Menu

Články

K aplikaci zásady legitimního očekávání a rovnosti při ukládání pokut právnickým osobám v řízení o správním deliktu v kontextu zásady individualizace sankce, část II.

ČlánkySprávní právoMgr. Pavel Švásta22.12.2016
Mgr. Pavel Švásta22.12.2016

Druhá část příspěvku Pavla Švásty se věnuje především zásadě individualizace sankce v kontextu majetkových poměrů sankciovaného subjektu a jeho prospěchu z protiprávního jednání, dále také vztahu zásady individualizace sankce, zásady legitimního očekávání a zásady rovnosti.

První část článku si můžete přečíst zde.

Zásada individualizace sankce v kontextu majetkových poměrů sankcionovaného subjektu a jeho prospěchu z protiprávního jednání

Zásada individualizace sankce patří k základním zásadám trestního práva stejně jako trestního práva správního. V případě trestního práva je možné odkázat na znění § 38 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TZ“), dle kterého: „Trestní sankce je nutno ukládat s přihlédnutím k povaze a závažnosti spáchaného trestného činu a poměrům pachatele.“ Obdobné ustanovení pak obsahuje i § 12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PřZ“): „Při určení druhu sankce a její výměry se přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení.“ K problematice zásady individualizace sankce jako základní zásadě správního se v minulosti opakovaně vyjádřil i NSS, a to např. v rozsudku sp. zn. 5 As 20/2005 ze dne 21. 4. 2006, ve kterém zdůraznil povinnost správních orgánů při ukládání sankcí zohledňovat i individuální rysy jednotlivých případů[1].

Individualizaci sankce tak lze vnímat jako vektorový součet vícero faktorů, z nichž každý zvlášť hraje určitou roli při stanovení výše ukládané pokuty. Nad rámec výše uvedených faktorů lze zmínit i další – např. majetkové poměry sankcionovaného subjektu a obohacení (prospěch) získaný z porušení zákona. Právě těmto dvěma faktorům bych chtěl nadále v tomto článku věnovat pozornost.  

V případě zvážení majetkových poměrů sankcionovaných právnických osob je nutné konstatovat, že ne všechny předpisy, které obsahují definice správních deliktů, tento faktor výslovně stanoví jako součást určení výše pokuty. Např. v oblasti dohledu nad finančním trhem lze odkázat na § 26a odst. 2 zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona, ve znění pozdějších předpisů, který expressis verbis majetkové poměry sankcionovaného subjektu jako jeden z faktorů individualizace sankce nezmiňuje[2]. A contrario, majetkové poměry sankcionovaného subjektu jako jeden z faktorů určující výši pokuty jsou zmíněny např. v § 192 odst. 2 písm. písm. b) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPKT“)[3] nebo v § 622 odst. 2 zákona č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZISIF“)[4]. Obecně však judikatura ÚS a NSS dospěla ke konsenzu, že při ukládání peněžitých pokut právnickým osobám jsou správní orgány povinny zohledňovat jejich majetkové poměry. Primárním důvodem tohoto přístupu byla snaha zabránit ukládání likvidačních pokut právnickým osobám (ale i osobám fyzickým). V konkrétní rovině lze odkázat nález ÚS Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002, který při posuzování přípustnosti stanovení minimální výše pokuty konstatoval zákaz ukládání likvidačních pokut právnickým osobám[5]. Tuto tezi pak rozvinul NSS v usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 1 As 9/2008 ze dne 20. 4. 2010, ve kterém uvedl, že správní orgány jsou povinny zjišťovat majetkové poměry sankcionovaných subjektů při ukládání pokut, pokud hrozí riziko, že by ukládaná pokuta mohla mít likvidační následek[6]. Následně NSS ve své judikatuře opakovaně zdůraznil nutnost zjišťovat majetkové poměry sankcionovaných subjektů nejen z důvodu vyloučení uložení likvidační pokuty, ale i stanovení přiměřené pokuty – tj. pokuty, která s potřebnou intenzitou zasáhne sankcionovaný subjekt. V této souvislosti lze odkázat např. na rozsudek NSS sp. zn. 2 Afs 32/2011 ze dne 12. 5. 2011[7].

Poměrně problematické je ovšem zjištění majetkových poměrů sankcionovaného subjektu; teoreticky by minimálně obchodní společnosti měly pravidelně do sbírky listin v souladu s § 66 písm. c) zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, ve znění pozdějších předpisů[8], ukládat výroční zprávy a účetní závěrky, praxe však dokládá, že tomu tak dlouhodobě není. I tuto situaci NSS opakovaně řešil v průběhu své rozhodovací činnosti a dospěl k následujícím závěrům. Primárně, správní orgány při ukládání pokut právnickým osobám nemusí nutně vycházet z údajů předkládaných stíhanými subjekty, pokud dospějí k důvodnému podezření, že předkládané informace jsou účelově pozměněné a nepravdivé – v této souvislosti lze odkázat na rozsudek NSS sp. zn. 9 Afs 127/2007 ze dne 19. 6. 2008[9]. Dále, pokud správní orgán nedisponuje informacemi o majetkových poměrech stíhaného subjektu, měl by stanovit jeho majetkové poměry kvalifikovaným odhadem – v této souvislosti je možné odkázat na již zmíněné usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 1 As 9/2008 ze dne 20. 4. 2010[10] nebo na rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 17/2010 ze dne 15. 12. 2010[11].

Velmi podobná situace jako v případě majetkových poměrů sankcionovaného subjektu pak existuje i v oblasti obohacení/prospěchu, kterého dosáhl pachatel správního deliktu prostřednictvím protiprávního jednání. V této souvislosti lze opětovně odkázat na § 26a odst. 2 ZPZ, který obohacení vzniklé protiprávním jednáním neuvádí jako jeden z faktorů individualizace sankce. Naproti tomu § 192 odst. 2 písm. c) ZPKT hovoří o tom, že při určování výše pokuty Česká národní banka přihlédne mimo jiné i k: „významu neoprávněného prospěchu právnické osoby, pokud jej lze stanovit“; obdobně pak hovoří i § 622 odst. 2 ZISIF: „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k povaze a závažnosti správního deliktu… Povaha a závažnost správního deliktu jsou určovány zejména (…) a výší neoprávněného prospěchu získaného jeho spácháním.“ Ačkoliv tedy některé právní předpisy výslovně nestanoví výši neoprávněného prospěchu získaného spácháním správního deliktu, měly by správní orgány ex officio tento údaj v těch případech, kdy je to možné, zjišťovat a přihlédnout k němu. V tomto bodě je totiž nutné vycházet z principu, že protiprávní jednání se nesmí vyplácet; dodržování tohoto principu je dlouhodobou zárukou dodržování práva a předcházení recidivě, jak to mimo jiné uvedl i ÚS v usnesení IV. ÚS 16/03 ze dne 23. 6. 2003[12]

Priorita zásady individualizace sankce před zásadou legitimního očekávání a zásadou rovnosti

Střet zásady rovnosti účastníků řízení a zásada legitimního očekávání na straně jedné a zásady individualizace sankce tvoří obvyklou situaci v oblasti trestního práva správního. Střet výše uvedených zásad opakovaně v minulosti řešil i NSS.

Primárně je vhodné uvést rozsudek NSS sp. zn. 4 Ads 118/2013 ze dne 14. 2. 2014, ve kterém NSS řešil problematiku přiměřenosti ukládané sankce v kontextu své dosavadní rozhodovací praxe. V konkrétní rovině NSS uvedl, že sankcionovanému subjektu postačí, pokud svůj argument týkající se porušení zásady legitimního očekávání prokáže tím, že předloží seznam rozhodnutí správního orgánu s výší jednotlivých pokut ukládaných za spáchání totožného správního deliktu. NSS dále uvedl, že nelze po sankcionovaném subjektu v průběhu soudního přezkumu spravedlivě požadovat, aby v kontextu tohoto seznamu zároveň dokázal, že jeho případ se liší od ostatních případů, např. v oblasti okolností a rozsahu protiprávního jednání, a to z toho důvodu, že těmito informacemi mnohdy disponuje v mnoha případech pouze a jen správní orgán[13]

Dále je možné odkázat na rozsudek NSS sp. zn. 4 Ads 211/2014 ze dne 30. 12. 2014, ve kterém se NSS zabýval problematikou individualizace sankce v kontextu zásady legitimního očekávání. V tomto případě dospěl NSS k závěru, že aby mohla být u účastníka řízení (sankcionovaného subjektu) naplněna podmínka legitimního očekávání, musí se jednat o ukládání sankce za totožný správní delikt, spáchaný totožným způsobem jako v jiných případech, sankcionovaných správním orgánem[14].

Závěrem lze zmínit i rozsudek NSS sp. zn. 5 As 14/2015 ze dne 15. 5. 2015, ve kterém NSS dospěl k závěru, že zásadu legitimního očekávání a rovnosti účastníků řízení nelze aplikovat v sankčních správních řízeních prioritně a izolovaně bez zohlednění individuálních rysů konkrétního účastníka řízení a jeho majetkových poměrů. NSS v daném rozsudku nevyloučil aplikace výše uvedených dvou zásad z důvodu aplikace individualizace sankce, ale zdůvodnil, proč tyto zásady hrají sekundární roli při ukládání pokuty a primární roli zde hraje zásada individualizace sankce, která v sobě absorbuje základní faktory pro stanovení výše pokuty: rozsah protiprávního jednání, způsob spáchání správního deliktu, délka trvání protiprávního jednání, okolnosti spáchání protiprávního jednání etc.[15]

Závěry

V případě aplikace zásady legitimního očekávání a zásady rovnosti účastníků řízení na straně jedné a zásady individualizace sankce na straně druhé je nutné upozornit na skutečnost, že stanovení výše pokuty je průsečíkem vícero faktorů, mezi které patří i majetkové poměry sankcionovaného subjektu a jím dosažený prospěch. Přímočaré uvažování o tom, že správní orgán je vázán svojí rozhodovací praxi a všem za spáchání totožného správního deliktu ve jménu zásady rovnosti náleží stejná pokuta, je falešná představa. „Sankční egalitářství“, jak tento stav můžeme nazvat, kdy každý dostane stejně bez ohledu na ekonomickou sílu (a tím pádem intenzitu ukládaného trestu) a dosažený prospěch, by výrazným způsobem otupil základní zásady ukládání sankce, mezi které patří zásada individualizace sankce, a represivní a preventivní funkce trestu. Zásada rovnosti subjektů a legitimního očekávání však aplikací zásady individualizace sankce nejsou rozhodně vynulovány; pouze kladou zvýšené nároky na odůvodnění výše sankce ze strany správního orgánu, který musí v rozhodnutí věnovat pozornost důvodům, které ho vedly ke stanovení vyšší či nižší pokuty, než tomu bylo v obdobných případech.


[1] Cit.: „Pro správné a spravedlivé ukládání sankce je významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že soud se musí důsledně řídit pravidly pro ukládání sankcí, která jsou obsažena v obecné i zvláštní části přestupkového zákona. Zásada individualizace sankce vyjadřuje, že druh, kombinace a intenzita sankcí musí být v konkrétním případě stanoveny tak, aby odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem případu.“

[2] Cit.: „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“

[3] Cit.: „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, popřípadě též k finanční situaci právnické osoby.“

[4] Cit.: „Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k povaze a závažnosti správního deliktu, k majetkovým poměrům právnické osoby, zejména k jejímu ročnímu obratu“

[5] Cit: „Konkrétně v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Je třeba upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje v zásadě "nejtvrdší" případ zásahu do majetkových poměrů, jež ostatně může současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do vlastnického práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě stává "bezúčelnou" (tj. směrující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období).“

[6] Cit.: „I. Správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. II. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“

[7] Cit.: „Současně je však třeba trvat na tom, že tato citelnost a intenzita musí vycházet ze zjištění o osobních a majetkových poměrech konkrétního delikventa a právě proto je tato informace pro rozhodování správního orgánu nezbytná.“

[8] Cit.: „Sbírka listin obsahuje (…) výroční zprávy, řádné, mimořádné a konsolidované účetní závěrky, nejsou-li součástí výroční zprávy, stanoví-li povinnost jejich uložení do sbírky listin zákon upravující účetnictví osob a vyžaduje-li jejich vyhotovení jiný zákon, návrh rozdělení zisku nebo vypořádání ztráty a jejich konečnou podobu nejsou-li součástí účetní závěrky, a zprávu auditora o ověření účetní závěrky.“

[9] Cit.: „Nejvyšší správní soud tato skutková zjištění uzavírá konstatováním, že stěžovatel sám předkládal jak správnímu orgánu, tak i soudu rozporuplná tvrzení ohledně jeho hospodaření…“

[10] „Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“

[11] Cit: „Současně Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí konstatoval, že při zjišťování osobních a majetkových poměrů má správní orgán vycházet z informací, které vyplynuly v průběhu řízení, či které byly poskytnuty samotným účastníkem řízení. Pokud se správnímu orgánu takových podkladů nedostává, majetkové poměry stanoví odhadem.“

[12] Cit.: „Ústavní soud dodává, že majetkovou sankci, pokutu, nelze považovat jen za určité "varovné upozornění" příslušného subjektu na porušení právního předpisu, ale musí být koncipována a v konkrétním případě stanovena tak, aby se určité protiprávní jednání tzv. "nevyplácelo" a nedocházelo k jeho pokračování. Základní povinností každého podnikajícího subjektu je dodržování příslušných právních předpisů, přičemž tento subjekt si musí být vědom odpovědnosti za jejich dodržování a pro případ jejich porušení povinnosti nést sankce s tím spojené, včetně krajní možnosti ukončení podnikatelské činnosti.“

[13] Cit.: „Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem krajského soudu, že stěžovatelem jako důkaz nabídnutý přehled rozhodnutí správního orgánu prvého stupně vydaných ve věcech deliktů na úseku rovného zacházení v období dvou let před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, nemůže prokázat, jak správní orgán posuzoval obdobné věci. Jakkoli lze souhlasit s tím, že z tohoto přehledu nelze zjistit, za jakých okolností byly konkrétní delikty spáchány, nelze přehlédnout, že delikty na úseku rovného zacházení vykazují obdobnou typovou společenskou nebezpečnost, což je vyjádřeno tím, že jsou upraveny v rámci jednoho ustanovení (§ 24 odst. 1 zákona inspekci práce) a tím, že zákonodárce za tyto delikty stanovil shodnou sankci (§ 24 odst. 2 zákona o inspekci práce). Jakkoli zásadně spočívá důkazní břemeno ohledně prokázání ustálené správní praxe na žalobci, který se této rozhodovací praxe správních orgánů dovolává, nelze přehlédnout, že je to zpravidla pouze žalovaný, kdo má přesné a úplné informace o své rozhodovací činnosti. To platí tím spíše u správních orgánů, které svou rozhodovací činnost veřejně nepublikují. Nelze např. po žalobci spravedlivě požadovat, aby prokázal, že neexistují jiná rozhodnutí v obdobných věcech, než ta, kterých se dovolává, ani nelze od žalobce požadovat, aby doložil přesný obsah rozhodnutí správních orgánů, k nimž nemá přístup. Proto zásadně postačuje, aby žalobce doložil, že správní orgán v rozhodné době v typově srovnatelných věcech (tj. ve věcech správních deliktů podle téhož ustanovení zákona) rozhodoval určitým způsobem, tj. zde ukládal pokuty v určité výši. V souladu s principem kontradiktornosti řízení lze v takových případech, kdy žalobce prokáže odlišné rozhodování stejného správního orgánu v typově srovnatelných věcech, požadovat od žalovaného, aby odlišnost rozhodování vysvětlil, tj. aby doložil odlišnosti ve věcech, jichž se žalobce dovolává, případně doložil rozhodování ve věcech, které jsou podle jeho názoru více srovnatelné s řešeným případem, než rozhodovací praxe, které se žalobce dovolává.“

[14] Cit.: „Jak správně uvedl krajský soud, pro posouzení otázky, zda jde o podobný případ ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu, není rozhodující pouhá úvaha stěžovatele o závažnosti deliktu a procento odpovídající poměru uložené pokuty a maximální sazby stanovené zákonem. Aby bylo možné uvažovat o srovnatelnosti posuzovaných případů, muselo by se jednat o delikty obdobné způsobem spáchání, okolnostmi, za nichž byly spáchány, osobou odpovědnou za delikt apod. (…) V jednom případě byla uložena pokuta vyšší, v jednom případě nižší, než ve věci stěžovatele. Vzhledem k tomu, že se jednalo o zcela jiné postihované jednání, nelze ani jednoznačně vyhodnotit, zda míra společenské nebezpečnosti deliktu v obou srovnávaných případech byla vyšší než u stěžovatele, jak činí stěžovatel v kasační stížnosti. Společenská nebezpečnost deliktního jednání není totiž exaktně kvantifikovatelnou veličinou, pomocí níž by bylo možné přesně srovnávat zcela odlišné delikty, přičemž typová společenská nebezpečnost určitého jednání, zpravidla vyjádřená zákonnou sazbou sankce, kterou lze za určitý delikt uložit, nemusí přesně korespondovat s nebezpečností konkrétního jednání, za něž je individualizovaná sankce (samozřejmě v zákonném rozmezí) ukládána.“

[15] Cit.: „Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní orgán je nepochybně povinen respektovat zásadu rovného přístupu a nestranného postupu, jakož i zásadu legitimního očekávání, tedy aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Tyto zásady však nelze chápat izolovaně; každý případ je vždy jedinečný a jeho řešení musí vycházet z konkrétních okolností a skutečností zjištěných správním orgánem. Tyto okolnosti stěžovatel rovněž zmiňuje v odůvodnění napadeného rozhodnutí. (…) V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že v dané věci se jedná o otázku správního trestání, je tedy třeba vycházet vždy z individualizace pachatele, skutku i individualizace trestu. Pro uložení sankce tedy není a priori rozhodné jaká sankce byla uložena v jiných případech, ale správní orgán je povinen především vždy v každém konkrétním případě odůvodnit výši sankce, kterou ukládá; přitom je povinen brát v potaz i výše zmiňovanou zásadu legitimního očekávání a stejného zacházení. Rovněž tak předmětem přezkumu má být zásadně přiměřenost, resp. zákonnost sankce s ohledem na konkrétní skutková zjištění, nikoli bez dalšího pouze to, zda správní orgán uložil v obdobné věci sankci v jiné výši (nutno konstatovat, že v tomto směru ve zcela obecné rovině vedl žalobce i své žalobní námitky). Není pochyb o tom, že pokud tak správní orgán učiní, tedy ve shodné věci uloží bez dalšího pokutu v zásadně odlišné výši, aniž by své rozhodnutí odůvodnil, je takový postup třeba označit za svévolný a v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu. V daném případě však výši uložené pokuty odůvodnil správní orgán i dalšími skutečnostmi.“

Mgr. Pavel Švástadoktorand na Katedře správního práva a správní vědy PF UK v Praze
0%
Hodnocení článku
Pro hodnocení článku musíte býtpřihlášen/a
Přidat komentář
Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a
Tento web využívá cookies pro zajištění funkčnosti webu a získání statistik návštěvnosti webu

Partneři projektu

Všichni partneři