Úvodem popis současné situace
V uplynulých letech probíhaly snahy obě tato čísla snížit. Ideálním způsobem ukončení exekuce je bezpochyby zaplacení dlužné částky. Toho cíle je však u většiny dlužníků obtížné dosáhnout mimo jiné proto, že 460 865 dlužníků čelí již 3 a více exekucím.[1] Maximum rozlišované ve statistikách, tedy 10 a více exekucí, mělo v roce 2021 okolo 166 617 osob. Zákonem předpokládaným řešením pro většinu dlužníků v mnohačetných exekucích je proto insolvenční řízení, respektive oddlužení, neboť lze důvodně předpokládat, že tito dlužníci naplňují definici úpadku.[2] Oddlužení bylo v posledních několika novelizacích insolvenčního zákona zpřístupněno tak, že byly odstraněny některé požadavky na vstupu do oddlužení a zároveň byl odstraněn i požadavek minimálního splněného podílu z dlužníkových dluhů. Zhruba 110 tisíc osob nyní prochází oddlužením. Na jednoho dlužníka v insolvenci připadá 14,5 exekucí.[3] Statistiky ovšem ukazují, že oddlužení má omezenou účinnost a že k úbytku exekucí dochází se zpožděním až po skončení oddlužení.
Zákonodárce se proto rozhodl vytvořit další nástroje, které by měly mít potenciál snížit počet běžících exekucí. Jedním z těchto nástrojů bylo tzv. Milostivé léto I a II založené na filozofii, podle které měl dlužník splatit veřejnoprávnímu věřiteli jistinu a paušální náhradu nákladů exekutora, na základě čehož byla exekuce zastavena a dlužník byl osvobozen od placení zbytku dluhu. Společným cílem úprav existujících paralelně s oddlužením je snížit počet osob v mnohačetných exekucích a tím snížit i celkový počet běžících exekucí vůči fyzickým osobám obecně.
Nezbytné bylo v tomto kontextu vyřešit otázku moderace, respektive snížení, odměny a náhrad exekutora za hotové výdaje, ztrátu času a doručení písemností (dále společně také jako "náklady exekuce"). Tento jev lze sledovat v legislativní rovině právě u již realizovaného institutu Milostivé léto. V rámci Milostivého léta byly paušalizovány náklady exekuce nejprve na 750 Kč plus DPH, následně v rámci druhého kola Milostivého léta byla zvýšena na 1 500 Kč plus DPH.
Pro úvahy nad výší nákladů exekuce lze využít judikaturu Ústavního soudu, který se v několika různých kontextech k výši odměny exekutora i nákladům exekuce obecně vyjadřoval. Pro analýzu této problematiky v kontextu ústavního práva je nezbytné se zaměřit na tři základní teze:
- První je, zda v případě zastavování marných exekucí má vůbec exekutor nárok na odměnu a náhrady nebo může jeho činnost zůstat v tomto případě, respektive v milionu a více případů, zcela bez odměny a jakékoli náhrady za další náklady exekuce.
- Druhou navazující tezí je, pokud má exekutor nárok na náklady exekuce, kdo by měl tyto náklady exekuce obecně platit?
- Třetí zásadní tezí pak je ta, zda je ústavně konformní přiznání exekutorovi takové odměny a náhrad, které budou sníženy vůči výši, která by mu jinak náležela.
Existuje nárok exekutora?
Primární otázkou při posuzování nároku exekutora na odměnu a úhradu dalších nákladů, která musí z principu předcházet úvahám nad tím, kdo má tyto částky zaplatit a v jaké výši, je a) existence nároku exekutora jako takového, b) okamžik, kdy takový nárok vzniká. K samotnému okamžiku vzniku nároku exekutora na úhradu nákladů exekuce se vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. IV. ÚS 3250/14, kde konstatoval, že "soudní exekutor má právo na úhradu nákladů exekuce podle § 87 až 89 exekučního řádu ve spojení s § 270 a 271 občanského soudního řádu, a to zásadně povinným. Toto právo trvá již od okamžiku nařízení exekuce (resp. okamžiku, kdy byl k jejímu vedení exekučním soudem pověřen), s výjimkou situací, kdy je třeba za v řízení úspěšného účastníka namísto oprávněného považovat povinného (tak by tomu bylo např. tehdy, kdy by exekuce byla zastavena z důvodu spočívajícího na straně oprávněného). Protože soudní exekutor má podle § 11 odst. 2 exekučního tarifu právo na odměnu v minimální výši i v případě, zaniklo-li pověření exekutora k provedení exekuce rozhodnutím soudu o vyloučení exekutora nebo o zastavení exekuce anebo došlo-li ke změně exekutora, lze za použití argumentu a maiori ad minus dospět k výkladu, že exekutorovi tato odměna náleží i v případě, že jeho pověření k vedení exekuce nezaniklo, nýbrž ze zákona pouze nebylo možno v provádění exekuce pokračovat po dobu, kdy proti povinnému probíhalo také insolvenční řízení."[4]
Soudní exekutor má tak podle nálezu sp. zn. IV. ÚS 3250/14 vůči povinnému právo na náhradu nákladů exekuce, včetně odměny v minimální výši, již v době, kdy byl pověřen provedením exekuce, a to bez ohledu na to, že jím do doby zahájení insolvenčního řízení nebylo v rámci exekuce vymoženo žádné plnění a zároveň nebyl vydán příkaz k úhradě nákladů exekuce. Na těchto závěrech setrval Ústavní soud v dalších svých rozhodnutích, a to nálezu ze dne 10. 1. 2018, sp. zn. II. ÚS 502/17 (N 4/88 SbNU 69), nálezu ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. II. ÚS 3303/18, a nálezu ze dne 30. 9. 2019, sp. zn. III. ÚS 1576/19.[5]
Podle § 55 odst. 13 věty čtvrté zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu (dále jen "e. ř."), nárok exekutora na náklady exekuce, které nebudou uspokojeny ze složené zálohy, zanikne. K tomuto zániku tak má dojít přímo ze zákona. Existencí nároku na náklady exekuce se v minulosti několikrát zabýval Ústavní soud. Za základní východisko ekonomického rozměru činnosti exekutora je pokládán § 3 odst. 1 e. ř., podle kterého exekutor vykonává exekuční činnost za úplatu, a právě touto úplatou je zajištěna jeho nezávislost: "... nezávislost exekutora je zabezpečena v rámci exekučního řádu různými způsoby, mimo jiné též úpravou obsaženou v ustanovení § 3"[6]. Ústavní soud zároveň již v minulosti dovodil, že není protiústavní přiznat exekutorovi náklady exekuce i proti nemajetnému povinnému.[7]
V nálezu I. ÚS 290/05 ze dne 23. 2. 2006 Ústavní soud popisuje význam úplaty za činnost exekutora mimo jiné tímto způsobem:
"Jestliže na jedné straně zákonodárce vyjádřil zcela zjevně svůj úmysl, aby exekutor vykonával svou činnost za úplatu, přičemž toto ustanovení chrání jeho nezávislost, nelze další ustanovení téhož právního předpisu aplikovat a interpretovat zcela opačně, s tímto úmyslem v rozporu, tedy ignorovat specifika jeho postavení a v řízení o exekuci mu nepřiznat nejen odměnu, ale ani náhradu dalších nákladů, při provádění exekuce vzniklých. To vše pochopitelně platí pouze tehdy, pokud by takový záměr zákonodárce z příslušných ustanovení exekučního řádu, jimiž se upravuje náhrada nákladů řízení, explicitně nevyplýval. K takovému závěru však podle Ústavního soudu nelze dospět. (...) Vzhledem k premise, že náklady exekutora musí být nahrazeny, tedy musí mu být zajištěna ,úplata', jak zaručuje § 3 exekučního řádu..."[8]
Ústavní soud však v témže nálezu uvádí výjimku, a to možnost nepřiznání odměny a dalších nákladů vzniklých při provádění exekuce, pokud by takový záměr zákonodárce z příslušných ustanovení exekučního řádu vyplýval. V případě textace § 55 odst. 13 e. ř. ve větě poslední zákonodárce explicitně stanoví pro částku nad (ne)zaplacenou zálohu, následující: "Přesahuje-li výše nákladů exekuce podle věty druhé výši složené zálohy na náklady exekuce nebo výši složené zálohy na další vedení exekuce, právo soudního exekutora na náklady exekuce v části přesahující výši složené zálohy zaniká." Zákon tak poměrně explicitně odráží záměr zákonodárce, aby nárok na náklady exekuce zanikl. Je ovšem otázkou, zda Ústavní soud v úvaze nad záměrem zákonodárce měl na mysli i situaci, kdy by tímto způsobem byla zastavena prakticky více než čtvrtina všech exekucí, ve kterých by nebyla exekutorům přiznána odměna ani náhrada účelně vynaložených hotových výdajů, výdajů za ztrátu času či doručení písemností. Lze sice dovodit, že Ústavní soud předpokládá a počítá s určitou množinou situací, kdy exekutorovi nebude přiznána odměna ani náhrada dalších nákladů, je však otázkou, zda zvažovaná množina byla takto obsáhlá.
V dalších částech téhož rozhodnutí se Ústavní soud věnuje podrobněji nároku na odměnu exekutora, respektive kompenzaci nákladů exekutora i následujícím způsobem reflektujícím (v případě exekuce, kdy povinný neměl dostatek majetku) skutečnost, že exekutor nemá možnost provedení exekuce odmítnout:
"V projednávaném případě byl návrh na provedení exekuce podán poté, co byl usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 12. března 2003 č. j. 45 K 11/2003-13 zamítnut návrh na prohlášení konkursu pro nedostatek majetku obchodní společnosti (povinné), tedy za situace, kdy oprávněné mohlo být zřejmé, že ani cestou exekuce zjevně nedosáhne úspěchu. Pokud za dané situace tuto cestu zvolila, přičemž pověřený exekutor zásadně neměl možnost její provedení odmítnout, nelze po exekutorovi spravedlivě požadovat, aby tíhu nákladů na zjevně bezúspěšnou exekuci nesl sám."
Procesní zavinění
Ústavní soud v nálezech sp. zn. IV. ÚS 191/18 a II. ÚS 65/20 řešil otázku procesního zavinění při zastavení exekuce pro nemajetnost a definoval i situace, kdy je možné exekutorovi náhradu nákladů exekuce nepřiznat. Ústavní soud zopakoval východiska své předchozí judikatury spočívající v tom, že "... skutečnost, že povinný je (toho času) nemajetný, sama o sobě není důvodem jeho zvláštní ochrany, a to na úkor soudního exekutora, jemuž by v principu právo na náhradu nákladů exekuce nemělo být nepřiznáváno; procesní zavinění povinného se předpokládá. K nepřiznání náhrady nákladů exekuce soudnímu exekutorovi lze výjimečně dospět, jmenovitě tam, kde nelze procesní zavinění na zastavení exekuce přičítat ani povinnému, ani oprávněnému. Situace, kdy nelze zavinění na zastavení exekuce pro nemajetnost přičítat povinnému, jsou zcela výjimečné; dochází k nim zejména v případech, kdy povinný je při zahájení exekuce solventní, avšak tento jeho stav se v důsledku protiprávního jednání třetí osoby či vyšší moci změnil."[9]
Byť by tak mohlo jít dle první části citovaného nálezu právě o situaci, kdy zastavení exekuce nezpůsobil oprávněný ani povinný a mohlo by být zvažováno nepřiznání náhrady nákladů exekuce, Ústavní soud jedním dechem dodává, že takové zastavení bez přiznání náhrady nákladů má být pouze výjimečné. Pokud je tedy brán v potaz počet exekucí, které mají být zastaveny v rámci institutu "zastavování marných exekucí", o výjimečné situaci s největší pravděpodobností hovořit nelze.
Podnikatelské riziko exekutora nespočívá v nepřiznání nákladů exekuce, ale v tom, že mu přiznané náklady nemajetný povinný nezaplatí či zaplatí s další časovou prodlevou, případně zaplatí jen z části. I v případě, kdy povinný vstoupí do oddlužení, je průměrná výše uhrazených pohledávek 55 %, a to včetně pohledávek exekutorů.[10] Ad absurdum by tak byl exekutor při postupu dle § 55 e. ř. v podstatně horším postavení, než kdyby byl věřitelem s přihlášenou pohledávkou při standardním oddlužení. Oddlužení je ovšem spojené s dalšími požadavky na dlužníka, které odůvodňují beneficium možnosti splacení pouze části dluhu, přičemž dle § 55 e. ř. stačí povinnému "pouze" neplatit. U dlužníků, kteří dlouhodobě nejsou schopni splatit svůj dluh a spadají pod institut zastavování marných exekucí, tak jen stěží lze předpokládat, že by exekutor dostal zaplacenu celou svou pohledávku v dohledném horizontu. U takového typu dlužníků by minimálně ve střednědobém horizontu exekutor nedostal žádnou platbu či by jeho pohledávka byla zaplacena z části, pokud by se povinný rozhodl zažádat si o oddlužení a byl způsobilý jím projít. Z analýz statistických dat lze dovodit, že se zvyšuje počet osob s mnohačetnými exekucemi, přičemž nové exekuce se kumulují u osob, které čelí již exekucím starším.[11]
Spatřovat lze jistou paralelu s oddlužením, kdy je na jedné straně zájem, aby věřitel byl co nejméně krácen na svém nároku, nicméně tento zájem je modifikován zájmem směřujícím k vyřešení majetkových vztahů dlužníka.[12] Zásahem do čl. 11 Listiny se zabýval v kontextu oddlužení Ústavní soud v usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13, kde konstatoval: "Rovněž je v dané věci zásadní, že zásah státu do majetkových práv stěžovatelky je v dané věci pouze nepřímý. Její majetek není v prvé řadě ohrožen činností státu, ale úpadkem třetí soukromé osoby. To je další z hledisek svědčících pro větší míru uvážení zákonodárce v dané věci."[13] Z literatury pak lze citovat komentář k insolvenčnímu zákonu: "Při oddlužení není kladen hlavní důraz na maximální uspokojení věřitelů, ale na opětovné zapojení fyzické osoby do ekonomického života. Při oddlužení se vychází z maximalizace dlouhodobého užitku, kdy zapojení fyzické osoby do ekonomického života přinese více státu a věřitelům než její vyřazení z ekonomických aktivit. Toto vyřazení hrozí v důsledku trvalých exekucí, a tím i ztráty zájmu pracovat."[14]
S ohledem na rozsah, respektive počet běžících exekucí, které mají být zastaveny jakožto marné, se jedná o záležitost s relevantním dopadem na celou hospodářskou politiku státu. Je proto namístě při otázce směřující na výši nároku exekutora použít test racionality spíše než test proporcionality. Při využití testu proporcionality by s největší pravděpodobností byl tento postup spojen s ambicí stanovit optimální částku, která za zastavení exekuce náleží exekutorovi. Stanovení takové částky je však výsostným právem zákonodárce. Z ústavněprávnho perspektivy lze proto postupovat za využití testu racionality, který formuloval Ústavní soud v usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13: "Úprava řešení úpadku by mohla být protiústavní pouze tehdy, kdyby zákonodárce přijal takové řešení, jímž by rovnováhu mezi ústavně chráněnými zájmy stanovil zjevně nerozumně. Zjevnou nerozumnost Ústavní soud chápe jako situaci, kdy by dané řešení nepřijal žádný rozumný orgán, či osoba. Tato nerozumnost musí být zjevná na první pohled, který je následně validován detailnější analýzou."[15]
Při realizaci institutu zastavování marných exekucí lze v případě práva exekutora na náklady exekuce jako krajní řešení, které by nepřijal žádný rozumný orgán, identifikovat přiznání nákladů exekuce v plné výši v situaci, kdy je zřejmé, že povinný nemá zcela zjevně dlouhodobě, více než 6 let, prostředky k hrazení pohledávky, která je vymáhaná. Přiznané náklady exekuce v plné výši by tak měly spíše povahu jakési virtuální pohledávky.[16] S ohledem na výše v zákoně a v konstantní judikatuře Ústavního soudu uvedený princip úplatnosti činnosti exekutora, jeho práva na majetek, požadavku na nezávislost, jeho téměř nemožnosti odmítnout vést exekuční řízení a zákonné povinnosti činit určité úkony v rámci vedení daného exekučního řízení, lze však řešení, kdy veškerý nárok exekutora na náklady exekuce zaniká, považovat za druhý extrém, kdy je "rovnováha" mezi ústavně chráněnými zájmy stanovena zjevně nerozumně. Je proto na zákonodárci, aby v tomto rozpětí stanovil rozumným způsobem výši, v jaké budou přiznány náklady exekuce (při využití svého personálního a analytického aparátu v rámci svého politického rozhodnutí). Při tomto stanovení má dle Ústavního soudu zákonodárce poměrně širokou možnost rozhodování. "Nelze tedy v této věci dovodit, že vždy, když zákonodárce neprovede optimální vyvážení protichůdných zájmů, dojde k protiústavnímu stavu. Takový závěr by v důsledku učinil z Ústavního soudu zákonodárce v oblasti insolvenčního práva, který by diktoval zákonodárci jedno konkrétní, dle názoru Ústavního soudu, optimální řešení."[17] Řešení tak nemusí být nezbytně optimální, respektive těžko si lze představit v této otázce řešení považované všemi za optimální, mělo by se nicméně držet v racionálním spektru.
Není nadto sporu, že textace § 55 odst. 13 e. ř. náklady exekutorovi v konkrétní výši přímo přiznává, nicméně následně uvádí, že tyto náklady ve stanovené výši zanikají.[18] Ústavní soud uznal, že nárok exekutora na náklady exekuce ze zákona vznikl již okamžikem jeho pověření, takže může později zaniknout jen za ústavně konformních podmínek, k tomu blíže nález sp. zn. III. ÚS 1231/2020.
Jestliže tedy v nálezech sp. zn. III. ÚS 1231/2020 a sp. zn. IV. ÚS 3250/14 Ústavní soud dospěl k závěru, že exekutorovi právo na náklady exekuce nemůže mít v insolvenčním řízení horší postavení, než je tomu v případě zastavení exekuce, pak je třeba obrácenou logikou dojít k závěru, že zastavením exekuce se nemůže exekutor dostat do horšího postavení, než jaké by měl, kdyby bylo dlužníkovi schváleno oddlužení, přičemž nelze pominout, že i agenda zastavení exekuce je výkonem exekuční činnosti, za niž má exekutor nárok na odměnu (§ 89 ve spojení s § 90 odst. 1 e. ř.).
Nejproblematičtějšími aspekty zániku nároku exekutora na náklady exekuce jsou tyto skutečnosti:
- zánik odporuje zásadě úplatnosti exekuční činnosti (§ 3 odst. 1 e. ř.);
- je problematický v kontextu požadavku na nezávislost exekutora (nebyl by nezávislý při zastavování exekuce) a
- zasahuje do exekutorova vlastnického práva garantovaného v čl. 11 Listiny základních práv a svobod (zmenšuje jeho majetek), kdy vlastnické právo může zaniknout nebo být omezeno jen ve veřejném zájmu a za náhradu ze strany státu.
Lze proto konstatovat, že exekutor zejména v kontextu skutečnosti, kdy nemůže provedení exekuce odmítnout, má zákonem uloženy kroky, které v rámci exekuce musí činit, a jeho činnost je z definice úplatná, což je jednou ze složek jeho nezávislosti, nárok na odměnu a náklady exekuce má. Riziko jeho podnikání nespočívá v tom, mu úplata nebude přiznána, ale v tom, že mu nebude povinným zaplaceno.
Článek byl publikován v Komorních listech č. 1/2023.
[1] Dle statistik zveřejněných Exekutorskou komorou ČR k 30. 6. 2022. Statistiky: Exekutorská komora ČR [online]. https://statistiky.ekcr. info/media/statistickylistiicelkovypocetpovinnych.pdf a https:// statistiky.ekcr.info/media/statistickylisticelkovypocetexekuci.pdf
[2] https://statistiky.ekcr.info/media/statistickylistivvicecetneexekuce.pdf
[3] § 3 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) , rovněž lze sledovat vztah mezi zvyšováním počtu osob s 8 a více exekucemi a snižováním počtu osob s 6 a méně exekucemi.
[4] Vlastní výzkum dat z insolvenčního rejstříku.
[5] Nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3250/14.
[6]Tyto závěry byly dále rozšířeny nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1231/20, v němž Ústavní soud uvedl: "Právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3250/14 nutno vykládat tak, že § 90 odst. 1 exekučního řádu stanovil soudnímu exekutorovi právo na odměnu, přičemž exekuční tarif jako podzákonný právní předpis měl jen stanovit její výši a způsob jejího určení. S tímto požadavkem není v rozporu, že exekuční tarif odvíjí vznik práva na odměnu exekutora od různých skutečností, které mohou nastat v průběhu exekuce, pokud takto stanovené podmínky vzniku tohoto práva ve svém důsledku neznamenají jeho popření. Samo o sobě tudíž nepředstavuje problém, že právo na odměnu exekutora může vzniknout jak v průběhu exekuce vymožením určitého plnění, tak až v závěru exekuce spolu s jejím zastavením, není-li v jejím průběhu vymoženo ničeho." Jinými slovy, to, že vzniká exekutorovi právo na minimální odměnu exekutora, vyplývá přímo z § 90 odst. 1 exekučního řádu již jeho pověřením a zastavením exekuce nezaniká.
[7] Nález Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 372/04.
[8] Nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 191/18.
[9] Nález Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 372/04.
[10] Nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 191/18.
[11] KOLIK DOSTANOU VĚŘITELÉ? Insolcentrum [online]. Dostupné z: https://www.insolcentrum.cz/kolikdostanouveriteleoddluzeni/
[12] Statistiky: Exekutorská komora ČR [online]. Dostupné z: https:// statistiky.ekcr.info/statistiky.
[13] Srov. například rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2010, sp. zn. II. ÚS 2444/10, ze dne 26. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 1232/11, a ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1196/11.
[14] Usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13.
[15] KOTOUČOVÁ, J. a kol. Zákon o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) . Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 2.
[16] Usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13.
[17] Se zanedbatelnými daňovými a účetními konsekvencemi.
[18] Usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13.
Diskuze k článku ()