Neušlo proto ani pozornosti našich politiků, kteří se snaží z tohoto tématu vytěžit co nejvíce politického kapitálu tím, že chtějí podřídit co nejširší okruh subjektů s majetkovou účastí veřejné moci, to znamená státu, krajům nebo obcím, co nejširší možné veřejné kontrole. Tato kontrola by přitom měla v širší míře dopadat i na obchodní společnosti s veřejnou majetkovou účastí. Mezi takovéto obchodní společnosti ale spadají i obchodní společnosti, které jsou, jak si za chvíli vysvětlíme, běžnými podnikatelskými subjekty se standardní podnikatelskou činností, jejichž hlavním cílem je dosahování co nejvyššího zisku. Jedná se např. o pivovary ve vlastnictví obcí, čerpací stanice pohonných hmot nebo chemické čistírny vlastněné obcemi, ale i o státem vlastněného výrobce elektřiny ČEZ nebo o státem vlastněného provozovatele energetické přenosové soustavy ČEPS. Pro účely svého příspěvku budu tuto podskupinu obchodních společností s veřejnou majetkovou účastí vykonávajících běžnou podnikatelskou činnost za účelem dosahování co nejvyššího zisku dále označovat jako „dotčené obchodní společnosti“.
Zmíněné dotčené obchodní společnosti jsou již dnes předmětem nejrůznějších zvláštních povinností sloužících k jejich zvýšené kontrole. Vztahuje se na ně např. zákon o veřejných zakázkách, zákon o svobodném přístupu k informacím apod. Přesto se v současnosti objevuje snaha podřídit tyto dotčené obchodní společnosti dalším zvláštním kontrolním povinnostem. Připravuje se jednak novela zákona o NKÚ a dále zcela nový zákon o Registru smluv. Já bych se ve svém příspěvku rád zabýval tím, zda tato chystaná další kontrola dotčených obchodních společností je skutečně nutná a zda není v rozporu s ústavou, a to zejména poté, co došlo k rekodifikaci soukromého práva a byla rozšířena některá kontrolní oprávnění vlastníků obchodních společností.
Než se však dostanu k odpovědi na uvedené otázky, chtěl bych nejprve krátce dotčené obchodní společnosti charakterizovat, neboť je to nezbytné pro správné pochopení problematiky. Za prvé se jedná o obchodní společnosti, které nejsou vůbec příjemci finančních prostředků z veřejných zdrojů a nejsou na nich tedy existenčně závislé, jako je tomu např. u České televize nebo Českého rozhlasu nebo u dopravních podniků. Jedná se o obchodní společnosti, které si potřebné finanční prostředky obstarávají vlastní podnikatelskou činností.
Druhý významný charakteristický rys dotčených obchodních společností spočívá v tom, že tyto společnosti nevykonávají podnikatelskou činnost primárně zaměřenou na uspokojování zvláštních potřeb veřejného zájmu. Jak už jsem uváděl, vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jako je činnost pivovaru, čerpací stanice pohonných hmot, čistírny, apod. Je pravda, že mezi tyto společnosti patří i již zmiňované energetické společnosti, tedy výrobce elektřiny ČEZ nebo provozovatel energetické přenosové soustavy ČEPS, přičemž jejich činnost je v energetickém zákoně označena za činnost ve veřejném zájmu. Podle mého názoru to samo o sobě nestačí pro závěr, že jejich hlavní činnost slouží veřejnému zájmu a proto je třeba, aby tyto společnosti byly nějakým zvýšeným způsobem kontrolovány. Tento závěr bych chtěl dokumentovat na případu provozovatele plynové přenosové soustavy, u jehož činnosti energetický zákon rovněž uvádí, že je prováděna ve veřejném zájmu. Navíc licence na přenos plynu je výlučná. Přitom ale plynovou přenosovou soustavu provozuje soukromý subjekt, který se státem nemá vůbec nic společného. Jak tedy vidíte, skutečnost, že určitý subjekt zčásti vykonává činnost označenou za činnost ve veřejném zájmu, ještě neznamená, že by měl podléhat nějaké zvýšené veřejné kontrole. V této souvislosti bych ještě odkázal i na známé rozsudky Soudního dvora Evropské unie, Ritta Koronen a Adolf Truley, v nichž Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že u společnosti vykonávající činnost za normálních tržních podmínek za účelem zisku a nesoucí rizika spojená se svou podnikatelskou činností, je velmi nepravděpodobné, že by vykonávala činnost ve veřejném zájmu.
Třetím důležitým charakteristickým rysem dotčených obchodních společností je, že z vlastnictví těchto společností veřejnou mocí pro dotčené obchodní společnosti nevyplývají žádná zvláštní práva nebo výhody. Veřejná moc je pouze vlastníkem těchto společností, přičemž takové vlastnictví nepropůjčuje dotčeným obchodním společnostem žádné zvláštní postavení při podnikání. Tady bych odkázal na dva judikáty, rozsudek NSS 6 As 52/2004-67 a VS v Praze 6A 21/95-29, které se sice týkají státního podniku, ale jejich závěry lze analogicky aplikovat i na dotčené obchodní společnosti.
Dalším charakteristickým rysem dotčených obchodních společností, ke kterému se ještě vrátím, je, že jsou významným zdrojem finančních prostředků do veřejných rozpočtů. Jejich vlastníci tak mají zájem, aby tyto společnosti dosahovaly maximálního zisku.
Z mého pohledu jsou tak dotčené obchodní společnosti na základě uvedených charakteristických rysů specifickou skupinou v rámci podnikatelských subjektů vlastněných veřejnou mocí. Navíc u této skupiny obchodních společností jednoznačně převládají prvky soukromoprávní nad prvky veřejnoprávními. Je tak třeba, aby zákonodárce specifické postavení dotčených obchodních společností, při snaze je podřídit dalším kontrolním povinnostem, zohlednil.
Nyní již k tomu, jaké další rozšíření kontroly se na dotčené obchodní společnosti nově chystá. Jak jsem již zmiňoval v úvodu, jde o novelu zákona o NKÚ. Připravovaná novela má rozšířit působnost NKÚ i na právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek alespoň padesátiprocentní majetkovou účast. Působnost NKÚ by se tak vztahovala i na obchodní společnosti s veřejnou majetkovou účastí. Oprávnění NKÚ by se mělo rozšířit o oprávnění kontrolovat hospodaření s majetkem těchto právnických osob. Zajímavé je, že původně byla ve vládním návrhu této novely navrhována výjimka pro akciové společnosti s veřejně obchodovatelnými akciemi. Nakonec však byla z návrhu vypuštěna.
Druhým legislativním opatřením, které by mělo rozšířit kontrolu dotčených obchodních společností, je navrhovaný zákon o Registru smluv. Jedná se o právní úpravu, která se v legislativních procesech objevuje již delší dobu. V důsledku toho se různě měnil i pohled na to, jak by právní úprava Registru smluv měla vypadat. Původně se mělo jednat o novelu několika zákonů, nyní je navrhován samostatný zákon. Podle posledního návrhu tohoto zákona by určité subjekty měly povinnost zveřejňovat určité, jimi uzavírané smlouvy a informace o objednávkách a fakturách ve veřejně přístupném seznamu, tedy Registru smluv. Předmětem zveřejnění by měly být smlouvy uzavírané povinnými subjekty s výjimkou smluv z této povinnosti vyloučených, respektive jejich identifikační údaje a informace o objednávkách a fakturách. Z povinného zveřejnění by přitom měly být vyloučeny smlouvy, které povinný subjekt uzavírá v běžném obchodním styku v rozsahu jeho předmětu podnikání a dále smlouvy v zákoně taxativně vymezené, např. pracovní smlouvy a kolektivní smlouvy vyššího stupně. V současné době probíhá v rámci legislativního procesu i mimo něj diskuze, že uvedená výjimka týkající se běžného obchodního styku bude vyvolávat velké výkladové problémy. Pokud jde o povinné subjekty dle zákona, zákon by se měl vztahovat na Českou republiku, územní samosprávné celky, právnické osoby zřízené zákonem a právnické osoby ovládané státem, tedy i obchodní společnosti vlastněné státem. Návrh zákona dále stanoví, že zveřejnění smlouvy v Registru smluv je podmínkou účinnosti smlouvy pod hrozbou absolutní neplatnosti. Rovněž toto ustanovení je vzhledem ke svým dopadům pochopitelně předmětem rozsáhlé diskuse.
Nyní se již dostávám k první otázce vztahující se k rozšíření kontroly dotčených obchodních společností, kterou bych v rámci svého příspěvku rád zodpověděl, a sice zda zamýšlené rozšíření kontroly dotčených obchodních společností je skutečně nutné. Začal bych přitom podotázkou o smysluplnosti rozšíření kontroly. Jak už jsem uváděl na začátku, podle mého názoru z uvedené charakteristiky dotčených obchodních společností jednoznačně vyplývá, že u těchto společností převládají soukromoprávní prvky nad veřejnoprávními. Proto by měl převažovat zájem na ochraně jejich základních práv před zájmem veřejnosti na jejich kontrole. Dále je třeba si v souvislosti s touto podotázkou uvědomit, že dotčené obchodní společnosti se v praxi nachází v zásadě dvěma mlýnskými kameny. Na straně jedné jsou hlavním nebo velmi důležitým výdělečným zdrojem pro veřejné rozpočty. Proto jejich vlastník po těchto společnostech chce, aby byly co nejvíce konkurenceschopné se soukromoprávními subjekty a dosahovaly co nejvyšších zisků. Na druhé straně jsou však tyto společnosti adresáty nejrůznějších zvláštních kontrolních povinností, kterým jejich konkurenti - soukromoprávní podnikatelské subjekty – vystaveni nejsou. Jsou tak v konkurenčním boji se soukromoprávními subjekty znevýhodňovány. Navrhovaný zákon o Registru smluv takové znevýhodnění dotčených obchodních společností podstatně zhorší, neboť budou nuceny zveřejňovat důvěrné obchodní informace. Dovedete si představit, jak budou konkurenti nadšení, až si v Registru smluv budou moci přečíst obsah obchodních smluv povinných subjektů, z nichž se dozví např. účtované ceny. Rovněž zmíněné odložení účinnosti uzavíraných smluv do okamžiku jejich zveřejnění v Registru smluv dotčené obchodní společnosti v praxi poškodí.
Pro odpověď na otázku, zda je další rozšíření kontroly dotčených obchodních společností nutné, je dále důležitá podotázka, zda stávající mechanizmy kontroly dotčených obchodních společností nejsou dostatečné. Některé dotčené obchodní společnosti spadají pod zákon o veřejných zakázkách, na všechny se pak vztahuje zákon o svobodném přístupu k informacím, jakož i kontrolní mechanizmy obsažené v ZOKu, které se oproti obchodnímu zákoníku dále rozšířily. Z časových důvodů pouze uvádím nejpodstatnější „kontrolní ustanovení“ ZOKu, aniž bych tato ustanovení dále komentoval: jde zejména o § 44 až 71, dále § 357 odst. 1 a § 371. Řadu informací, vůči nimž má zákon o Registru smluv směřovat, lze rovněž nalézt ve výročních zprávách obchodních společností majících povinnost vyhotovovat výroční zprávy.
Poslední podotázkou, která je důležitá pro odpověď, zda je rozšíření kontroly dotčených obchodních společností nutné, je podotázka, zda navrhovaná právní úprava nepřinese duplicitu kontroly. Zcela zřejmá duplicita kontroly bude existovat mezi zákonem o Registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím. To ostatně přiznávají i autoři zákona o Registru smluv, dle kterých v podstatě tento zákon nepřináší nic nového, nýbrž pouze zvyšuje komfort žadatelů o informace. Autoři si však zřejmě neuvědomují, jak závažné dopady tento „zvýšený komfort“ může mít pro adresáty takových povinností. Pokud jde o novelu zákona o NKÚ, duplicitu prokazuje jednak skutečnost, že Senát původní vládní návrh novely vrátil s tím, že existuje duplicita kontroly u územních samosprávných celků. Návrh vlády také hovořil o tom, že kontrola akciových společností s veřejně obchodovatelnými akciemi ze strany NKÚ není nutná, protože je dostatečně zajištěna skrze „tržní mechanismy“. Tento závěr tak rovněž zpochybňuje smysluplnost navrhované úpravy. V neposlední řadě bude duplicita kontroly dána i u energetických společností vlastněných státem vykonávajících regulovanou činnost. Činnost těchto subjektů je regulována ze strany ERÚ, zejména pokud jde o náklady a hospodárnost. Ze strany státu je tak o hospodárnost a řádné nakládání s veřejnými prostředky již postaráno.
Z výše uvedených argumentů tak lze dospět k závěru, že zamýšlené rozšíření kontroly dotčených obchodních společností nutné není.
Nyní se dostávám k druhé otázce vztahující se k rozšíření kontroly dotčených obchodních společností, kterou bych v rámci svého příspěvku rád zodpověděl, a sice zda je navrhované rozšíření kontroly zmíněné v předchozí části v souladu s ústavou. Je potřeba si uvědomit, že každé takovéto rozšíření kontroly obchodních společností může představovat omezení jejich ústavních práv, zejména práva na podnikání podle čl. 26 odst. 1 LZPS. Na základě ustálené judikatury Ústavního soudu musí takovéto omezení projít testem přiměřenosti, v rámci něhož se hodnotí legitimnost cíle, který omezení sleduje, potřebnost omezení základního práva z hlediska šetrnosti ve vztahu k základnímu právu a přiměřenost újmy na základním právu ve vztahu k zamýšlenému cíli. Pokud jde o podmínku legitimnosti cíle, ta by u navrhované legislativy měla být splněna, neboť zaváděné zvláštní povinnosti mohou být odůvodněny veřejným zájmem na řádném a hospodárném nakládání s veřejnými finančními prostředky. Pochybnosti však existují u druhé podmínky, tedy podmínky potřebnosti zvoleného prostředku. Jak už jsem zmiňoval, u dotčených obchodních společností převládají soukromoprávní prvky a jejich vlastnictví veřejnou mocí nemůže automaticky odůvodňovat potřebu jejich zvýšené veřejné kontroly. Pro přípustnost takové kontroly tak musí být jasně a konkrétně prokázáno, že pro takovou kontrolu existují specifické důvody. Takovým důvodem však nemůže být skutečnost, že určitý subjekt je momentálně vlastněn veřejnou mocí. Dále je třeba si uvědomit, že u dotčených obchodních společností lze zamýšlenou zvýšenou kontrolu dosáhnout již existujícími běžnými a standardními prostředky, např. prostřednictvím zákona o veřejných zakázkách, zákona o svobodném přístupu k informacím, ZOKu a v případě společností, jejichž činnost je regulována, prostřednictvím této regulace. Dále, jak bylo vysvětleno výše, existuje do určité míry duplicita těchto kontrolních povinností. Na základě toho pak lze např. s odvoláním na závěry Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 38/04 učinit závěr, že zamýšlené rozšíření kontroly dotčených obchodních společností není ve vztahu k ústavnímu právu těchto společností na podnikání dle čl. 26 LPS nejšetrnější, neboť existují méně invazivní prostředky. Zamýšlené rozšíření kontroly dotčených společností pouze na základě toho, že jsou momentálně vlastněny veřejnou mocí, by tak mohlo představovat nepřiměřené omezení uvedeného ústavního práva.
Závěrem bych pak chtěl uvést, že boj s korupcí a za lepší nakládání s veřejnými prostředky je nepochybně mimořádně důležitý. Je však třeba k němu přistupovat citlivě a vždy zohlednit jeho dopady v praxi. Přemrštěná veřejná kontrola dotčených obchodních společností totiž nejen, že nemusí splnit svůj účel, nýbrž může mít i závažné negativní dopady na veřejné rozpočty. To by byla příliš vysoká cena za „vyšší komfort“ žadatelů o informace.
Kongres Právní prostor 2014
Ve dnech 15. a 16. dubna 2014 se v Seči u Chrudimi konal již 4. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali ministryně pro místní rozvoj ČR, ministr zemědělství ČR, náměstkyně ministra vnitra ČR, prezident Svazu průmyslu a dopravy ČR a prezident Soudcovské unie ČR. Kongres s podtitulem (NE)ZNÁMÉ PRÁVO zahrnoval sedm tematických bloků, v rámci kterých vystoupilo na dvacet přednášejících odborníků z oblasti advokacie, komerčního práva, justice, státní správy a samosprávy a dalších. Pořadateli byly CODEXIS a Právní rádce.
Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/
Diskuze k článku ()