Dle některých názorů k tomu není oprávněn nikdy; tento článek se však snaží poskytnout podklad pro vyloučení vázanosti správního orgánu podzákonnými předpisy v některých případech. První část článku obsahuje základní teze týkající se hierarchie práva a souladnosti právních předpisů, druhá část shrnuje dosavadní diskuzi k vázanosti správního orgánu podzákonnými předpisy. Třetí část se zabývá historickými kořeny zkoumané zásady, a to pohledem na relevantní ústavní předpisy, doktrínu a dobovou praxi. Čtvrtá část předkládá možnosti, jak se vyrovnat s možnými nežádoucími důsledky absolutní vázanosti právními předpisy. Rozebírá jednak závaznost soudních rozhodnutí, která neaplikovala nezákonný předpis, jednak možnost dovození implicitní pravomoci v případě přímého a jednoznačného rozporu zákona a podzákonného předpisu. Konečně pátá část uvažuje nad mantinely pro zákonnou úpravu, která by mohla konkretizovat pravomoc správních orgánů, pokud jde o posuzování zákonnosti aplikovaných předpisů. Upozorňuje též na případy v pozitivní právní úpravě, které umožňují všem orgánům veřejné moci posuzovat souladnost některých podzákonných předpisů jinou cestou.
Úvod
Může si správní orgán při svém rozhodování posoudit soulad podzákonného předpisu[1] se zákonem? V Ústavě výslovnou odpověď nenajdeme. Najdeme v ní pouze čl. 95 odst. 1, který zní: "Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou."
Pravomoc obecného soudu je tedy jasná. V zásadě ani není sporu o tom, že správnímu orgánu naopak taková pravomoc obecně nenáleží. Pravidelně se setkávám dokonce s tvrzením, že správní orgán nikdy není oprávněn sám posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem. Někdy se problém karikuje tím způsobem, že možnost jakéhokoli úředníka OÚ Horní Dolní "odvrhnout" právní předpis by se rovnala anarchii. Domnívám se však, že pro takové slaměné panáky bychom neměli přehlížet celé pole případů, kdy se tato otázka může stát relevantní a kdy si lze představit, že bude například v zájmu ústředního správního úřadu metodicky směřovat správní orgány k neaplikaci určitého předpisu.
V první části předkládám základní teoretické teze týkající se hierarchie práva a souladnosti právních předpisů. Ve druhé části shrnuji dosavadní diskuzi k vázanosti správního orgánu podzákonnými předpisy. Ve třetí části se zabývám historickými kořeny zkoumané zásady. Ve čtvrté části nabízím možnosti, jak se interpretačně vyrovnat s jejími možnými nežádoucími důsledky. A konečně v páté části se zabývám možnostmi, jak pravomoci správních orgánů upravit na zákonné úrovni.
Základní teze
Pyramidová hierarchie pramenů práva, která je ve zjednodušené podobě představována studentům prvního ročníku právnických fakult, má svůj základ v teorii A. Merkla o stupňovité výstavbě právního řádu. Podle Merkla musí každý akt veřejné moci svoji normativní existenci odvozovat od aktu vyšší právní síly, a to řetězově až k aktu s nejvyšší právní silou, tedy ústavě.[2] Z toho lze vyvodit (nestanoví-li ovšem ústava jinak), že akt nižší právní síly je neplatný, odporuje-li aktu vyšší právní síly;[3] ve vztahu mezi právními předpisy (normativními akty) navzájem to vyjadřuje věta lex superior derogat legi inferiori. Uplatní se tedy difúzní model přezkumu[4] právních předpisů, ve kterém všechny orgány veřejné moci posuzují souladnost předpisu v rámci konkrétního řízení jakožto svého druhu předběžnou otázku.[5]
Od této výchozí pozice se však ústavodárce může odchýlit, a vytvořit tak například formální proces, kterým se soulad aktů posuzuje; může stanovit, že i nesouladné akty jsou platné, dokud nejsou zrušeny ex nunc; může určit orgány příslušné k přezkumu a dalším orgánům přiznat pravomoc (povinnost) jim sporné akty předkládat.[6] Koncentrovaný model přezkumu právních předpisů je založen právě na tom, že je konkrétnímu orgánu (typicky ústavnímu soudu) svěřena pravomoc nesouladné předpisy rušit.
Pokud určitý orgán nemůže souladnost sám přezkoumávat a zároveň ani tuto otázku nemůže předložit kompetentnímu orgánu, nutně se dostane do situace, kdy musí aplikovat nesouladný předpis; v lepším případě je možné soulad autoritativně posoudit alespoň v navazujícím soudním řízení. Právě v takovém postavení se nachází správní orgán, který (jak ještě uvidíme) zásadně nemůže zkoumat ústavnost ani zákonnost právních předpisů a zároveň nemá možnost v případě pochybností předložit věc jinému orgánu.
Na tomto místě je důležité si uvědomit, že hierarchie právních aktů je postavena na postupné konkretizaci a (posléze) individualizaci.[7] Ústava stanoví převážně obecné principy; zákony již stanoví převážně právní pravidla; prováděcí právní předpisy pak zákon konkretizují upřesněním a doplněním pravidel, která v zákoně nejsou výslovně obsažena. Na právní předpisy pak navazují hybridní a individuální právní akty.
Z toho vyplývá, že právní předpis bude jen málokdy ve výslovném rozporu s předpisem vyšší právní síly. Mnohem pravděpodobněji vyvstane otázka, zda lze konkrétnější ustanovení předpisu nižší právní síly ještě podřadit pod obecnější obsahový rámec předpisu vyšší právní síly.
A z toho vyplývá, že nesouladnost předpisu téměř nikdy nebude zjevná. Bude případně postavena najisto až rozhodnutím orgánu, který má pravomoc soulad posoudit. Orgány, které takovou pravomocí nedisponují, do té chvíle vycházejí z presumpce správnosti (zákonnosti, ústavnosti) právních předpisů. Pokud jsou jednotlivosti řešené právní otázky podrobněji upraveny v podzákonném předpise, ten díky své relativní konkrétnosti působí vůči zákonu jakožto svého druhu lex specialis.
Naopak méně často nastane situace, kdy předpisy různé právní síly upraví stejnou věc se stejným stupněm konkretizace.[8] Pak bude jejich vzájemný rozpor pravděpodobně patrný již na základě jazykového výkladu. Zcela typicky se bude jednat o stav, kdy oba předpisy stanoví pro stejnou hypotézu normy obdobnou dispozici, pouze s jiným parametrem.[9] Od přímé kolize dvou přímo aplikovatelných ustanovení pak musíme odlišit situaci, kdy předpis vyšší právní síly sám o sobě nestanoví práva a povinnosti, nýbrž pro předpis nižší právní síly pouze stanoví obsahový rámec.[10]
Především v případě zjevného rozporu - eventuelně rozporu postaveného najisto - dvou přímo aplikovatelných předpisů si již s presumpcí správnosti nevystačíme. Každý orgán veřejné moci musí buď zajistit "odklizení" rozporného předpisu nižší právní síly, nebo - není-li to možné - musí vybrat, který z kolidujících předpisů použije.
Dosavadní diskuse
Přehled dosavadní diskuze nelze uvodit jinak než "přestřelkou", která se začátkem tisíciletí odehrála na stránkách Soudních a Právních rozhledů. Prvním "výstřelem" byl zajímavý článek F. Křepelky, který se primárně týkal přímé aplikace práva EU a mezinárodních smluv v návaznosti na euronovelu Ústavy. V této souvislosti však Křepelka trefně připomíná, že již dosavadní znění Ústavy umožňovalo difúzní přezkum zákonnosti podzákonných předpisů ze strany soudů. Dochází k závěru, že ačkoliv se potenciálních rozporů nacházelo v právním řádu nespočet, obecné soudy kontrolu zákonnosti vykonávaly spíše výjimečně.[11] O to větší skepsi vyjadřuje Křepelka ohledně správní praxe; připomíná přitom "všeobecně sdílené mínění o její povinnosti dodržet podzákonný předpis", k čemuž dodává: "Tento všeobecně sdílený přístup považuji za mimořádně problematický, na tomto místě však nedokáži poskytnout dostatečně jakostní argumentaci."[12]
Ke Křepelkově názoru o "mimořádné problematičnosti" se připojil M. Steiner, který argumentuje jednoduše: pro správní orgán musí platit stejné právo jako pro soud. Z obecných ustanovení ústavního pořádku lze vyvodit přednost zákonů před podzákonnými předpisy, přičemž čl. 95 odst. 1 Ústavy je třeba chápat pouze jako zvláštní ustanovení ve vztahu k soudům.[13]
Na Steinerův článek nesouhlasně reagoval J. Štiavnický, který správně rozpoznal, že čl. 95 odst. 1 Ústavy lze ve vztahu vůči správním orgánům uplatnit dvěma protichůdnými cestami. Zaprvé lze zvážit použití tohoto ustanovení per analogiam i pro jiné orgány veřejné moci než soudy; zadruhé lze použitím argumentu a contrario dovozovat, že správní orgán předmětnou pravomoc nemá. Štiavnický se rozhodně přiklání pro druhou cestu, a to zejména s ohledem na dělbu moci a hierarchii státní správy. Doplňuje, že problém (rozhodnutí na základě nezákonného předpisu) lze vyřešit v následném soudním řízení, přičemž připouští i možné precedenční účinky takového rozsudku.[14]
K odmítnutí pravomoci správního orgánu posuzovat zákonnost se připojil také V. Mikule v beckovském komentáři k Ústavě: "Nepřijatelnost navrhovaného postupu (který je na první pohled svůdný) je zřejmá už ze samotného znění čl. 95 odst. 1, kde se mluví pouze o soudech, jimž sama Ústava ukládá a zaručuje nezávislost (čl. 81, 82): kdyby byl ústavodárce chtěl oprávnění podle čl. 95 odst. 1 části věty za středníkem poskytnout také správním orgánům, které nejsou nezávislostí (obdobnou nezávislosti soudcovské) obdařeny, byl by nepochybně takovou převratnou úpravu provedl výslovně. Za Ústavy 1920 bylo ostatně právo zkoumat platnost nařízení svěřeno také pouze soudům (§ 102) a podle judikatury tehdejšího Nejvyššího správního soudu toto právo správním úřadům nenáleželo, takže správní úřady nebyly ani povinny ve svých rozhodnutích platnost použitých nařízení odůvodňovat (Boh. admin. 10 245/1932)."[15]
Obdobně v konkurenčním komentáři uvádí T. Langášek, že správní orgány "jsou právním řádem, včetně podzákonných předpisů vázány bezvýjimečně".[16]
Po určité odmlce zkoumané téma znovu otevřel a rozšířil K. Černín.[17] Již na prvních stranách autor trefně identifikuje hlavní problém dosavadní literární diskuze: "Domnívám se, že rozpor v názorech výše citovaných autorů vyplývá především z toho, že se všichni snaží dát jedinou a definitivní odpověď na poměrně komplexní otázku. Jedná se o otázku, zda je správní orgán vázán i takovým prováděcím právním předpisem, u nějž má za to, že se dostává do rozporu se zákonem jakožto právním předpisem vyšší právní síly. Podle mého názoru odpověď ve skutečnosti záleží na několika různých proměnných, tudíž každý z autorů může mít v zásadě pravdu (avšak každý jen v určité situaci)."[18] Po rozlišení jednotlivých typových situací dochází Černín k tomu, že správní orgán zásadně není oprávněn zkoumat zákonnost podzákonných předpisů; není ani oprávněn k dotváření práva (analogii či teleologické redukci).[19] Naopak výjimky, při kterých je neaplikace podzákonného předpisu legitimní, shledává v následujících případech:
- Pokud je podzákonný předpis ve zjevném rozporu s ústavní výhradou zákona, například pokud by v rozporu s čl. 39 Listiny stanovil novou skutkovou podstatu přestupku.[20]
- Pokud je podzákonný předpis ve zjevném rozporu s textem zákona.[21]
- Pokud nezákonnost podzákonného předpisu již konstatoval soud,[22] případně pokud k takovému závěru dochází stanovisko veřejného ochránce práv.[23]
Navazujícím vkladem do diskuze je pak diplomová práce D. Stanička, který ve shodě s Černínem tvrdí, že v některých případech správní orgán může vyloučit aplikaci právního předpisu, a to dokonce i zákona.[24] Takovými případy dle Stanička jsou:
- Pokud je podzákonný předpis ve zjevném rozporu s textem zákona.[25]
- Pokud by se újma způsobená použitím nesouladného předpisu již nedala odčinit za použití dalších prostředků k ochraně práva.[26]
- Zásadně tehdy, pokud nezákonnost podzákonného předpisu již konstatoval soud, tím spíše ustálená judikatura.[27]
- Pokud by podzákonný předpis měl aplikovat sám jeho původce.[28]
Na tomto místě je třeba říci, že s výjimkami, které Černín a Staniček předestřeli, v podstatné míře souhlasím. Domnívám se, že oba autoři přednesli podstatné argumenty, proč by bezvýhradná vázanost podzákonnými předpisy v určitých situacích vedla k neblahým až absurdním výsledkům. Na druhou stranu si nejsem jist, zda jejich texty poskytují dostatečnou oporu, jak se takovým výsledkům vyhnout; v povědomí právníků přetrvává zakořeněna spíše představa bezvýhradné vázanosti správního orgánu všemi právními předpisy, a to ve všech případech. Pokusím se to v dalších částech článku napravit.
Historické kořeny
Protože vývoj českého právního řádu nezačíná 1. lednem 1993, považuji za užitečné podívat se nejprve na historické kořeny zkoumaného tématu. Není zde bez významu, že čl. 95 Ústavy představoval návrat k prvorepublikové úpravě; § 102 ústavní listiny z roku 1920 totiž zněl: "Soudcové mají právo, řešíce určitou právní věc, zkoumati platnost nařízení; při zákoně mohou jen zkoumati, byl-li řádně vyhlášen (§ 51)." Na tomto místě je třeba připomenout, že pojem "nařízení" byl používán jakožto univerzální označení podzákonného právního předpisu.[29]
Také ústavní listina v tomto směru pouze beze změny převzala koncepci prosincové ústavy. Čl. 7 základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské, stanovil: "Soudům nepřísluší posuzovat platnost řádně vyhlášených zákonů. Jsou však povinny v rámci řízení rozhodovat o platnosti nařízení."[30] Stejné vymezení pravomoci § 8 zákona č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, výslovně vztáhnul i na předlitavský správní soud, přičemž toto ustanovení se uplatnilo i pro československý nejvyšší správní soud.
Pokud tedy ústavodárce v roce 1992 použil stejnou koncepci, mělo by nás zajímat, jak byla tato koncepce v minulosti vykládána a uplatňována. O významu pro interpretaci současného ústavního textu svědčí i výše citovaná argumentace obsažená v beckovském komentáři: Mikule tvrdí, že pokud by ústavodárce v roce 1992 chtěl vztáhnout pravomoc přezkumu podzákonných předpisů i na správní orgány, učinil by tak výslovně, jelikož by se jednalo o převratnou změnu.[31] Jelikož vztah správních orgánů k právním předpisům při projednávání Ústavy vůbec nepřišel na přetřes,[32] můžeme vyjít z předpokladu, že se ústavodárce nechtěl odchýlit od historické praxe. Lze tedy bez problému souhlasit, že neměl v úmyslu přiznat správním orgánům obecnou pravomoc přezkumu. Naopak nelze dovodit úmysl ústavodárce vyloučit přezkum správními orgány ve všech případech bez výjimky. Jak totiž uvidíme, takto radikálně na věc nepohlížela ani historická doktrína a praxe.
Článek byl publikován v časopisu Právník č. 6/2024. Pokračování je dostupné zde.
*článek vznikl v rámci plnění projektu GAUK č. 114223 Difúzní přezkum právních předpisů a hybridních aktů a projektu SVV č. 260 627 Aktuální otázky ústavního práva a lidských práv. Za cenné připomínky k různým podobám tohoto textu děkuji Danielu Burdovi, Janu Filipovi a Josefu Stašovi. Za podnětné diskuze o zkoumaném tématu dále děkuji Jakubu Ševčíkovi.
[1] V zájmu čitelnosti textu se dopouštím drobných terminologických zjednodušení. Zaprvé, pokud používám spojení "podzákonné předpisy", myslím tím samozřejmě pouze předpisy právní. Zadruhé, pokud hovořím o přezkumu souladnosti předpisů, totéž se totum pro parte uplatní i pro přezkum souladnosti jejich jednotlivých ustanovení.
[2] MERKL, A. Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaus. In: VERDROSS, A. (ed.). Gesellschaft, Staat und Recht. Festschrift Hans Kelsen zum 50. Geburtstag gewidmet. Wien: Julius Springer, 1931, s. 272-285.
[3] KREJČÍ, J. Zásada právnosti státních funkcí a zásada zákonnosti správy. Praha: Nákladem vydavatelstva časopisu "Moderní stát", 1931, s. 18.
[4] Slovo "přezkum" v článku používám jakožto zastřešující právněteoretický pojem pro difúzní i koncentrovaný model (případně modely smíšené), neboť i přes rozdílnou logiku obou modelů považuji za nezbytné být schopen pojmenovat je společným výrazem. Jelikož se jedná o pojem teoretický, nemá samozřejmě přímou souvislost s tím, co se v pozitivním právu označuje jako "přezkum" či "přezkumné řízení". Starší literatura hovoří též o "zkoumací pravomoci".
[5] Srov. KELSEN, H. Reine Rechtslehre. 2. Auflage. Wien: Franz Deuticke, 1960, s. 275-278.
[6] Srov. KREJČÍ, J. Zásada právnosti státních funkcí a zásada zákonnosti správy, s. 34-36.
[7] MERKL, A. Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaus, s. 283.
[8] Srov. FILIP, J. Pojem rozporu (nesouladu) zákona s ústavním pořádkem v teorii a judikatuře Ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, roč. 18, č. 2, s. 96.
[9] Srov. např. § 45 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění od 1. 1. 2015 a § 6 odst. 3 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění do 31. 12. 2016.
[10] Srov. WEHR, M. Inzidente Normverwerfung durch die Exekutive. Berlin: Duncker & Humblot, 1998, s. 29-30.
[11] KŘEPELKA, F. Nesamozřejmá hierarchie práva a vstup ČR do EU. Soudní rozhledy. 2003, roč. 9, č. 6, s. 182-183.
[12] Ibidem, s. 183, pozn. 14.
[13] STEINER, M. Správní orgán a čl. 95 odst. 1 Ústavy. Právní rozhledy. 2003, roč. 11, č. 10, s. 523-524.
[14] ŠTIAVNICKÝ, J. Poznámky k problematike záväznosti prameňov práva a čl. 95 ods. 1 Ústavy ČR. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 16, s. 610-614.
[15] MIKULE, V. Čl. 95 (Vázanost soudců a soudů). In: SLÁDEČEK, V. - MIKULE, V. - SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 781, bod 6. Stejný text zůstal i ve 2. vydání, kde komentář zesnulého Vladimíra Mikule redigoval Radovan Suchánek (MIKULE, V. - SUCHÁNEK, R. Čl. 95 [Vázanost soudců a soudů]. In: SLÁDEČEK, V. - MIKULE, V. - SUCHÁNEK, R. - SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 1100, bod 6).
[16] LANGÁŠEK, T. Čl. 95 (Vázanost soudce zákonem a mezinárodní smlouvou). In: HERC, T. - LANGÁŠEK, T. - MLSNA, P. - RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, bod 4.
[17] ČERNÍN, K. Úředníci a pyramida: K výkladu podzákonných právních předpisů správními orgány. Správní právo. 2016, roč. 49, č. 2, s. 88-111.
[18] Ibidem, s. 92-93.
[19] Ibidem, s. 94.
[20] Ibidem, s. 95-96.
[21] Ibidem, s. 98.
[22] Ibidem, s. 107.
[23] Ibidem, s. 108-109.
[24] STANIČEK, D. Je správní orgán vázán protiústavním právním předpisem? Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2019.
[25] Ibidem, s. 65-67.
[26] Ibidem, s. 55-56, 71-72.
[27] Ibidem, s. 56-63, 67-68.
[28] Ibidem, s. 69-70.
[29] Srov. MERKL, A. Obecné správní právo. Díl první. Praha - Brno: Orbis, 1931, s. 127-128.
[30] Vlastní překlad. V originále: "Die Prüfung der Giltigkeit gehörig kundgemachter Gesetze steht den Gerichten nicht zu. Dagegen haben die Gerichte über die Giltigkeit von Verordnungen in gesetzlichem Instanzenzug zu entscheiden." V dobovém úředním překladu: "Soudům nepřísluší zkoušeti, zdali mají platnost zákonové náležitě vyhlášení. Však náleží na ně, pořadem instancí dle zákona vyměřeným rozhodovati, zdali nařízení jsou platná."
[31] SLÁDEČEK, V. - MIKULE, V. - SYLLOVÁ, J. Ústava České republiky, s. 781, bod 6.
[32] K projednávání návrhu Ústavy ve vztahu k výslednému čl. 95 viz SYLLOVÁ, J. - SYLLA, M. Ústava České republiky 1992: Dokumenty a ohlasy. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 45, 359, 489, 535.
Diskuze k článku ()