hradit zálohu na náklady exekuce není v případě soudních exekutorů na místě, neboť exekuce je službou a exekutor není ani soud ani jiný státní orgán, nýbrž podnikatel. Atributem podnikání je však smluvní volnost. Pro subjekty osvobozené od soudních poplatků je jako alternativa k exekuci výkon rozhodnutí prováděný soudem a v případě daňových pohledávek nastupuje možnost daňové exekuce. Je pravdou, že na Slovensku byla zavedena teritorialita soudních exekutorů s vyloučením soutěže mezi nimi, ale vzhledem k rizikům zneužití institutu zálohy na náklady exekuce v situaci, kdy věřitel nemá k dispozici volbu exekutora, byly zálohy u exekucí pro peněžité plnění zakázány. O úspěšnosti projektu pro všechny na procesu zúčastněné subjekty však chybí důkazy.
Další podstatnou slabinou teritoriálního systému je také jeho zaryté setrvávání na kritériu trvalého pobytu povinného. Pokud povinný fakticky nebydlí v obvodu krajského soudu, v jehož obvodu má své trvalé bydliště, pak teritorialita sice vylučuje soutěž exekutorů, pověřený exekutor se ale povinnému vzdaluje a náklady na jím vykonané cesty hradí věřitel, který možnost výběru nemá. S každou změnou bydliště povinného se navíc zakládá nová místní příslušnost dalšího exekutora, a tím i nové pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor v jiném kraji, čímž se slučování míjí účinkem.
Dnešní systém bez zavedení principu jeden exekutor – jeden dlužník, ale s rozumným nastavením povinných záloh
V dnešním systému, kdy exekutora vybírá věřitel, je pravidlem, že povinný s více věřiteli má i více exekutorů. Jsou-li exekuce bezvýsledné, nese každý exekutor ztrátu jen za jednu exekuci, nikoli za všechny. Úřad pak může díky odměnám vymoženým v exekucích úspěšných provozovat a udržet v kondici. Je sice pravdou, že Ústavní soud ve svém plenárním stanovisku Pl. ÚS-st.23/06 uvedl, že osoba zapsaná do seznamu exekutorů svým návrhem na zápis a provedením zápisu do seznamu dala souhlas s prováděním činnosti exekutora a s tím spojenými riziky, k nimž náleží i riziko, že ne ve všech případech dosáhne exekutor uspokojení svých zákonných nároků, tato rizika však nejde bezbřeze rozšiřovat na povinnost strpět všechny bezvýsledné exekuce proti povinnému vedené. Díky možnosti volby exekutora dochází k rozpadu břemene plynoucího z bezvýsledných exekucí na více soudních exekutorů, kteří fakticky náklady marných exekucí navzájem sdílejí, a ztráta se snižuje. Exekutor má navíc možnost v rámci svých podnikatelských oprávnění uzavřít i výhodnější smlouvu s oprávněným, sjednat s ním možnost složení zálohy, motivovat k vyšší efektivitě exekuce ujednáním o smluvní odměně anebo se vyhnout pověřování v opakovaně marných případech regulačním vyměřováním záloh, které oprávněného od další snahy pověřit vybraného exekutora odradí.
Pokud jde o snížení objemu marných exekucí, nabízí se jiné, efektivnější nástroje, jak takového cíle dosáhnout, bez toho, aniž by se muselo zavádět drahé a neefektivní pravidlo jeden dlužník – jeden exekutor. Exekuce, byť sloučené, nezmizí.
Ani sněhulák, ani teritorialita, ani zálohování skutečným řešením multiexekucí nejsou. Řešení dnešních se nachází buď v jejich zastavení, anebo překlopení v insolvenční řízení. Zastavit exekuce znamená buď získat souhlas oprávněného, anebo novelizovat zákon tak, že zastavení exekuce bude povinné, avšak takové řešení na úrovni vyvlastnění. Pak by měl stát oprávněného i exekutora odškodnit. V porovnání s náklady na vedení insolvencí může být takové řešení dokonce levnější. Vnutit oddlužení dlužníkovi, který na něm nebude participovat, postrádá smysl.
S novými exekucemi v zásadě problém není. Zadlužování již zregulováno bylo, nových exekucí moc není, ochrana povinného je na historicky nejvyšší úrovni a pravomoci exekutorů byly seřezány na minimum. Historické exekuce, které se dlužník nerozhodne sám řešit oddlužením, bude třeba nechat vyhnít a na zákonodárci bude pouze vytvořit podmínky pro urychlení takového vyhnití. Drobná obligatorní záloha na náklady exekuce by mohla plnit regulační úlohu ve vztahu k uvážlivému vymáhání obtížně dobytných pohledávek, zejména těch bagatelních. Daňové pobídky na úrovni snazších odpisů nedobytných pohledávek by mohly oprávněné motivovat k podání návrhu na zastavení bezvýsledných exekucí. Exekuce je službou, proto lze považovat za legitimní, aby byla stanovena doba, po kterou bude exekuce vedena, není-li vymoženo žádné plnění a po ní zastavena, ledaže by věřitel složil zálohu na náklady exekuce pro další období. V žádném případě ale nelze zapomínat na to, že exekuce je výkonem práva a jejím zastavením pro bezvýslednost nelze vyplňovat mezery v oddlužení a už vůbec ne negovat věřitelovo právo dožadovat se vymožení jeho pohledávky, i kdyby to mělo znamenat, že bude zatížen povinností nést s tím spojené náklady řízení.
Závěr
Výše uvedeným příspěvkem jsem si dovolil upozornit na rizika neuváženého zavedení principu jeden dlužník – jeden exekutor. Bez ohledu na to, jaké řešení kumulovaných exekucí zákonodárce nakonec zvolí, je třeba, aby měl na paměti, že jediným efektivním řešením kumulované zadluženosti je insolvenční řízení. I v něm však platí, že oddlužení je vystavěno na principu dobrovolnosti a dlužníku ho proti jeho vůli vnutit nelze. Exekuční řád až na výjimky s dobrovolnou účastí dlužníka počítat nemůže a nemá ambice stát se dalším insolvenčním předpisem. Má sloužit k rychlé realizaci práva tam, kde dobrá vůle dlužníka chybí. Proto do něj nelze bezhlavě vkládat prvky insolvenčního práva pod záminkou domnělých úspor, na které většina adresátů normy nedosáhne, zvláště když se do řešení zapojit nehodlá, nebo nemůže. Za rozvrácení systému to rozhodně nestojí.
[1] Jícha, L. Pirátská novela exekučního řádu otevírá prostor pro nové pokoutné podnikání v exekucích, online. 13.10.2018. dostupné na http://www.ceska-justice.cz/blog/piratska-novela-exekucniho-radu-otevira-prostor-nove-pokoutne-podnikani-exekucich/, cit dne 4.12.2018.
[2] Srov. Šrámek, D. Nepočítáme s omezením počtu exekutorských úřadů, uvedl zástupce ministerstva, online, 16.11.2018. dostupné na http://www.ceska-justice.cz/2018/11/nepocitame-s-omezenim-poctu-exekutorskych-uradu-uvedl-zastupce-ministerstva/, cit dne 4.12.2018.
[3] Štika, M. Pohledem exekutora: Chcete stavět sněhuláka? Online. 11.10.2018, dostupné na http://www.ceska-justice.cz/blog/pohledem-exekutora-chcete-stavet-snehulaka/, cit dne 4.12.2018.
[4] Srov. Bod 16. pozměňovacího návrhu Senátu k § 28 exekučního řádu, kterým Senát vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona, jímž se novelizuje občanský soudní řád a exekuční řád, Sněmovní tisk č. 537/6, 6. volební období, online. Dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=537&ct1=6
Diskuze k článku ()