Aktuální problémy a poznatky Ministerstva vnitra z obecní normotvorby - I.

Dnes mám poměrně těžký úkol, a to seznámit vás s aktuálními poznatky a problémy z obecní normotvorby. Jak se ukazuje, obecní normotvorba je oblastí neustále živou, jež se stále vyvíjí. Na pár strohých číslech se pokusím ukázat, jak to s obecní normotvorbou vypadá.

vedoucí oddělení dozoru, Ministerstvo vnitra

Počet vydávaných obecně závazných vyhlášek

Pokud jde o počet vydávaných obecně závazných vyhlášek v letech 2009 až 2014, je poměrně rozdílný v jednotlivých letech. Např. v roce 2011 to bylo téměř 12.000 vyhlášek, zatímco v jiných letech jsou počty zhruba čtvrtinové. Je třeba si uvědomit, že obecní normotvorba je odrazem především toho, jakým způsobem je nastaven právní rámec v České republice. Tedy změny, se kterými se setkáváme v rámci obecní normotvorby, jsou většinou vyvolány vnějším vlivem. Obce zpravidla nevydávají vyhlášky proto, že by se rozhodly samy o sobě měnit svoji dosavadní úpravu, ale ve většině případů je to vyvoláno změnou zákona, změnou zákonného zmocnění apod. Právě v roce 2011 je vidět zásadní dopad novely zákona o místních poplatcích, která většinu obcí přinutila vydat nové právní předpisy.

Domnívám se, že i za rok 2015 bude patrný podstatný nárůst, způsobený novelizací zákona o odpadech, čímž byla většina obcí opět přinucena změnit svou vyhlášku. Byť vydávání obecně závazných vyhlášek je věcí samosprávy, přesto právní rámec České republiky tuto samosprávu výrazným způsobem ovlivňuje.

Počty posouzených návrhů Ministerstvem vnitra

Dalším údajem je údaj o počtu posouzených návrhů, tj. počet návrhů, které posoudilo Ministerstvo vnitra v rámci své metodické pomoci. Tento počet kolísá, záleží i na postavení jednotlivých krajů, neboť jsou kraje, kde na jednu vyhlášku připadají dva posouzené návrhy, např. kraj Liberecký a Ústecký. Naopak v některých krajích je podíl zhruba 20 – 30 %, například v Jihomoravském kraji.

Jakou problematiku vyhlášky nejčastěji upravovaly?

Podíváme-li se, jaké obecně závazné vyhlášky obce v roce 2014 nejčastěji vydávaly, téměř polovinu z nich tvoří problematika místních poplatků. Jedná se o finanční přínos pro obce, proto mají snahu místní poplatky regulovat. Poměrně zásadním způsobem bylo regulováno nakládání s komunálním odpadem. Četně zastoupeny jsou i vyhlášky o veřejném pořádku (zhruba 10 %), zákonná zmocnění pro stanovení pravidel pro pohyb psů, regulace hazardu, požární řády atd.

Podíváme-li se na vyhlášky o regulaci veřejného pořádku, je vidět, že obce preferují úpravu zejména některých problematik, například v roce 2014 obce nejvíce regulovaly hlučné činnosti, a to na základě možnosti upravit dobu nočního klidu odlišně od zákona o přestupcích, ale také proto, že obce shledaly, že přestala fungovat morálka a lidé již nectí neděli, a tak obecnou vyhláškou stanovily v neděli určitou dobu poledního či svátečního klidu.

Další oblastí je užívání alkoholu, regulace čistoty obce. Tato témata obce řeší dlouhodobě. Regulace činností, které obce řešily na přelomu milénia, jako byly regulace prostituce či žebrání, v těchto oblastech regulace této problematiky poklesla, neboť tam, kde bylo nutné ji upravit, ji obce již upravily a nadále není potřeba ji řešit.

Dozor Ministerstva vnitra nad obecní normotvorbou

Ministerstvo vnitra má možnost dozorovat právní předpisy obcí vydané v samostatné působnosti. Zde je poměrně zásadní skutečnost, že počet nezákonných vyhlášek má víceméně setrvalý trend, a to zhruba ve výši 5 %. Není to tím, že by obce chtěly porušovat zákon, nýbrž tím, že nemají dostatečný aparát a mnohdy chtějí v dobré víře upravovat záležitosti, jež jsou upraveny zákonem. Domnívám se, že v tom nelze hledat snahu obcházet zákon, obce spíše nedovedou své problémy a jejich řešení správně uchopit.

Ve většině případů se podaří nedostatky obecní normotvorby v samostatné působnosti vyřešit v rámci metodické pomoci ministerstva a obce dobrovolně sjednají nápravu. K Ústavnímu soudu tak Ministerstvo podává návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce většinou jen jednu ročně. To je poměrně málo, neboť nálezy Ústavního soudu de facto posouvají hranice, zejména v oblasti veřejného pořádku. Nově stanovují, které oblasti by ještě mohly obce regulovat. Troufnu si říci, že bychom tedy přivítali vyšší množství vyhlášek předkládaných Ústavnímu soudu, na druhou stranu velice pozitivně vnímáme to, že obce berou Ministerstvo vnitra jako partnera a na základě jeho doporučení dochází ve většině případů k nápravě.

Hlavní problémy tvorby obecně závazných vyhlášek

Mám-li se zmínit o některých zásadních problémech tvoření vyhlášek a o příčině těchto problémů, domnívám se, že určujícím faktorem je zákonné zmocnění k jejich vydávání. Obecně závazná vyhláška je právní předpis vydávaný v samostatné působnosti. Předpokládal bych, že k výraznému oddělování toho, co spadá do samostatné a co do přenesené působnosti, bude docházet již v rámci legislativního procesu, a již při tvorbě právních předpisů bude respektováno, že některá oblast patří obci do její samostatné působnosti a některá naopak státu. Zjišťujeme nicméně, že mnohdy je zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky v legislativním procesu připravováno jako zmocnění k vydání nařízení, tj. k vydání právního předpisu v přenesené působností. To se týkalo například zmocnění ke stanovení podrobností vedení technické mapy obce, teprve v rámci legislativního procesu dojde při pozměňovacích návrzích k překlopení návrhu z přenesené působnosti do samostatné.

To, že rozdíl mezi samostatnou a přenesenou působností není příliš správně vnímán, lze vidět i na úrovni různých stupňů územně samosprávných celků. Příkladem může být zákon o požární ochraně, který jednak stanovuje zmocnění pro obce vydat si v samostatné působnosti požární řád, jednak stanoví krajům, aby něco obdobného činily v rámci přenesené působnosti. Musíme si tedy klást otázku, jaký je vzájemný vtah těchto dvou právních předpisů. Upraví-li kraj pravidla na celém území v rámci přenesené působnosti, má být tato vyhláška v souladu s nařízením kraje? Nelze se domnívat, že ano, protože vyhlášky mají být v souladu se zákonem. Stejně tak kraj asi těžko bude dávat do souladu své nařízení s několika sty či tisíci obecně závazných vyhlášek obcí. Navíc zákon o požární ochraně svěřuje určitou shodnou problematiku jak do samostatné působnosti kraje, tak do přenesené působnosti kraje. O tomto problému víme a je zde snaha jej řešit, a tak doufejme, bude zákon o požární ochraně změněn.

Podstatný je v tomto směru § 35 odst. 1 zákona o obcích, který říká, že do samostatné působnosti patří záležitosti, které nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost. Zde vidíme, že se dostáváme do slepé uličky v tom, jak posoudit vzájemný soulad těchto dvou právních předpisů.

Další problém s kvalitou zákonného zmocnění vidíme ve snaze zákonodárce ponechat v některých případech na příslušném ministerstvu nebo na vládě určení mezí samostatné působnosti. Domnívám se, že toto je poměrně zásadní věc, neboť vyhlášky mají být v souladu se zákonem, nikoli s podzákonnými právními předpisy. Podíváme-li se ale znovu na zmíněný zákon o požární ochraně, zjistíme, že zákon pouze stanoví, že obec vydá požární řád. Veškerý jeho obsah je stanoven podzákonným právním předpisem, a to nařízením č. 172/2001 Sb. Pomíjím nadto skutečnost, že tímto nařízením je obci v rámci samostatné působnosti stanovena možnost stanovovat období zvýšeného požárního nebezpečí, stejně jako to mají v rámci přenesené působnosti činit kraje, kde jim ale tuto možnost stanoví zákon.

Druhým příkladem je zákon o odpadech, resp. prováděcí vyhláška. Tento zákon stanoví obcím povinnost zajistit místa pro oddělené soustřeďování složek komunálního odpadu a vyjmenovává minimální výčet složek, mimo jiné biologicky rozložitelné odpady. Pokud se tedy obec při vydávání obecně závazné vyhlášky má řídit zákonem, měla by vydat vyhlášku, kde stanoví nakládání se všemi biologicky rozložitelnými odpady, zřejmě po dobu celého roku. Podíváme-li se ale na prováděcí vyhlášku, ta tuto povinnost de facto devalvuje, neboť říká, že se jedná pouze o biologicky rozložitelné odpady rostlinného původu a navíc stanoví, že se tak má dít pouze v období od 1. dubna do 31. října kalendářního roku. Ministerstvo vnitra pak stojí před otázkou, jak zákonnost takové vyhlášky posoudit, když tato sice je v souladu s prováděcí vyhláškou, nicméně neodpovídá zcela znění zákona. My sice akceptujeme prováděcí vyhlášku, ale tento stav není v našem právním řádu ideální.

Další problém, jež stát na obce valí, je nedostatečné časové období, které zákonodárce nechá při vydání nového právního předpisu obcím k tomu, aby si uvedly své právní předpisy do souladu s novou právní úpravou. Příkladem je již zmíněná novela zákona o odpadech, která nabyla účinnosti 1. ledna 2015, ve Sbírce byla od října 2014. Obce měly pouze dva měsíce na to, aby se této změně přizpůsobily a své předpisy změnily. V době, kdy měly tyto předpisy tvořit, ještě nebyl ze strany Ministerstva životního prostředí vydán prováděcí předpis. K tomu došlo až 19. prosince, kdy byla vyhláška publikována ve Sbírce zákonů. To vidíme jako zásadní problém, neboť mají-li obce svolat zasedání zastupitelstva 7 dní předem, vezmeme-li v úvahu legisvakanční lhůtu vyhlášky, která je ze zákona 15 dnů a jež by obec neměla zkracovat, pak vyjde-li předpis ve Sbírce zákonů 23. října, dostávají se obce skutečně do časového presu a sám stát tak způsobuje, že právní předpisy obcí se dnem 1. ledna 2015 dostaly do rozporu se zákonem. Tuto věc by si ale stát měl hlídat. Ministerstvo vnitra se bude snažit na tyto skutečnosti upozorňovat.

Dalším faktorem je i personální obsazení obcí. Je nutno si uvědomit, že v obcích dochází každé čtyři roky k volbám, a tak se obsazení především na malých obcích výrazným způsobem mění. Například po volbách v roce 2014 došlo k obměně na postu starosty zhruba u jedné třetiny obcí, což je poměrně výrazná změna. Nemůžeme samozřejmě očekávat, že na každé obci bude někdo s právnickým vzděláním, ale bohužel někdy se na tyto pozice dostanou lidé, kteří nemají ani žádné právnické povědomí. Na starostu jsou však kladeny velké nároky. Měl by být de facto ekonom, stavař, právník, vodohospodář, atd., a tak málokdy nalezneme osobu, která by splňovala všechny tyto podmínky. V určité výhodě jsou velká města, která mají odborný aparát, který přechází z jednoho volebního období do druhého a je schopen kontinuálně připravovat kvalitní právní předpisy. Naopak v obcích, kde úřad tvoří pouze jedna účetní, která dochází na několik hodin, jsou řešeny zcela jiné úkoly. Domnívám se, že zde vstupuje do popředí role ministerstva, které by mělo obcím poskytnout a nabídnout takovou metodickou pomoc, aby byly schopné právní předpisy vytvořit.

Ústavní soud je k právním předpisům malých obcí velmi shovívavý, říká, že nelze čekat, že budou tvořit právní předpisy bezchybné. Na druhou stranu jednou věcí je zákonnost obecně závazné vyhlášky, druhou její aplikovatelnost. Bohužel mnohdy shledáme obecně závaznou vyhláškou souladnou se zákonem, nicméně užití pojmů nebo vymezení osob je natolik neurčité, že obec nakonec není schopná vyhlášku aplikovat. Pak dochází k situacím, kdy se na nás obec obrací s tím, abychom vyložili, co chtěla ve vyhlášce říci. To by ale měla vědět sama obec. Mnohdy je toto způsobeno i tím, že při ukončení volebního období není často zcela v souladu se zákonem nebo dobrými mravy předána agenda obce. Je otázkou, zda by tato otázka neměla být určitým způsobem legislativně upravena, aby záležitosti obce při ukončení volebního období byly předány takovým způsobem, aby se nově nastoupivší starosta mohl funkce ujmout.

Dalším problémem, se kterým se setkáváme, je snaha v obecně závazných vyhláškách nahrazovat morálku právem. Bohužel se ukazuje, že společnost ne ve všech oblastech funguje, a tak spousta věcí, které obce v minulosti nemusely řešit, například věci týkající se občanského soužití, se nově ukazují jako podstatný problém, jež obce ve vyhláškách musejí upravovat. Z § 10 písm. a) zákona o obcích vyplývá, že je možné regulovat činnosti, které by mohly být v rozporu s dobrými mravy, například užívání hlučné pily v neděli v poledne se jeví jako situace, kterou by bylo možno regulovat. Nicméně ukazuje se, že v rámci vydávání obecně závazných vyhlášek to tak jednoduše nefunguje. Prvním problémem je, že morálka vždy akceptovala určité výjimky, například znění kostelních zvonů v neděli. Obce se mnohdy snaží tyto výjimky do svých vyhlášek zapracovat, bohužel ne vždy úspěšně. Snadno se totiž může stát, že se na nějakou výjimku zapomene, může například nastat i otázka diskriminace apod.

Problémem je i akceptace pravidel adresáty vyhlášky, tedy zda občané budou vyhlášku dodržovat. Řešili jsme i problém, že stanoví-li obec určitý zákaz jen v neděli, diskriminuje tím ostatní náboženství, když neděle je považována za křesťanský den odpočinku. K tomuto však musím říci, že takto neuvažujeme – neděle je den pracovního klidu, takto je zakotvena v právním řádu a od tohoto se také odvíjí tato regulace.

Dalším problémem je dohled nad dodržováním obecně závazných vyhlášek. Doporučuji tedy obcím, aby předtím než vyhlášku vydají, zvážily, zda takovou vyhlášku vůbec potřebují, zda vyhláška povede k cíli, který má sledovat, a zda je obec vůbec schopna vyhlášku vymáhat. Uvedené je problémem spíše malých obcí, nikoli těch větších, kde funguje obecní policie. V případě, kdy obec zavede určitou povinnost, je její povinností tuto povinnost vynucovat a kontrolovat, neboť povinnost, která není vymáhána, se stane postupem času nerespektovanou.

Komplikace může způsobit i navazující přestupkové řízení. Stanoví-li totiž obec určitou povinnost, budou přicházet podněty k zahájení přestupkového řízení a tyto přestupky budou muset být řešeny. Většina obcí na území České republiky bohužel nemá vlastní přestupkovou komisi a tak takové situace řeší formou veřejnoprávních smluv s jinými obcemi. Každý přestupek, který je na území obce spáchán, je tak pro obec finanční zátěží. Ukazuje se, že obec například v dobré víře zavede pravidla pro pohyb psů a zhodnotí-li po roce efekt této vyhlášky, zjistí, že řešení přestupků ji stálo 12.000,- Kč, jiný efekt nebyl. Toto je samozřejmě problém nejen vyhlášek o veřejném pořádku, ale například i u vyhlášek o místních poplatcích. Stanovují-li například obce poplatek ve výši 1,- Kč za užívání veřejného prostranství nebo 30,- Kč poplatek ze psů, měly by zvážit, zda náklady na výběr těchto poplatků nepřevýší jejich výnos. 

 

Pokračování příspěvku najdete na právním portále Právní prostor.cz zítra.


Konference Právo ve veřejné správě 2015

Ve dnech 3. a 4. listopadu 2015 se v Praze konal již 4. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Program konference, která tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy, byl opět rozdělen do dvou dní. Letos vystoupilo 13 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Další články

Právní aspekty škody na zdraví v důsledku epidemiologických opatření omezujících přístup pacientů ke zdravotní péči - část III.
Právní aspekty škody na zdraví v důsledku epidemiologických opatření omezujících přístup pacientů ke zdravotní péči

Právní aspekty škody na zdraví v důsledku epidemiologických opatření omezujících přístup pacientů ke zdravotní péči - část III.

O možných škodách na zdraví vzniklých pacientům v souvislosti s opatřením Ministerstva zdravotnictví, které pozastavilo poskytovatelům zdravotních služeb poskytování preventivní péče.

Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu