„Kontrolní prohlídka“ jako staronový institut stavebního zákona: možnost či nezbytnost při povolování a kolaudacích staveb? - 2. díl

První díl tohoto článku čtěte zde. 

Kontrolní prohlídka dle stavebního zákona z roku 2021

Stejně jako předchozí stavební zákon z roku 2006, obsahuje i nový stavební zákon institut „kontrolní prohlídka“. Na rozdíl od kontrolní prohlídky normované ve stavebním zákoně z roku 2006, je v současném stavebním zákoně formulován její účel a obsahová náplň stručněji; co je při kontrolní prohlídce předmětem zjišťování je v současné legislativě oproti předchozímu stavebnímu zákonu formulováno až v podzákonném prováděcím předpisu.[2][1]

Kontrolní prohlídka je institut, který je podle důvodové zprávy k novému stavebnímu zákonu „obdobou ohledání na místě“ a který je pro výkon veřejné stavební správy nejen institutem tradičním, ale také v praxi osvědčeným a dlouhodobě klíčovým.[4][3]

Účelové propojení kontrolní prohlídky s ohledáním na místě, což je tradiční důkazní prostředek správního procesu, je zřejmé nejen z důvodové zprávy, ale je implicitně vyjádřeno i v novém stavebním zákoně, i když ve vztahu k pojmu kontrolní prohlídky poměrně nesrozumitelně formulováno, v textu § 188 odst. 1 upravujícího institut „Vyrozumění o zahájení řízení“: „… Ve vyrozumění uvede, jakým způsobem se mohou účastníci řízení se záměrem seznámit a zda, popřípadě kdy bude ve věci nařízeno ústní jednání anebo veřejné ústní jednání, a zda bude ústní jednání spojeno s ohledáním na místě.“. Vyrozumění by mělo informovat výslovně a exaktně, tedy explicitně, zda bude ústní jednání spojeno s kontrolní prohlídkou, jejíž součástí bude ohledání na místě (tedy dokazování), nebo zda se jedná o zcela oddělený a svébytný institut nazvaný ohledání na místě využitelný toliko před vydáním rozhodnutí o povolení záměru. Takto jasná formulace, tedy spojení či nespojení úkonu nazvaného „kontrolní prohlídka“ s úkonem ústního jednání po vyrozumění o zahájení řízení, by pak měla být zřetelným signálem účastníkům, co bude spojeno s ústním jednáním a jak bude ústní jednání probíhat, resp. co bude obsahem tohoto institutu, ať již bude kontrolní prohlídkou, místním šetřením či jiným úkonem. Namísto toho právní úprava zakládá nejistotu o tom, co je vlastně součástí úkonu provedeného na místě budoucího staveniště.[5]

Účastníci by měli mít postaveno na jisto, zda mohou již při úvodním postupu stavebního úřadu před vydáním povolení předpokládat dokazování ohledáním na místě, a tedy uplatnit svá práva (např. kladením otázek stavebníkovi), to vše pro často poslední možnost uplatnit námitky právě při průběhu tohoto úkonu, nebo bezprostředně po něm. Spojení okamžiku koncentrace řízení s tímto úkonem (zde je myšlena koncentrace v souvislosti s možností uplatnit námitky podle § 190 nového stavebního zákona), tedy s ústním jednáním spojeným s ohledáním na místě, je pak stejně problematické, jako neurčitost obsahu úkonu ústního jednání spojeného s ohledáním na místě. Při problematickém průběhu úvodního místního šetření (tedy při ohledání na místě při ústním jednání) kupříkladu při neshodách mezujících sousedů, mohou vyvstat pro řízení otázky, jejichž řešení si vynutí další koncentrační okamžiky pro další námitky a další vyjádření k podkladům, a řízení tak může být prodlužováno, i když primárním cílem zákonodárce bylo naopak jeho urychlení a procesní zjednodušení, kdy dle zákonodárce byla předchozí úprava veřejného stavebního práva v některých aspektech mezi „hlavními překážkami pro podnikání“.[7][6]

Institut kontrolní prohlídky je v novém stavebním zákoně zakotven v hlavě třetí stavebního řádu obsahující úpravu řízení o povolení záměru, a to jak stavebního, tak nestavebního. Specifická forma tohoto institutu nazvaná „závěrečná kontrolní prohlídka“ je pak upravena v hlavě šesté stavebního řádu obsahující úpravu řízení o užívání záměru, tedy stavebním žargonem kolaudaci.[8]

Institut kontrolní prohlídky je natolik důležitý, že je v podrobnostech upraven prováděcím předpisem stavebního zákona 2021, kterým je vyhláška č. 149/2024 Sb., o provedení některých ustanovení stavebního zákona (v části čtvrté vyhlášky, nazvané „Kontrola ve věcech stavebního řádu“). V citovaném prováděcím podzákonném předpise ale není uvedeno, že kontrolní prohlídka může být důkazním prostředkem, přičemž již zmíněná důvodová zpráva k novému stavebnímu zákonu přiřazuje kontrolní prohlídce obdobnost (tedy v zásadě totožnost) s ohledáním na místě - a ohledání na místě je úkon spojený také s ústním jednáním po vyrozumění o zahájení řízení – je tedy mezi prvními úkony prováděnými stavebním úřadem navenek směrem k účastníkům.[9]

V ustanovení § 227 odst. 3, 4 nového stavebního zákona uvedená subsidiarita obecná správního řádu, je právě v záležitostech dokazování nejasná, norma v tomto ohledu vlastně mlčí; v praxi jsou poměrně běžné situace, kdy účastník řízení stavebního záměru (mezující soused), jenž není povolení budoucího záměru nakloněn, bude právě z průběhu kontrolní prohlídky očekávat výstup v podobě důkazu pro jeho nesouhlasná tvrzení a bude očekávat její průběh stejný, jako při dokazování. Realita však bývá taková, že účastníci i stavební úřad se s faktickým stavem v terénu seznámí poprvé až při tomto úkonu a účastníci, byť předtím bděle nahlíželi do spisu a seznamovali se s tvrzeními v projektové dokumentaci a v dalších přílohách žádosti, zjišťují poprvé skutkovou fakticitu v terénu až při tomto úkonu (např. protože se má budoucí staveniště nacházet za existujícím neprůhledným oplocením nebo uvnitř budovy); stavební úřad je na tom mnohdy obdobně, pokud mu poměry staveniště nejsou známy z předchozí úřední činnosti. Sousedova sdělení tak jsou úředníkem toliko stručně zaznamenána do protokolu a vzhledem k častému ukončení koncentrace řízení právě tímto úředním úkonem nebo bezprostředně po něm, pokud soused není zcela zběhlý v procesních postupech, tak ani nezjistí své možnosti, jak svá tvrzení dodatečným doplněním lépe formulovat či kvalifikovaně odůvodnit. Nezjistí ani, že měl být při tomto úkonu poučen a jaký měl být obsah poučení. Informace, které by měly být obsahem poučení účastníkům o tom, zda slouží kontrolní prohlídka pro dokazování či nikoli, nejsou ani v novém stavebním zákoně, ani v ustanoveních § 18 a 19 jeho shora uvedené prováděcí vyhlášky, jakož ani v její důvodové zprávě; v zásadě vůbec není upraven procesní postup pro průběh kontrolní prohlídky. Její účel tak lze dovodit toliko z doktríny a judikatury k předchozím stavebním zákonům. Není zde ani uvedeno, že výsledek kontrolní prohlídky spojené s ústním jednáním, může být využit jako důkazní prostředek, popř. za jakých podmínek – odpověď na tuto otázku tedy bude zřejmě formulována až později, doktrínou či judikaturou – jak dlouho to potrvá, je otázkou.

Zůstává také další důležitá otázka, kterou nezodpovídá ani jedna z obou uvedených důvodových zpráv, ani žádné ustanovení uvedených právních předpisů de lege lata. Není jasné, zda je nutné přijmout užší pojetí kontrolní prohlídky stricto sensu, jako úkonu stavebního úřadu proveditelného až po právní moci vydaného rozhodnutí o povolení záměru. Z textu ustanovení § 19 uvedené prováděcí vyhlášky s rubrikou „Rozsah kontrolní prohlídky“, i když je jeho výčet dle důvodové zprávy k vyhlášce demonstrativní, spíše vyplývá, že kontrolní činnost stavebního úřadu v průběhu kontrolní prohlídky se váže na časový úsek až po vydání rozhodnutí o povolení záměru. V uvedené prováděcí vyhlášce je totiž stanoveno, že „Kontrolní prohlídku stavební úřad provádí při vlastním zjišťování stavu stavby nebo pozemku na základě ověřené dokumentace pro povolení záměru, nebo na základě ověřené dokumentace pro odstranění stavby, předložených dokladů, zápisu ve stavebním deníku nebo v jednoduchém záznamu o stavbě, popřípadě na základě dokumentace pro provádění stavby.“. Z textu normy vyplývá, že kontrolní prohlídka se provádí na základě „ověřené“ dokumentace a z dalších listin, které se vydávají, či opatřují až po vydání rozhodnutí. Snad pro argument výkladu largo sensu, tedy pro využitelnost institutu kontrolní prohlídky také jako úkonu spojeného s ústním jednáním po vyrozumění o zahájení řízení, svědčí úniková klauzule v podobě formulace in medio textu citované normy, že se kontrolní prohlídka provádí na základě „předložených“ dokladů. Pro argument, že lze institut kontrolní prohlídky využít i jako úkon spojený s ústním jednáním po zahájení řízení (ještě před vydáním rozhodnutí), tedy není v ustanoveních zákona ani vyhlášky explicitní opora, ale lze mít za to, že díky únikové klauzuli lze kontrolní prohlídku aplikovat i pro úkony spojené s ústním jednáním při zahájení řízení (zabývat se úvahami o tom, zda toto pojetí koliduje s principem enumerativnosti veřejnoprávní pretenzí, by bylo nad předpokládaným rámcem této stati).[11][10]

Jako vhodný návrh de lege ferenda se jeví do zákonného ustanovení § 227 nového stavebního zákona, nebo alespoň do prováděcího ustanovení § 19 výše uvedené vyhlášky, včlenit text o možné či nemožné aplikaci tohoto institutu při ústních jednáních po vyrozumění o zahájení řízení, tedy ještě před vydáním meritorního rozhodnutí ve věci; za velmi důležité považuji v zákonné normě ujasnit, zda formulace „ohledání na místě“ uvedená v § 188 odst. 1 in fine stavebního zákona 2021 je synonymem kontrolní prohlídky a zda tento text značí možnost stavebního úřadu provádět důkazy, či nikoli.

V textu ustanovení § 234 stavebního zákona 2021 o závěrečné kontrolní prohlídce ani jinde v textu není uvedeno, stejně tak v textu ustanovení § 19 prováděcí vyhlášky nelze nalézt, je-li možno rovněž na institut závěrečné kontrolní prohlídky prováděné typicky při kolaudaci stavebních záměrů aplikovat alespoň některá ustanovení o kontrolní prohlídce. Podle interpretační zásady a maiori ad minus, lze snad dovodit, že ano, ale k tomuto obě uvedené důvodové zprávy (k zákonnému předpisu i k prováděcí vyhlášce) mlčí. Takže ani při řešení tohoto speciálního institutu není legislativa určitá, když není zřejmé, zda se uplatní subsidiarita mezi normami uvnitř stavebního zákona (subsidiarita ustanovení o kontrolní prohlídce jako širšího, obecného institutu, vůči ustanovením o závěrečné kontrolní prohlídce jako institutu užšího, specializovaného), nebo zda se uplatní přímá subsidiarita správního řádu, např. jeho ustanovení o důkazu ohledáním v § 54 správního řádu.

Problematická interpretace zákonných norem o kontrolní prohlídce je potencována i formulací textu uvedeného v § 227 odst. 4 věta druhá nového stavebního zákona. V téže jediné větě je jednak odkazováno na jiné normy hlavy druhé části deváté (o stavební kontrole), pro něž je v důvodové zprávě výslovně uvedena subsidiarita kontrolního řádu, a jednak v téže větě aplikaci kontrolního řádu explicitně vylučuje. Zákonný text tak při jeho interpretaci působí velmi zmatečně, když v textu téže věty, resp. souvětí § 227 odst. 4 věta druhá „Při kontrolní prohlídce se nepostupuje podle kontrolního řádu, pro vstup na pozemek a do stavby při kontrolní prohlídce platí ustanovení § 293 obdobně.“ jsou tak složitě explicitně vyloučena i implicitně vyjádřena subsidiarita téhož zvláštního procesního předpisu (kontrolního řádu). V uvedeném textu zákona je na počátku výslovně uvedeno vyloučení kontrolního řádu, ale v zápětí je zde přímý odkaz na poměrně obsáhlé ustanovení v jiné části nového stavebního zákona, pro něž se postupy podle kontrolního řádu musí uplatnit. Navíc se jedná o ustanovení § 293 o vstupu na pozemek a do stavby, které představuje poměrně invazivní zásah do ústavně chráněných práv osob, a při němž má dle § 293 odst. 5 poskytovat součinnost Policie České republiky. Právě pro závažnost a zásahový potenciál tohoto úkonu, by mělo zákonné ustanovení být jasné, přehledné a jednoduché a obsahovat také poučovací povinnost správního orgánu, včetně obsahu poučení.[12]

Ze zákonných norem o kontrolních prohlídkách, tak jak jsou začleněny ve stavebním řádu v části třetí, a z norem o stavební kontrole, tak jak jsou uvedeny v části deváté nového stavebního zákona, vyplývá spíše vzájemná konkurence dvou subsidiárních předpisů, než jednoznačnost a konkrétnost situace, kdy mají být instituty a konkrétní procesní postupy použity. Pro adresáty norem, ale ani pro úředníky stavebních úřadů tak vůbec není jednoznačné (nelze to zjistit ani z publikovaných důvodových zpráv či z prováděcích předpisů), které instituty mají být v kterých situacích využity, a podle jakého procesního předpisu se při jejich aplikaci postupuje (zda podle správního řádu nebo podle kontrolního řádu). Tyto nejasnosti by měly být de lege ferenda eliminovány úpravou přímo v právních předpisech (raději v zákoně, než v jeho prováděcí vyhlášce) a nemělo by být spoléháno na dotváření práva judikaturou, která má ne vždy potřebný přesah a obecnou využitelnost.[13]

Nový stavební zákon výslovně v § 227 odst. 1 povinnost provádět kontrolní prohlídky neukládá, naopak poskytuje stavebnímu úřadu poměrně širokou diskreci, zda stanovit v rozhodnutí o povolení záměru i v dalších rozhodnutích povinnost adresátovi rozhodnutí strpět kontrolní prohlídky. Uvedené ustanovení zakládá tak široký prostor pro správní uvážení stavebního úřadu, zda nastaly skutečnosti, pro něž je povinen kontrolní prohlídku provést, že může být časem zneužíváno.

Po novele současného stavebního zákona účinné od 1. srpna 2025 se sice rozšířil okruh staveb podléhajících kolaudaci, ale ani tato novela nezavedla univerzální povinnost spojit kolaudaci se závěrečnou kontrolní prohlídkou. Provedení závěrečné kontrolní prohlídky je výslovně zakotveno jako obligatorní jen v případech, kdy se kolaudované stavbě přiděluje číslo popisné nebo evidenční podle zákona o obcích. V ostatních případech provedení závěrečné kontrolní prohlídky také závisí na posouzení stavebního úřadu, zda je to „… nezbytné pro ověření skutečného provedení stavby.“[16]. Stavební úřad tedy na základě příloh přiložených stavebníkem k žádosti o vydání kolaudačního rozhodnutí posoudí, zda závěrečnou kontrolní prohlídku provede či nikoli. Subsidiarita správního řádu při uvedeném postupu stavebního úřadu spočívá především v důsledné aplikaci zásady materiální pravdy - subsidiarita správního řádu byla podstatně posílena, když nový stavební zákon je v otázkách závěrečných kontrolních prohlídek benevolentní. Subsidiarita správního řádu zde nastupuje v podobě nezbytnosti zjistit stav kolaudovaného záměru stavebním úřadem tak, aby o něm nebyly pochybnosti. Je otázkou do budoucna, zda bude takto posílená subsidiarita správního řádu udržitelná, tedy zda se budou moci stavební úřady spoléhat na tvrzení stavebníků uvedená v jejich žádostech o vydání kolaudačního rozhodnutí a na úplnost, správnost a pravdivost dokladů k žádostem přiloženým (protože kolaudace je také správním řízením podle stavebního řádu, jedná se o podklady, podle nichž je vydáváno správní rozhodnutí; jejich posuzování je ovládáno stejnými zásadami jako při jiných správních řízeních).[17][15][14]

Závěrečná kontrolní prohlídka, nazývaná také jako „místní šetření“, je nenahraditelným úkonem, při němž jediném se může stavební úřad věrohodně přesvědčit o skutečném stavu věci, resp. o stavu stavby, která je předmětem kolaudace; bez místního šetření nelze mít jistotu o tom, zda stavba byla skutečně provedena podle schválené projektové dokumentace a v souladu s příslušnými předpisy, tím spíše, pokud se jedná o stavbu, k jejíž kolaudaci nevydávají svá závazná stanoviska dotčené orgány. U některých typů staveb (např. u vnitřních stavebních úprav provedených pro změnu účelu užívání budov) dokonce nelze mít jistotu, zda stavba vůbec byla provedena. V souvislosti s výše uvedeným s nabízejí úvahy o změně právní úpravy de lege ferenda, zda ex lege v kolaudačním řízení nestanovit povinnost provedení závěrečné kontrolní prohlídky. V tom to kontextu je vhodné upozornit také na možný korupční potenciál absentujícího obligatorního místního šetření při kolaudaci záměrů.[18]

Advokátní kancelář

JUDr. Petr Langer, Ph.D., LL.M.

Sokolská třída 1331/31, 702 00 Ostrava

www.advokatlanger.cz 

langer@advokati-ov.cz