Fenomén uměle vytvářené druhé instance v řízení o rozkladu

Právní úprava rozkladu a řízení o něm je obsažena v jediném paragrafu (§ 152) správního řádu a jeho pěti odstavcích, jejichž součástí je i odkaz na aplikaci ustanovení o odvolání, nevylučuje-li to povaha věci, k němuž je rozklad často přirovnáván. Funkce a účel obou těchto opravných prostředků jsou sice identické, nicméně rozklad je charakteristický řadou specifik a odlišností, mezi které se řadí i neexistence devolutivního účinku.

Správní řízení je ovládáno zásadou dvojinstančnosti, která se projevuje (za předpokladu, kdy není podanému opravnému prostředku vyhověno formou tzv. autoremedury) nastávajícím devolutivním účinkem, jehož smysl spočívá v přenesení rozhodované věci na druhou „vyšší“ instanci, tedy na správní orgán stojící v hierarchické struktuře výše než orgán prvoinstanční. Ve vztahu k odvolání nepředstavuje devolutivní účinek, který je zde evidentní, žádnou zásadní kontroverzi či názorovou nejednotnost, zajímavější je to však v případě rozkladu, kdy na úrovni ústředních správních úřadů dochází k neobvyklé situaci spočívající v neexistenci výše postaveného „nadřízeného“ článku příslušného k rozhodování v opravném řízení. Vláda sice představuje nejvyšší výkonný orgán státní správy, ale je nepředstavitelné a nereálné, aby druhoinstančně rozhodovala ve správním řízení.

Ve stávající rozhodovací praxi dochází ke dvěma situacím. V první z nich rozhoduje prvoinstančně ústřední správní úřad a v následném řízení o rozkladu se tento orgán uměle „rozdělí“ na dvě instance, kde druhou instanci představuje osoba stojící v čele tohoto úřadu, která je na základě kogentního ustanovení správního řádu jediná oprávněna k rozhodování ve věci. V těchto případech lze hovořit o tzv. modifikovaném (neúplném, omezeném) devolutivním účinku. V situaci druhé, kdy je již prvostupňově rozhodováno ministrem či vedoucím, a tato stejná osoba je zároveň příslušná k rozhodování o podaném rozkladu, již nelze devolutivní účinek spatřovat v žádné podobě.

Reálně je však nemožné, aby v rámci téhož správního úřadu mohlo dojít k vytvoření samostatné druhé instance, dochází pouze ke změně funkční příslušnosti a de facto rozhoduje stále ten samý orgán. Zákonodárce si byl této situace vědom, proto vydání rozhodnutí o rozkladu podmínil předcházejícím stanoviskem tzv. rozkladové komise složené ze své většiny z odborníků, kteří zároveň nejsou zaměstnanci příslušného správního úřadu. Myšlenka je to zcela unikátní, zvláště v současné společenské situaci působí velice noblesně, kdy jsou k rozhodování povoláni nezávislí experti předmětného oboru rozhodující na základě většinového konsenzu, nicméně zákonodárce uvedenému stanovisku přiznává pouze doporučující charakter a jeho obsah je tak pro rozhodnutí zcela nezávazný a ministr či vedoucí rozhoduje pouze a jen na základě vlastního, často politicky ovlivněného, uvážení. Lze asi jen výjimečně předpokládat, že v rámci jednoho orgánu bude v opravném řízení rozhodnuto jinak než v prvostupňovém řízení, z tohoto důvodu je na rozklad často nahlíženo jako na zcela zbytečný institut, který představuje pouze jakýsi formální mezičlánek předcházející podání správní žaloby bez jehož vyčerpání nelze soudní řízení správní zahájit.

Uvedené umělé rozdělení ústředního správního úřadu na jakési „dvě“ instance působí přinejmenším zvláštně a netransparentně, na druhou stranu se v současné chvíli, kdy je na ústřední úroveň směřováno stále podstatné množství prvostupňové agendy, jedná ve snaze zachování opravného řízení v rámci řízení správního o logické, což v žádném případě není synonymum pro správné, řešení. Při pohledu do odborné literatury bývá často poukazováno na právní řády evropských států, kde je takovéto umělé vytváření druhé instance zcela nemyslitelné. Kromě tohoto obecného konstatování však většina odborných textů již neilustruje konkrétní motivující řešení jednotlivých zahraničně-právních úprav, s výjimkou u nás již překonané slovenské, kde je stále ve znění několika novel účinný správní kodex z roku 1967, jenž byl u nás od 1. ledna 2006 nahrazen stávajícím správním řádem.

Absence komparace zahraničně-právní úpravy rozkladu v českých textech je často zdůvodňována neexistencí identického opravného prostředku ve vztahu k rozkladu, z hlediska úvah de lege ferenda je však exkurs do zahraničních právních řádů zcela nevyhnutelný. Uvedený nedostatek by měl alespoň částečně prolomit tento text a přinést pohled do německé úpravy, kde lze za obdobu rozkladu označit tzv. Widerspruchsverfahren, tedy řízení o odporu, které je upraveno nikoliv správním řádem, ale soudním řádem správním. Systematické umístění je logické, odpor představuje jakési „přípravné řízení“ předcházející správní žalobě. Obecně je vyčerpání tohoto opravného prostředku obligatorní, výjimkou, kdy se podání odporu nevyžaduje, je právě prvoinstanční rozhodnutí na ústřední spolkové či zemské úrovni. Nedochází zde k žádnému umělému dělení na dvě „různé“ instance, z tohoto důvodu je podání odporu ponecháno na dobrovolnosti účastníka řízení, který je oprávněn ve lhůtě jednoho měsíce od oznámení napadeného rozhodnutí podat odpor, o kterém rozhoduje stejný orgán (a lze předpokládat, že i stejné úřední osoby), který napadené rozhodnutí vydal. V rámci přezkoumání může rozhodnutí změnit či zrušit, avšak má povinnost řešení konzultovat s účastníkem řízení. Ať již bude v řízení o odporu rozhodnuto jakkoliv, je účastník oprávněn do jednoho měsíce od oznámení tohoto rozhodnutí k podání správní žaloby.

Německou úpravu lze hodnotit velice pozitivně v ohledu, kdy se nesnaží uměle vytvářet druhou instanci tam, kde reálně nemůže vzniknout a podání odporu je ponecháno na dobrovolném uvážení účastníků řízení a zároveň jeho nepodání nevytváří překážku pro zahájení soudního řízení. Je nutné zdůraznit, že německý právní řád se na rozdíl od českého snaží co nejvíce zamezovat prvostupňovému rozhodování na ústřední úrovni a případné správní žaloby v těchto věcech nepředstavují kolaps chodu správního soudnictví, což je z hlediska českého prostředí další významný rozdíl. V případě, pokud by český zákonodárce přistoupil k reformě procesních předpisů upravujících soudní řízení či k omezení prvoinstančního rozhodování ústředními úřady, je německá úprava velice přínosná a inspirativní.

Relativně snadným a též velice žádoucím je řešení spočívající v závaznosti stanoviska rozkladové komise, které by ministra či vedoucího limitovalo v jeho rozhodovací libovůli. Ve stávající situaci je takovéto řešení s ohledem na český systém reálnější a jistě efektivnější, devolutivní účinek by byl sice opět pouze modifikovaný a rozhodoval by stále ten samý orgán, avšak do opravného řízení by byl začleněn nezávislý prvek v podobě rozhodování odborníků, kteří nejsou zaměstnanci ústředního správního úřadu a ani nestojí v jeho čele.

Umělé vytváření druhé instance lze jednoznačně označit za specifický fenomén, který nelze chápat v pozitivním významu, nic to však nemění na důležitosti rozkladu jakožto samostatného řádného opravného prostředku, který je z důvodu zachování skutečného smyslu a účelu opravného řízení v určitých směrech nutné reformovat a omezení reálně neexistující druhé instance by se mělo stát jedním ze zásadních kroků.